运用地理信息系统辅助基本农田建设项目审计技术，本文主要内容关键词为：建设项目论文,基本农田论文,地理信息系统论文,技术论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计项目概述
为加快现代农业发展步伐，广东省委、省政府于2007年作出全面推进现代标准农田建设的战略决策，把全省财政、农业、国土、海洋渔业等行业涉及基本农田建设的项目与资金（包括农业综合开发、土地开发整理等14项）全部纳入现代标准农田建设范畴，实行统一规划、部门实施、项目管理，2007-2010年全省统筹安排80亿元资金建设现代标准农田500万亩，逐步把广东省农田建设成“田块方格化、灌溉硬底化、道路网络化、管护责任属地化、监督管理信息化”的现代标准农田。
为摸清情况、查找问题、提出建议，2010年广东省审计厅对部分市县现代标准农田项目建设情况（重点是土地开发整理和基本农田保护示范区建设）及资金的管理使用情况进行了审计。审计中大胆探索利用地理信息系统分析软件对基本农田建设过程中的测绘图、规划设计图和竣工图等各环节的图像进行叠加，对比分析发现疑点和线索，结合数据资料分析和现场测量取证的方法进行审计，并着重增加了调查研究的深度，通过大量翔实的数据较为全面地反映和剖析了现代标准农田建设项目管理体制及项目管理各环节中存在的问题与严重程度，引起省政府及有关部门的高度重视，成效显著。
审计目标及对象
（一）审计目标。摸清情况、揭露问题、分析原因、提出建议、促进政策落实和制度机制的完善。
（二）审计范围、对象。对规划实施期间2007至2010年相关市土地开发整理和基本农田保护示范区建设资金的分配、管理和使用情况。涉及相关市各级财政、国土资源、农业部门以及项目建设、实施单位，并延伸调查部分勘测、规划、施工、监理、银行等单位和项目所在地村委会及村民。
审计的技术创新运用情况
本次审计跳出传统审计技术方法的局限，重点探索并推广应用地理信息系统进行计算机辅助审计的方法，对项目建设从申报立项到竣工验收等各环节进行了全程跟踪与重点介入审计。
（一）地理信息系统辅助审计方法的运用。
经综合筛选比较，审计组采用Arcgis、AutoCAD两种图形处理软件，对基本农田建设申报、设计环节的现状图、测绘图、规划设计图及竣工验收阶段的竣工图，以及项目区域范围内不同时段的卫星遥感影像、航拍图（主要有TIF、AutoCAD、JPEG和PNG等格式）的图像通过图形转换、图像叠加、影像图拼接与配准、拓扑修理、图层透明化设置、标注编辑等技术手段进行处理，配以Google Earth地图进行对比分析，发现疑点和线索。经技术处理后审计的主要思路：
（1）将测绘图或项目申报阶段的卫星影像、航拍图与规划图进行叠加，结合项目预算资料，通过考察项目的现状（现有道路设施、田间排灌设施的良好程度），重点审查项目规划设计的据实性与合理性（如取水水源的保证、排灌渠道的通畅等问题），审查项目是否存在虚大预算问题，是否存在新增耕地上报面积不实问题。
（2）将规划设计图与施工阶段的卫星影像、航拍图进行叠加，结合施工投标资料、施工合同、项目申报进度款等资料，重点关注是否存在弄虚作假、虚报工程完成量，以现有或其他工程完成的工程建设内容充当新建工程内容，骗取项目资金的情况；或擅自变更项目建设地点、建设内容、建设标准的情况。
（3）将规划设计图与竣工验收阶段的竣工图，测绘图或竣工阶段的卫星影像、航拍图与竣工图分别叠加，结合项目预算资料、施工投标资料、施工合同、各级部门的竣工验收资料，重点关注是否存在擅自变更项目建设地点、建设内容、建设标准的情况，是否存在建设、监理、施工单位三方虚假签证虚报工程完成量的问题；关注是否存在新增耕地未按规定完成的问题。
（二）传统审计技术方法的配合运用。一是通过深入项目现场实地测量，审查处于不同施工阶段的项目现场状况，重点核查项目现状及工程完成量；二是设计与发放问卷调查表，询问项目所在地村委会及村民了解项目整体情况及单体工程实施时间、状况与效果等具体情况；三是采用访谈的方法，就有关差异问题与被审计单位有关人员进行交流和求证。四是跟踪资金流向延伸对项目规划设计、监理、施工单位银行账户的审计，重点了解资金异常去向问题。
审计结果和审计建议
（一）审计思路应用及发现的主要问题。
