人民代表大会制度中的政治代理人问题，本文主要内容关键词为：代理人论文,政治论文,人民代表大会制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、人民代表大会制度中的政治代理人问题
在我国，人民作为政治权力的所有者并不直接行使其权力，而各级国家机关工作人员受人民重托行使着国家公共政治权力，由此便形成了我国政治生活中的多层次的委托—代理关系。而选民（政治委托人）与人大代表（政治代理人）之间的委托代理关系则是多层次政治委托代理链条中最初、也是最基本的一环。
从制度设计的初衷和根本性质上说，我国政治委托代理的基本形式——人民代表大会制度既符合当代民主政治的一般规律，又能够体现我国社会主义国家权力的民主本质，是能够体现和反映人民意志和要求的民主政治制度。但是，在具体制度运作中，却存在着部分政治代理人的代理行为与广大委托人的委托利益相脱节甚至相背离的现象，部分政治代理人利用政治委托人所赋予的权力却作出损害委托人利益的行为，这就产生了所谓的政治代理人问题。人民代表大会制度中的政治代理人问题则主要是指部分人大代表利用广大选民赋予的公共政治权力作出违背和损害选民意志和利益的行为。主要表现为：部分人大代表候选人在选举时弄虚作假，以虚假信息来欺骗选民以获取选票；部分人大代表在行使选民赋予的权力时却仅仅把代表职责看成是一种荣誉头衔，不能真正地反映选民的意志和要求；甚至于有些代表在行使权力时，为了个人的利益，作出了违背和侵害选民利益的决策；等等。
二、政治代理人问题的成因分析
在西方发达国家，议会民主制度经过多年的实践仍然很大程度地存在代理人问题。对处于社会主义初级阶段的中国来说，人民代表大会制度中存在政治代理人问题也不足为怪，产生问题的原因也更为复杂。
（一）政治代理人（人大代表）与政治委托人（选民）之间利益不一致
从理论上说，我国人民代表大会制度中根本不应该存在政治代理人问题。在我国，执政党的宗旨、国家政权的根本性质和政治制度的基本精神都决定了这一点。但是，不可否认的是，我国毕竟还处于社会主义初级阶段，人们的需要很大程度还处于追求低层次的物质资料方面，由此决定了作为政治代理人的人大代表也还存在自身独立的个体利益，他们也会像“经济人”一样，在一定程度上追求个人利益最大化。特别是在政治热情逐步冷却，对政治代理人还缺乏有效的制度约束时，政治代理人问题就会凸现出来。正是由于代表和选民之间存在着利益上的不一致性，部分人大代表在行使权力时，甚至会利用人民赋予的权力追求自身利益（物质利益和政治利益等）最大化，从而产生不利于委托人利益的行为。
（二）政治代理人（人大代表）和政治委托人（选民）之间责任不对等
政治委托人将其权力委托给政治代理人，委托他们全面行使公共政治权力，管理经济和社会等国家事务，一旦政治代理人出现所谓的代理人问题，将给委托人造成物质、精神甚至生命安全等方面的损失；而政治代理人因此所带来的可能损失不外乎个人政治前途和私人财产（与广大政治委托人的利益相比，政治代理人所承担的责任是微不足道的），而且他们还会利用手中的权力优势和信息优势来逃避责任和惩罚，从而使得政治代理人和委托人之间承担着极不相称的风险。尤其是作为人大代表的政治代理人，目前还没有一个比较好的约束机制，当他们在行使权力过程中，不负责任甚至为了个人利益损害选民（委托人）利益时，往往不能得到有效的制止和惩处。
由于责任上的不对等，人大代表往往不能很好地履行代表职责。对于风险厌恶型人大代表来说，在责任不对等情况下，工作中就会表现出不作为。由于现行选举制度中存在的种种缺陷，人大代表在工作实践中畏首畏尾，惟领导的马首是瞻，而无视普通选民的意志。对于风险偏好型人大代表来说，他们和政治委托人博弈的结果就会表现出机会主义的行为，利用所掌握的投票权为自己牟取私利，渎职和腐败也因此产生。
