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【中图分类号】C924.21 【文献标识码】A 【文章编号】1004—129X（2000）02—0045—05
一、前言
党的十五大提出依法治国的基本方略后，社会主义民主法制建设的进程进一步加快。人口与计划生育的法制建设是社会主义法制建设的一个重要组成部分，计划生育工作的实践和面临的挑战，迫切需要人口与计划生育法制建设有一个较大的发展。作为可持续发展的首要问题，人口与计划生育已经成为一个全球的行动。我们要制定中国的人口与计划生育法规，首先应了解和掌握世界各国的人口状况、人口政策、人口管理及人口立法情况，这对于认识当前中国的人口在世界人口发展中的地位和作用，制定中国的人口与计划生育法规具有一定的参考意义。
二、世界各国人口政策法规的制定和实施
从1974年的布加勒斯特世界人口大会到1994年的开罗人口与发展大会的20年间，人们以不同方式表达了对人口问题的关注，期间有近50个发展中国家明确制定了人口政策，有些单独发布，有些则作为长期发展规划中的一部分。具体内容包括：明确强调人口与发展之间的关系；修改宪法；建立高级机构以制订相应的政策或协调有关的规划；加大对计划生育部门的投入；大量提供计划生育服务和避孕药具方面的信息；对实行计划生育和小家庭的夫妇给予优惠政策；制定一系列提高妇女地位及影响生育模式的措施。
世界各国政府对进一步加强计划生育政策和法规至少提出了四个不同的理由，其中包括：1 ）为实现国家社会经济发展的目标要减慢人口增长的速度；2）有利于产妇和儿童健康；3）是个人和家庭的基本人权；4）会提供公平合理的卫生服务。
法规和政策的加强，提高了计划生育信息和服务的可获性，使人们更加了解避孕药具的安全性和有效性。近年来的政策法规变化主要包括：使避孕药具分发合法化，如喀麦隆、黎巴嫩、马里、墨西哥、塞内加尔和西班牙；增加可以提供避孕药具的人员，如巴巴多斯、哥伦比亚、印度、牙买加、斯里兰卡、泰国和土耳其；放松对避孕药具的进口限制，如孟加拉、埃及、泰国和突尼斯；增加避孕药具的公共信息和广告，如巴西、法国、海地、牙买加、马里和墨西哥；为年轻人提供更多的服务或教育，如哥斯达黎加、卢森堡、墨西哥、菲律宾和瑞典；通过药品管理机构提高和指导避孕药具的安全性和有效性，如美国、英国和北欧国家。
世界各国政府在采取行动进行生育率调节时，主要有以下四个依据：
人口学与社会经济因素 降低生育率是提高人民生活水平的途径之一，而且有助于国家发展目标的实现。1950—1980年间，近半数亚非拉国家的人口增加了一倍。到2000年底，几乎所有亚非拉国家的人口都将是1950年的3倍，世界人口从25亿增至60亿，世界人口的60 %将生活在城市，高速的人口增长可引起高失业率、城市拥挤、环境污染、住房缺乏、卫生状况恶化、文盲增加及公共服务不足。
对健康的考虑 发展中国家的半数产妇为妇幼保健的高危人群。这些产妇年龄或大或小、或多胎、或生育间隔过密。如果能实行计划生育，产妇的年龄在18—35岁之间，妇女生育数量不超过4胎， 生育间隔至少是2年，则全世界每年可避免560万婴儿和20万产妇死亡。
生育权利问题 计划生育强调所有夫妇和个人享有自主地决定其子女数量及生育间隔的基本权利。这一权利首次阐述于1953年通过的国际计生联的有关章程中。1966年，联合国大会进一步承认这一权利。从那时起，许多国际会议，包括1968年德黑兰国际人权会议和1974年布加勒斯特世界人口大会也都重申了这一权利，而墨西哥城国际人口大会则敦促各国政府确保所有夫妇和个人都享有自主地决定其子女人数和生育间隔的基本权利。
公平和公正 计划生育试图将有关的信息和服务扩展到所有人群，使人人都平等地享受计划生育服务。
1984年8月的墨西哥城国际人口大会在对计划生育政策、 法规和规划的资助问题上达成了共识。与1974年布加勒斯特的世界人口大会相比，墨西哥城会议更清楚地认识到人口问题的严重性和采取措施加以解决的重要性。1974年的讨论是以人口理论的体系为中心的，而1984年的讨论则集中交流十年来执行规划的经验。获得一致通过的墨西哥城人口大会的纲领强有力地重申了在三个关键问题上制定国家法规与政策的必要性：1）人口与发展相结合；2）扩展计划生育和健康规划；3 ）提高妇女地位。
