西南财经大学 四川省成都市 610074
摘要：当前国家严格管控金融风险，PPP政策调整会使项目操作及融资都会受到很大影响，必须以项目为本做好前期工作、强调运营、合理分配风险，规范操作、合作共赢地推进PPP的投融资改革之路。
关键词：金融监管 PPP
前言：先看几组数据： 截至2016年末，银行业金融机构资产总额232.25万亿元（注：在银监会2017年12月25日公布的数据为244.44万亿元），比上年末增加31.68万亿元，增长15.8%，增速比上年增加0.13个百分点；负债总额214.82万亿元，比上年末增加29.7万亿元，增长16.04%，增速同比增加0.97个百分点。其中五家大型商业银行资产占比37.29%，比上年末下降1.92个百分点，股份制商业银行、城市商业银行资产占比分别比上年末提高0.16个、0.78个百分点，农村金融机构资产占比与上年末持平（来源：中国金融稳定报告2017图3-1）
但这些银行业资产还不包括影子银行，澳新银行指出，中国的“影子银行”体系包含以下的几个方面：地下钱庄、信托产品、表外金融活动(理财产品)以及其他类信贷的金融活动。据中国央行公布的截至2016年末表外理财的规模就达到26万亿人民币。由于P2P平台、银行理财、资管业务的迅速膨胀，据某国外评级机构估计，截至2017年上半年，中国影子银行的总规模超过60万亿元。新上任的银监会主席郭树清在国新办发布会上提出银监会应立足于最基本的统一标准，“这样出来以后，首先可以提高资管产品的透明度，也可以缩短这个链条，也可以使得所谓‘影子银行’去掉‘影子’，甚至可以减少一些资金隐藏于其他形式，逐步使它公开透明，使大家更放心”。
其实，2017年我国的金融去杠杆就紧锣密鼓，成立了金融稳定委员会，针对杠杆虚高、监管缺位的各种金融乱象，银监会组织开展了“三三四十”等系列专项治理行动，“三违反”即违反金融法律、违反监管规则、违反内部规章；“三套利”即监管套利、空转套利、关联套利；“四不当”即不当创新、不当交易、不当激励、不当收费；“十个方面”即股权和对外投资方面、机构及高管方面、规章制度方面、业务方面、产品方面、人员行为方面、行业廉洁风险方面、监管履职方面、内外勾结违法方面、涉及非法金融活动方面。2017年银监会开出的罚单前所未有，由此可以看出银监会整顿金融市场乱象的决心。2018年1月13日，银监会突然印发了《关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》，通知要求在全国范围内进一步深化整治银行业八大市场乱象，这是接棒“三三四十”，将整治银行业市场乱象的工作推入深水区，开始针对造就市场乱象的更深层次原因进行梳理、纠偏和整治。仅仅过了六天，2018年1月19日通报的《银监会依法查处浦发银行成都分行违规发放贷款案件》惊天大案，公告中称浦发银行成都分行违规向1493个空壳企业授信775亿元，四川银监局依法对其罚款4.62亿元；对浦发银行成都分行原行长、2名副行长等给予禁止终身从事银行业工作等处罚。这些与年前的中央经济工作会制定的未来三年三件大事的头等大事严控金融风险，守住不发生系统性金融风险的底线的方针一脉相承。因为金融在经济中具有核心地位，金融风险的突发性、传染性和危害性非常强。一旦发生大的系统性金融动荡，就会严重影响经济社会发展，甚至会干扰全面建成小康社会奋斗目标的达成。所以在未来几年，在地方债务责任终身制和贷款责任终身制的双重压力下，项目融资贷款的难度可想而知。
当前对PPP项目影响最大的文件，主要有50号文，87号文，92号文，规范央企参与PPP项目的国资委192号文都与金融风险管控紧密相关，需要我们逐个梳理，2017年5月3日，财政部等六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（简称50号文），主要针对地方政府以平台公司、地方国企名义违规举借城投债、地方债，PPP合作中的名股实债、对社会资本投资的固定收益托底等变相融资行为进行规范；2017年5月28日，财预[2017]87号《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》又进一步理清了以政府购买服务为名不规范操作的伪PPP项目，强调了地方财政支出的预算约束；2017年11月10日，财政部办公厅发布“关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知”(92号文），进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，明确了PPP项目清单与项目库动态管理，通过项目资本金穿透管理防止“首付贷”和项目结构化融资，通过建设成本纳入考核强调“真运营”和绩效考核。2017年11月21日，国资委严管新政《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号文)，对央企业参与PPP项目提出了八大“严禁”，但仔细分析都是规范项目参与的科学决策、流程及风险管控，要求参与央企量力而行、突出主营，发挥优势。并非坊间解读的“叫停”央企参与，只是要求规范地参与规范的PPP项目。