（三）政治代理人与政治委托人之间信息不对称
在政治委托代理契约中，当政治代理人掌握着信息优势，同时又存在自身相对独立利益时，他们就可能会追求自身效用的最大化，产生侵害委托人利益的行为。当选举制度还不健全时，一些不合格的代表候选人就有可能通过贿选、“暗箱操作”等方式取得选票，以获取公共政治权力，并进而获取由公共政治权力带来的收益；一些代表在行使代表权力时，可能利用信息优势和掌握的权力为自己牟取私利（比如争取领导同志的信任，为以后的晋升等打下基础）。
在我国，人大代表与选民之间的信息不对称原因主要来自两个方面：一是代表候选人提供虚假个人信息以骗取选票（部分人把人大代表的头衔作为保护伞，企图利用它以获取一些不正当收益），结果选民在不知情的情况下投了票，造成了信息不对称；二是代表不公开代理信息（当选代表后具体的履职行为）造成信息不对称。代表与选民之间缺少一条通报履职信息的制度性渠道，很多代表在整个任期内甚至从未向选民进行述职。当选民在信息方面处于劣势时，他们就不能很好地监督和控制人大代表（监督成本太高而大于监督收益），代表们就可能利用信息优势，作出损害选民利益的行为。另外，还可能由于信息传输中的技术原因造成了双方的信息不对称。
（四）政治委托代理契约的不完全性
契约不完全性是指由于缔约双方的有限理性、外部环境的复杂性、未来的不确定性、信息的不完全性等原因，契约双方当事人不能完全预见可能发生的所有事件，对缔约双方的权利义务作出明确规定。在人民代表大会制度中同样存在契约不完全的情况。契约不完全的原因，首先是关于未来的不确定性。选民们不可能完全预知未来，因此也就不可能与人大代表订立完备契约（即将未来要发生的一切都以详细契约的形式明确）。其次，订立完备契约的成本太高，甚至高于订立完备契约所能带来的预期收益，这也导致了契约的不完备性。此外，契约双方的当事人之间存在着信息的不对称（可能是双方主观原因造成的，也可能是由于技术的原因造成的），这样也可能使本应完全的契约变得不完全。由此可知，由于各种主客观原因，不可能对人大代表一切职务行为都在契约中作出明确规定，这样，也就有可能给代表不按选民意愿履行职责留下漏洞，从而产生人大制度中的政治代理人问题。
当然，从另一个角度来看，我国人民代表大会制度中的政治代理人问题也是与“政治委托人问题”的存在分不开的：一方面，作为政治委托人的选民文化素质还不高，加上几千年封建专制政治的影响，他们的民主意识、参政意识还相当薄弱。他们往往并不十分关心长远的国家利益，而只关心自身的眼前利益，对于谁当人大代表，因为同他们当前利益并没有多大的直接联系而不十分关切。由此，他们的选举权也便成了一种“廉价投票权”（廉价投票权是指投票人和投票结果并没有直接利益关系的投票权）。这就给少数政治投机者以可乘之机，并在一定程度上削弱了我国人大制度的功能优势，使选举活动往往流于形式。另一方面，选民多以分散个体的方式存在，对人大代表实施监督的成本太高，而个人实施监督的收益往往小于其监督成本。在民主和参政意识还很弱的情况下，绝大多数选民就会选择“搭便车”，即希望别人对代表实施监督，而自己则坐享其成，其后果是人大代表缺乏来自选民的有效制约，从而助长了人大制度中政治代理人问题的产生。
三、政治代理人问题的治理对策
传统研究解决我国政治代理人问题的方法，寄希望于将政治代理人的利益与政治委托人的利益完全协调一致起来，强调通过政治代理人树立远大的共产主义理想和全心全意为人民服务的公仆信念，来解决我国政治代理人问题。的确，如果真能做到这一点，我国的政治代理人问题将会迎刃而解。但是，如果立足于我国现阶段的政治现实，那么，我们就应该有勇气承认我国政治代理人问题不可能仅仅依靠对政治代理人的理想、信念教育或实现委托人和代理人利益的协调一致来解决。我国人民代表大会制度中的政治代理人问题必须依靠建立一整套有效的代理人激励和约束机制，并形成系统的监督机制来解决。