从理论上说，国家宪法是最强有力的法律。在所有国家中，国家宪法都是官方的最高法律。世界上有10多个国家在宪法中制订了有关人口与计划生育政策的条文，所有这些条文都是1974年后开始执行的。在厄瓜多尔、墨西哥、秘鲁和南斯拉夫，宪法不仅保证个人有决定其希望的子女数目和生育间隔的权利，而且还特别鼓励人们负责地实行计划生育。葡萄牙、土耳其和越南的宪法要求家庭实行计划生育。1973年的菲律宾宪法将适度的人口规模作为政府的职责。
1983 年的巴拿马宪法和1978年的泰国宪法都要求国家制订人口政策以适应国民经济和社会发展的需要。
印度政府1952年首次颁布了国家人口政策。目前，至少有19个亚太国家颁布了官方的人口政策。除了不丹、缅甸、柬埔寨、老挝和日本以外，其他所有的亚太国家政府都制订了鼓励计划生育项目，并资助国家计划生育规划的官方政策。与亚太国家相比，拉美和加勒比地区、南撒哈拉非洲地区和中东地区的国家单独发布人口政策或在发展计划中对人口问题的论述相对较少。在拉美，有四个国家：多米尼加、墨西哥、秘鲁和萨尔瓦多在最近十年中发布了有利于调节生育的人口政策。相反，阿根廷却实行了扩大人口规模的政策。在墨西哥，1974年颁布的人口法已经产生了明显的效果：建立“国家人口委员会”以制定2000年的人口目标；在“国家协调委员会”的指导下制定全国计划生育服务规划；将人口教育和性教育内容纳入学校的教科书；废除法律对避孕药具分发的禁令以及政府鼓励小家庭的宣传运动。相反，秘鲁1976年发布的“人口政策纲要”却未能得到全面贯彻执行。除了阿根廷、伯利兹、玻利维亚、圭亚那和苏里南，拉美和加勒比地区的所有国家都在健康服务中包含了一些计划生育的内容。
尽管南撒哈拉非洲具有世界上最高的生育率和人口增长率，但至今仍对降低生育率没有足够的重视，这是由于低人口密度、高婴儿／儿童死亡率、宗教和部落争斗以及最近的经济危机所致，这些因素转移了人们对人口增长等长期性问题的注意。但是，在这一地区的国家中，也有11个国家认为目前的生育率太高并希望政府采取行动降低生育率措施。
中东地区有3个，即埃及、 突尼斯和土耳其制订了明确的人口政策，在发展计划中论述了人口问题并单独发布了人口政策。阿尔及利亚和摩洛哥没有发布明确的人口政策，但在国家健康规划中有提供计划生育服务的内容。1983年底，阿尔及利亚总统号召制订国家人口政策。这一地区的多数石油输出国，包括伊拉克、科威特、利比亚、沙特阿拉伯、卡塔尔和阿联酋，不支持计划生育，反而鼓励本国居民的高生育率。以色列也没有官方的人口政策。
无论在发展计划中或在单独颁布的人口政策中，其基本的框架大都相同，包括：阐述政策的理论基础；制订政策目标；制订量化目标；支持计划生育活动；配合降低生育的间接政策等。
生育政策的理论基础 在多数国家，颁布生育政策的理论基础是人口增长过快影响了居民生活质量的提高。在亚洲，多数政府认为，高生育水平及其所导致的快速人口增长严重地影响了全体国民的福利。尼泊尔的第三个五年发展计划（1980—1985）强调了人口与土地、粮食、就业之间的关系。孟加拉国的计划部长指出人口增长“阻碍了孟加拉国的发展”。其它许多亚洲国家的政府也都承认，快速的人口增长阻碍了生产力的提高。
在拉美的一些国家中，如智利和哥斯达黎加，原来的计划生育政策主要是保护大家庭中母亲和儿童的健康。最近，由于城市拥挤、失业率高、环境污染、住房缺乏、卫生设施不足等，使许多拉美国家的政府和个人提高了对降低快速人口增长和制订国家人口政策必要性的认识。多米尼加、格林纳达、海地、牙买加、墨西哥、萨尔瓦多和秘鲁都认为，快速的人口增长是社会经济发展的障碍。
在南撒哈拉非洲地区，有9 个国家在其发展计划中论述了快速的人口增长对社会经济发展造成的不利影响。在北非，突尼斯的第三个五年发展计划强调了计划生育对妇幼保健的重要意义。突尼斯和埃及官方对近来人口增长造成的不利影响表示了极大的关注。这两个国家都有长期而稳定的鼓励间隔生育和小家庭的人口政策。