1、试点项目的初步探索阶段：（1）运用上述第一点审计思路，发现以旧充新、重复规划，虚大预算问题：审计人员通过对比×市×县×镇土地整理项目规划图、测绘图与航拍图发现，该项目部分内容与2006年农业综合开发项目已建成的单体工程重叠；发现部分规划工程与设计前原有的乡村道路、排灌沟渠重叠，二者合计虚大预算×××万元；（2）运用第二点思路，发现调整变更建设内容问题：通过将Y市Y县Y镇土地整理项目施工阶段航拍图与项目规划图的叠加对比发现，审计人员未能找到规划中的30座蓄水池，并顺藤摸瓜发现该项目累计违规变更金额达××××万元；（3）运用第二、三点思路，发现虚报工程完成量问题：审计人员发现×市×县×镇土地整理项目的申报进度款材料中已签证完工的田间道路15厘米厚泥结石路面实际未修建，涉及金额×××万元。
2、抽查38个项目的推广应用阶段：（1）审计发现有××个项目未据实设计、重复规划，虚大预算×××万元；（2）有××个项目擅自变更省批复的工程建设内容和标准，涉及金额×××万元；（3）有××个项目虚报工程完成量，涉及金额×××万元。（4）有××个抽查项目部分建设内容未达现代标准农田的建设标准。
3、跟踪审计发现，有××个已支付施工单位工程进度款的项目资金，有部分资金被转入个人账户或被直接提现。
（二）审计意见和建议。
一是充分利用国土二调成果，系统摸清广东基本农田治理现状，建立基础数据库，统一规划，构建部门间信息共享和协同管理机制；二是提前下拨部分项目可研、勘测、规划设计等前期费用，充分征求项目区群众意见，适当延长项目前期准备时间，确保项目规划设计的可行性、科学性及项目预算编制的准确性；三是积极应用农村土地整治监测监管系统、耕地占补平衡动态监管系统、地理信息系统等手段，严格把好立项关和验收关，并加强对项目建设标准和制度执行的审核把关，保障资金使用的安全，防止违法违规问题的进一步蔓延。四是高度关注并采取措施规范承担财政投资项目施工企业的财务管理、会计核算及现金管理，从源头上铲除孳生贪污腐败等违法违规问题的温床。五是切实落实责任追究制度，将该项工作列入地方政府及有关部门政绩考核指标体系，对落实不到位的进行责任追究。
审计技术创新取得的主要成效
（一）有效解决了地形地貌的印证还原与工程量核准等问题。
在基本农田工程项目审计中，随着工程的逐步深入，常导致地形、地貌或地况发生较大变化。如果同时存在工程监理方未能尽职履责或监理方与施工方、业主方三方签证造假的情况，则如何验证无法还原项目区施工前的原貌或不可再现的历史数据，实现对已上报工程量的准确核算，进而揭示该类项目中经常存在的涉及工程量虚报、虚大预算等已建或在建类工程量核算问题，就成为困扰审计人员分析与取证的难题。通过地理信息系统辅助审计技术的运用，以及上述审计思路的运用，能够实现对工程施工量较为精确的核准，有效解决了地形原貌的部分还原及对工程量的历史数据的追索印证问题。
（二）提高了审计工作效率和可覆盖面。
通过对项目区影像资料的图上作业及各类工程资料的预处理，实现了带着审计疑点与问题到项目现场进行系统性、全局性的精确跟踪、测量取证的目标，改变了以往类似审计中到项目现场零星发现问题或过度依赖工程技术人员现场经验判断的旧习，有效提高了基本农田建设项目审计的工作效率与可覆盖面。通过审计新技术的运用，可实现：一是就所发现的涉嫌违法违规问题深入取证，实现“靶向核查”；二是对同一类问题可采用趋同审计方式方法（实际操作中应根据项目类型特点区别采用不同的审计方法）的快速揭示，且便于做统计分析，以便揭示同一类问题在全局范围内的严重程度；三是在短时间内实现对较多工程项目的覆盖性审查，达到审计的广覆盖和高精度“两难”目标的较好统一。
（三）提高了审计深度和多样化信息资源的可利用程度。
此项新技术的应用，拓宽了审计资源的可利用范围，开拓了新的审计领域。相对于传统的审计方式，地理信息系统辅助审计技术是信息技术在涉农资金项目审计中一个全新应用领域。该技术的运用一方面提升了影像资料图、地理信息软件等多样化信息资源的可利用程度，同时也挖掘了历史数据的审计深度。在基本农田建设项目的工程申报、竣工验收等各项控制环节中，可要求提供项目区部分地标性位置的影像图、申报阶段的航拍片或卫星影像图作为申报阶段必须提交的档案资料，以便同竣工验收阶段的同类影像图作对比，这对于完善内部控制环节的制度建设，减少舞弊行为的发生、减少审计风险都有积极的意义。