那么，当前的金融形势及PPP的相关政策会对PPP下一步的走向有哪些影响呢？笔者认为影响就在地方政府债务和PPP项目风险两个方面。一方面，地方财政的预算约束压力会越来越大，财政收入与基础设施与公共服务投入的缺口明显，由于中美政治及经济博弈的大环境影响，加税很难，土地财政也难维继，如果利率被动走高，地方债务的利息支出还会加大，根据国发2014年43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的开明渠堵暗道的要求，在《国家预算法》的法治框架下，关闭政府平台公司融资这个暗道之后，地方政府筹措资金进行基础设施建设和公共服务的路只有三条：即财政预算、发行地方债券、PPP项目，虽然财政预算的来源包括本级财政预算、上级财政返还、转移支付，但这部分资金基本都是有明确指向的，如果要新增投资项目，可选的只有后面两条路，而发行地方债券由于金融严管，成本会增加不说，债务直接影响地方政府债务限额的管理和考核，如此一来，PPP将是地方政府推动项目投资的首选，因为PPP项目采用的是可用性付费，项目建设期内，政府投入的只是少量的项目前期策划论证咨询费用，项目启动可选择不投或少投项目资本金，项目建设期利息也可选择计息不付息的方式计入社会资本方的建设总成本，就可以用最少的资金，实现项目投资的经济效益及社会效益，改善公共产品和公共服务的供给，通过运营期分期付款的方式实现基础设施长期投资的代际分担。但PPP由于前期论证流程较长，又有一般公共预算10%这根红线约束，一些地方政府便在惯性思维下搞起了“创新”，有的通过平台公司或国企帮政府举债，有的绕过PPP管控渠道走“购买服务”,有的在PPP合作中搞不规范担保或承诺，但由于这些创新产生的新增债务都违反预算法，增加了地方债务，自然会被中央政府叫停。近期中央对地方违规举债则明确定调“子债父不偿”，问责态度非常明确，财政部12月22日发布的《江苏省严肃处理部分市县违法违规举债担保问题及时防范化解地方债务风险》通报显示，2015-2016年，常州市金坛区，南通市通州区、海安经济技术开发区，淮安市淮阴区、洪泽县等8个设区市的15个县（市、区）共32个项目，涉及地方政府及其所属部门通过信托或资产管理计划等方式违法违规举债担保问题。江苏对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员共计57人给予了不同程度的处分。为了降低地方债务，财政部多次在文件中鼓励地方政府推可转化存量债务的PPP模式（T移交-O运营-T移交），通过引入社会资本方运营经营性资产，筹措资金置换政府前期BT或其他融建模式的高息融资，通过降低资金成本、提高管理效率改善公共服务的供给。在十九大报告中提出的高质量发展要求，说明今后已经不是仅求速度、看数字的年代了，经济发展方式在转变，PPP的思路也应朝着更规范的方向发展。另一方面，PPP参与各方应更加着力于用好这种合作模式，合理分配和控制风险，更好地服务于项目，更高效率地提供公共产品和服务。从政府角度，应加强项目前期的策划和方案比选论证，制定投资控制目标，优化招标方案，招到真正有运营实力的社会资本方。因为PPP作为投融资模式的创新，其最大的风险也在于项目本身，项目是否是民生所需，项目规模、设计等级、使用寿命等因素都会影响项目全寿命周期成本的效率，以前由于可行性研究流于形式，变成可批性研究，对项目产出研究不深入、偏重于社会效益分析，对经济评价重视不够，未来金融机构基于项目评价进行贷款审核时就会带来诸多不利影响。尤其在有预算约束的前提下，如何分清轻重缓急，把钱用在刀刃上非常重要。有些PPP项目在初步设计方案都不清楚的情况下，投资控制目标自然无法设定；很多项目盲目照搬EPC模式，岂不知在菲迪克合同体系中，EPC有很多质量、投资、合同方面保障措施，而我们只是拿来主义，任意切割，导致项目成为三边工程，最后既实现不了工期目标，也实现不了成本控制目标，更无法做到风险的合理分配。