在低人口增长的发达国家，政府为加强妇幼保健和确保个人对计划生育服务的自由选择而制订了计划生育及其它人口政策。鼓励提高人口出生率的东欧国家也把提供计划生育服务作为个人的权利。
政策目标 人口政策的总体目标通常是提高社会福利、达到生态平衡或提高生活质量。许多政策在此基础上继续制订了更为具体的目标，包括：降低患病率和死亡率，提高健康水平，增加就业机会，加强妇女在社会发展中的参与，促进各地区平衡发展，获得优质的计划生育服务，减少意外妊娠等。
量化目标 至少有25个国家在发展计划和人口政策中制订了人口与计划生育的量化目标。在亚洲，政府将人口目标量化的做法较为普遍。孟加拉、印度、菲律宾、中国、泰国都在其发展计划中有明确的人口发展计划。
支持计划生育项目 多数发展计划与人口政策都将计划生育项目作为政府降低生育率的主要手段加以强调。计划生育很早就是健康服务的一部分，但是亚洲国家人口政策的最新趋势是将计划生育与其它社会发展活动相结合。例如，印度尼西亚将规划中的营养、初级卫生保健及创收活动与计划生育项目结合起来实施。同样，泰国也将计划生育服务溶合在一些村庄的美化家园和环境保护之中。中国则提出了“三结合”的规划，将生育与生产和生活结合起来。
间接措施 人口政策通常涉及健康和营养、文化教育、社会保障、妇女地位，以间接的办法控制人口数量，提高人口素质，调整人口分布。
一个国家的人口政策，无论是包含在宪法中，还是单独发布，或融汇在社会经济发展计划中，都是政府的意图。许多国家和地区的政府建立了高级人口政策制订和协调机构，以确保人口政策的贯彻落实。
三、当前世界各国对人口问题的态度
众所周知，1974年在布加勒斯特召开的世界人口大会上探讨了解决人口增长问题的新办法，当时印度代表团团长曾断言“发展是最好的避孕药”，多数发展中国对此表示赞同，而多数发达国家则强调为生育控制提供服务的作用，不太看重影响孩子需求的社会经济因素。
1984年在墨西哥城召开的国际人口大会的一个最显著特点是许多国家的政府转变了立场，特别是发展中国家的政府。他们对人口的持续快速增长和高生育水平表示严重关切，赞成实施计划生育规划。在1994年开罗国际人口与发展大会上，各国政府重申了人口的快速增长会阻碍社会经济发展的观点。
基于这种认识，认为人口增长速度太快的国家从1976年的33 %、 1986年的40%增长到1996年的42%。同样，制订降低人口增长速度政策的政府从1976年的26%增加到1996年的38%。
认为人口增长太快的国家包括非洲、亚洲、大洋洲、中美洲和加勒比地区的多数发展中国家。相反，认为人口增长适中的国家包括多数发达国家，以及南美洲的多数国家和非洲及西亚的少数国家。认为人口增长太慢的国家主要位于西亚和东欧。
政府看法的转变和人口政策的执行导致了许多国家人口增长率的下降。1970—1975年间，193个国家中有34个国家的人口增长率为3%及以上，75个国家的人口增长率为2—3%，而1990—1995年间，这两类国家分别下降为27个和56个。应该指出的是，一个国家的人口增长水平与政府对人口增长的看法不都是相对应的。比如，1996年8个人口增长率在2—4%之间的国家仍然认为其增长率太低，相反11个人口增长率低于1%的国家则认为其人口长率太高。
从1975年到1995年，总和生育率为4及以上的国家从115个下降为74个。发展中国家生育率的下降可归因为社会经济条件的改善以及计划生育规划的加强。毫无疑问，生育率的下降与认为其生育率太高而制定政策的政府数量增加相关。1976年，37 %的政府认为其生育率太高， 而1996年则上升为47%。其中，认为生育率太高的国家主要为发展中国家。认为生育率适中的国家包括较发达地区的多数国家和南美、东亚及西亚的多数国家，以及非洲的11个国家、加勒比地区的4个国家和大洋洲的3个国家。除了非洲的1个国家（加蓬）、南美的1个国家（乌拉圭）、南亚的1个国家（新加坡）和西亚的4个国家（塞浦路斯、格鲁吉亚、伊拉克和以色列），其他所有认为生育水平太低的国家都位于欧洲，包括东欧的保加利亚、匈牙利、罗马尼亚、乌克兰，北欧的爱沙尼亚和拉脱维亚，南欧的克罗地亚、希腊和葡萄牙。