（四）切实发挥促进完善体制建设与督促整改作用。
针对项目存在的问题，审计组及时上报省委、省政府审计要目《我省基本农田建设目标未如期实现违规问题较为普遍》、《承担公共建设项目施工单位的财务核算亟需规范并加以监控》，将项目各环节存在的问题用翔实的统计数据逐一披露，深入剖析了产生问题的机制体制、制度执行、监督管控等方面的原因，并有针对性地提出了意见与建议。同时，对于审计结果与意见，省有关主管部门、各市政府及有关主管部门正采取措施，认真整改。如省国土资源厅连续发出两份文件《关于进一步规范土地开发整理项目管理的通知》、《关于切实做好省级投资土地开发整理项目存在问题整改工作的通知》，布置全省国土资源部门开展全面自查与整改工作，并修订完善了管理制度，进一步提升了审计成效。
审计技术创新对审计工作的影响
一是对审计人员传统思维的突破。此次审计抽查的建设项目规模大、项目数量多、时间跨度长、地域范围广、构成复杂，在时间紧、任务重、人员少的情况下，如仅采取传统审计技术方法进行审计，想要全面摸清一个项目的情况都要耗费审计组较多的时间与精力。因此，审计人员在充分征询国土测绘技术人员、工程技术人员等专业人员的意见后，积极探索与运用地理信息系统辅助审计的新方法，将审计人员的经验与先进的技术方法相结合，将审计思路应用于地理信息系统的实践，丰富了审计技术与方法，也取得了良好的成效。
二是对问题系统性、多种审计方式结合的综合掌握。基本农田建设项目审计既是专项资金审计、工程投资审计，也是绩效审计，必须采取多种审计方式方法有机结合，通过系统分析和综合判断才能真正发现深层次的问题，有效回避审计风险。因此审计组坚持以资金审查为主线，从项目申报、规划设计阶段到项目竣工验收等各阶段的工作成果落实到资料和图斑上进行全程跟踪和对比分析，牢牢抓住了工程实施内容与资金运用紧密结合的轨迹进行审计，全面客观的反映项目的建设情况、资金的使用情况。
三是对审计组织管理方式和审计证据的影响。由于该技术的运用技术性较强，对审计人员的专业知识与工程技术知识要求较高，因此应适当聘请相关专业的专家加入审计组，并就发现的疑点与问题进行充分讨论，达成相对一致后才到现场进一步证实。这样才能有效回避风险并保证审计结果的客观性、专业性和审计意见的可执行性。同时，由于该技术的运用存在较多图上作业，直接作为审计证据存档的难度较大；因此在现场取证中，应更加注重资料性审计证据的关联性、有效性与全面性。
审计技术创新遇到的主要困难
一是影像资料的取得与选用问题。包括：（1）施工图、竣工验收图等影像资料的取得。要取得完整的项目勘测、规划设计、施工、竣工验收等阶段的CAD资料图，首先要取得被审计单位的理解与信任，特别是在有较多设计修改的情况下，若无法取得正确的图斑则会对审计结果产生较大的误导。（2）卫星影像、航拍片等影像图的选用。理想状态下的影像图是项目申报期、施工前、施工中及施工完成等各时期都有一套以便于比较，但由于拍摄成本高、最佳拍摄时间短，使符合审计时点要求的影像图较少；而部分与审计要求时点相近的影像图又由于分辨率低或云层干扰等原因也被放弃使用，造成了地理信息系统辅助审计方法推广运用的较大障碍。
二是影像资料的技术处理问题。包括：（1）坐标系的转换。部分影像图的WGS-84坐标系（俗称GPS坐标系）与1980西安大地坐标系（俗称西安80坐标系）的转换问题，可以通过Arcgis软件的工具盒中的投影功能实现栅格图像坐标系的转换。（2）影像图的拼接与配准。一般而言单个项目的区域范围涉及较多航片或卫片（标准分幅影像图），若单独对比则效率低下且软件处理时间长，涉及到两种软件对影像的拼接与配准。（3）图像叠加。如在AutoCAD软件中TI F格式的正射卫星影像与AutoCAD格式规划图的叠加就需要在同一坐标系、同一比例下找准某一参照物的精准操作，否则将使结论产生极大偏差。（4）图斑面积计算与长度测量。经图像叠加后可在Arcgis软件中通过分析工具中的覆盖功能实现部分重叠图斑的面积计算，而在AutoCAD软件中利用不同的量测命令可实现部分重叠田间道路、渠道设施的长度测量（需先判断是否在1∶1000比例尺下进行的测量）。