由于PPP项目合规性对项目后期的招标及融资至关重要，政府方应严格按PPP信息管理办法相关要求完成各个流程，以适应项目库动态管理的要求；招标环节也是控制项目风险的重要环节，譬如大理市洱海环湖截污二期PPP项目采用了公开招标的二阶段招标方法，既解决了项目中生态塘库工程工艺技术不成熟，招标前难以提出明确的技术方案，不利于投标人报价和规避招标后部分工程可能不实施的风险，又创新了PPP项目竞争性磋商招选社会资本的方法。先进行方案招标并明确方案费用补偿，再让各家在的一阶段各家方案为基础重新优化后进行投标报价，充分发挥了集体的智慧，有效减少了技术风险，是PPP项目招标的一次成功典范，但在新的金融形势下，政府要培育好投资环境，筛选优质项目，立足长远、适当让利，吸引有实力信誉好的合作伙伴，从重建设向重运营转变，把绩效考核做实，在鼓励降低运营成本上进行制度创新，提高公共服务效率才是PPP的根本。对与参与的社会资本方，一定要改变观念，PPP不是工程项目招投标，对项目的资本金投入是会影响企业资产负债率，国家在去杠杆，企业的杠杆也要适度。根据国办发〔2015〕42号?文件国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知，政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。所以社会资本方只有立足于运营这个长期可持续的发展方向，才能在做好服务的同时实现企业效益的社会效益最大化。在资本穿透管理上，联营各方进行真诚透明的合作，不计成本、不量力而行盲目投资本身就会给企业带来风险，在法治不断完善、行政监管不断加强、诚信体系不断健全、竞争机制更加公开透明的大环境下，施工企业要考虑向更可持续的发展方式转型，运营企业要向想方设法帮政府省钱、挣钱的同时实现企业自身的效益，把PPP真正做成合作共赢。参与者的中介机构在不断提高执业能力的同时更要提高社会责任感，尽力做到“科学、客观、公正”，将项目及PPP操作流程中的要点及风险提示参与各方，在咨询中尽量合理分配权、责、利，合理分担风险，及时充分了解新的金融政策，PPP项目融资、资产证券化的相关要求，助力金融服务于实体经济，现在项目库是动态管理，质量要求更高，最重要的是要让项目真正能顺利推进，服务民生，这就要求咨询机构及从业人员与时俱进。
结语：由于PPP政策收紧，金融监管也更严格规范，有些地方PPP项目财政支出责任已接近一般公共预算支出10%的红线，很多人担心“PPP大潮将退”，笔者并不这样认为，首先，这次的PPP投融资模式改革是顺应国家经济体制改革和政治体制改革的大方向，在党的十八大报告中提出要“让市场在资源配置中起决定性作用”，这一决策在十九大中进一步写入了党章，“小政府、大市场”的方向不会变，政府是“掌舵者”不是“划桨者”的方向不会变，基础设施、公共服务通过PPP实现企业运营，从短期看会有赢家和输家，但从长远看企业化、市场化是市场经济长久发展的必由之路。其次，从金融的角度来讲，PPP模式实现了长期大量建设投资的代际分担，充分利用了民间资金，优化了资源配置，也平滑了地方政府的财政支出，有效化解了部分债务风险。最后，国家的预算管理要求越来越细化，先算账后实施的要求逐渐制度化，项目运营的绩效付费，中后期的评估，资金使用的绩效评价等举措在一定程度上降低了投资的灵活性，而PPP作为可以后列入中长期预算的项目融资方式，既保持了资金来源的灵活性，又由于决策机制更加规范成熟，作为重大项目投资管理更具应用价值。但在新形势下，PPP模式的发展也会有新的特点：一、脱虚向实，随着信息技术的发展，建筑市场的改革，金融市场的监管，项目的各个环节将更加公开透明，利益协调、风险分配会更加落到实处，项目资本金作为风险管理的重要手段各主也会要求更加真实。金融为实体经济服务也会更加合规，不规范的银行表外业务参与PPP会受限，近期PPP项目的融资成本可能会走高。二、PPP项目从重建设向重运营转变，金融机构更倾向于项目本身现金流较好，运营提升效益空间较大的项目，地方政府在没有GDP压力下会优选真正满足“不平衡不充分”,有市场需求的民生项目，比如停车场、康养、文旅项目。项目谁运营得好交给谁做已成为业界共识！PPP模式最关键还在于最后一个P，也就是Partnership，只要精诚合作、实现各方共赢，PPP之路就一定会越走越好！
论文作者:刘海春
论文发表刊物:《防护工程》2017年第33期
论文发表时间:2018/3/27
标签：项目论文; 政府论文; 资本论文; 债务论文; 地方政府论文; 金融论文; 社会论文; 《防护工程》2017年第33期论文;