（一）对人大代表建立有效的激励、约束机制
人民代表大会制度中的政治代理人问题很大程度上是由于现阶段人大制度、民主制度的不健全造成的。当政治委托人和代理人之间还存在着利益不一致、责任不对等、信息不对称、契约不完全等因素时，更为重要更为关键的是建立一套有效的约束激励机制。
首先要加强选民对代表的约束。选民在选举时真正了解代表候选人是至关重要的。而要真正做到这一点，就必须在选举中引进竞争机制。目前，我国的代表选举中也存在一定的竞争机制，但是远远不够。比如各级党委和人大常委会在选举中往往把工作重心放在一些程序性、事务性的工作上，而忽视对代表候选人的宣传。在选民不能充分了解代表候选人的情况下，现存的竞争机制也就失去了其真正意义。
代表候选人在当选人大代表后，能否认真有效地履行代表职责，同样也离不开选民的监督和约束。而选民要监督和约束代表，就必须充分了解代表的职务信息，因此，在代表和选民之间建立一条有效的交流信息的制度性通道是当务之急。
另外，人大常委会在激励约束代表方面也可发挥重要作用。人大常委会属于人大系统，常委会组成人员本身也是人大代表，从理论上讲其利益等与人大代表是一致的。但常委会作为人大的常设机构，在调动代表的积极性和主观能动性方面仍有许多工作可做。常委会可制订一套行之有效的激励和约束制度，对代表实行多种形式的目标管理。比如，对代表每年用于联系选民、调查研究的时间以及所提出议案、建议数等作出较为科学的测算，在此基础上制订一系列可行的激励、约束措施。
（二）加快我国政治体制改革
坚持和完善人民代表大会制度，关键在于完善人大代表（代理人）的选举制度。代表的命运是否取决于选民意志，是代表能否将选民的意志真实、有效地表达的前提和关键。因此，要逐步扩大直接选举的范围，在代表选举中引入竞争机制，让真正有能力而且愿意为选民服务的人当选代表。事实上，如果选举制度得到完善，代表在行使代表职务中的渎职、违法行为也将会大幅度减少以至于消失。
坚持和完善人大制度，离不开政治制度改革。目前，在人民代表大会中普遍存在代表缺乏责任感、对政府授权走过场、形式化的现象。而要加强代表的责任感和选民对代表的有效监督，改变人大对履职走过场、形式化的现状，就必须加快政治体制改革，理顺党委、人大和政府三者之间的关系。
（三）完善各种监督机制，从外部控制我国政治代理人问题
1.法律监督。我国目前的法律法规对代表的职务行为界定过于笼统，很多代表的不负责任的不作为不能得到有效约束，以至于群众将人大戏称为“橡皮图章”；还有部分代表故意违反法律，弄虚作假，严重损害了选民的利益，却难以受到法律制裁。因此，要进一步加强代表工作立法，使法律对代表的懒惰行为和违法行为有明确的界定和惩处措施。
2.公众监督。通过公众监督来减少人大代表的不作为或违法作为等损害人民群众利益的行为。不仅要让人大代表廉政，还要让人大代表勤政，让有能力又愿意为人民服务的人掌握公共政治权力。公众监督的前提条件是选务公开、代表履职信息公开，通过推行选务、代表履职信息公开，要求代表对一切有问题的职务行为都作出充分的说明。
3.新闻监督。新闻媒体作为“第四种权力”，应当成为监督人大及其常委会从而遏制代理人问题的一支特殊力量。由于长期以来我国新闻监督的功能被忽视，媒体主要承担的还是宣传鼓动、舆论引导的角色。有少数政治代理人甚至对新闻媒体存在消极抵触情绪，认为公开揭露、批评人民代表大会中存在的问题会给人民代表大会制度和人大代表抹黑。因此，要充分发挥新闻媒介的监督作用，应当给新闻监督以立法保护，确立新闻媒体应有的法律地位。在对其进行监管的同时，保护其新闻监督的权力及相对独立性。在非保密的范围内，传媒及其工作人员应该有获取、发布消息和实施舆论监督的权力，任何单位及个人不应该干涉。