至1996年，79%的政府通过提供避孕服务的直接支持促进了避孕率的提高。同时，7%的政府对计划生育项目给予了间接支持，12 %的政府未有任何支持。在对分发避孕药具不限制也未提供支持的22个国家中，4个在非洲（吉布提、赤道几内亚、加蓬和利比亚），2个在东南亚（文莱和老挝），6个在西亚（格鲁吉亚、伊拉克、科威特、阿曼、 卡塔尔和阿联酋），9个在欧洲（安道尔、保加利亚、法国、德国、 列支敦士登、卢森堡、马耳他、圣马力诺和瑞典），还有南美的阿根廷。获得避孕服务间接支持的国家包括非洲5国（喀麦隆、乍得、象牙海岸、 塞拉利昂和索马里），欧洲3国（比利时、荷兰和南斯拉夫）， 拉美和加勒比地区3国（巴哈马、伯利兹和哥伦比亚）， 以及亚洲的塞浦路斯和大洋洲的澳大利亚。
在过去的几十年中，整个发展中国家在降低死亡率和增进健康方面取得了前所未有的进步，预期寿命显著提高，婴儿和儿童死亡率大幅度降低。1990—1995年全世界人口的平均预期寿命为64岁，其中1／4发展中国家的预期寿命只有55岁。1996年，有107个国家，其中94 个是发展中国家，13个发达国家对其人口平均预期寿命不满意。大约有2／3的发展中国家和所有的最不发达国家（除去圣多美和普林西比）对其死亡率水平不满意，而持有这种看法的发达国家只有1／4。
在发展中国家，婴儿和儿童存活及产妇死亡率是主要问题，约有半数以上的发展中国家和2／3的最不发达国家将婴儿死亡率作为一项重要指标。有接近1／5的发展中国家和略少于1／3的最不发达国家认为妇女、孕妇及育龄妇女死亡率水平是一个主要问题。
在53个非洲国家中，38个国家对婴儿死亡率水平表示关注，30个国家关注儿童死亡率水平，18个国家关注母亲和孕妇死亡率水平，17个国家关注育龄妇女死亡率水平。
在46个亚洲国家中，18个国家对婴儿死亡率水平表示关注，7 个国家关注儿童死亡率水平，仅有7个国家关注母亲或孕妇死亡率水平，7个国家关注育龄妇女死亡率水平。
在拉美和加勒比地区的33个国家中，有15个国家对婴儿死亡率水平表示关注，13个国家关注儿童死亡率，3 个国家关注母亲或孕妇死亡率水平，6个国家关注育龄妇女死亡率水平。
当1976年政府的看法和认识开始起作用时，国际迁移就成了大多数政府关心的第二个问题，他们的干预主要是加强国境管理制度。政府对迁移趋势的态度转变于70年代后期和80年代初期。第一次石油危机所造成的经济衰退，突然使政府开始关注迁入和迁出人口所造成的后果，尤其是在发达国家中。认为迁入人口太多的政府的比例从1976年的7 %上升到1986年的20%。
不仅发达国家极为关注迁移问题，发展中国家也是同样。到1996年，36%的发达国家认为迁入水平太高，18%的发展中国家持有同样看法。而在1976年，只有8%的发达国家和3%的发展中国家认为其迁入水平太高。
在过去的20年中，人口分布始终是政府最关心的问题之一。1996年，44%的国家认为其人口空间分布模式需有大的改变，另有29%的国家希望作小的调整。相反，仅有27%的国家对其空间分布模式表示满意。
发展中国家对空间分布不满意者最多。非洲政府始终对人口分布极不满意：33个非洲国家的政府希望对人口分布作大调整，13个非洲国家政府希望作小调整。亚洲有32个国家的政府对其人口空间分布不满意，其中有17个希望作大调整，15个希望作小调整，而仅有8 个国家的政府对其分布模式表示满意。
在拉美和加勒比地区，2／3以上的政府（33中的23个）对其人口空间分布模式不满意，其中有16个希望作大调整，7个希望作小调整。
发达国家对其人口分布的不满意程度较低。39个欧洲国家政府中的19个对其空间分布模式表示满意，12个希望作小的调整。加拿大和美国满意其现有的模式，澳大利亚和新西兰希望作小的调整，而日本则希望作大的调整。
与发展中国家不同，将近1／3的发达国家认为本国人口生育水平较低，这部分发达国家采取一些措施鼓励生育；而另外2／3的发达国家对本国人口生育水平和人口数量较为满意，基本上对人口问题采取不干涉的态度。发展中国家主要关心的是人口的数量和质量问题，而发达国家主要关心的是人口的结构和分布问题。目前，发达国家普遍进入了老龄化社会，许多发达国家的人口甚至出现了负增长。
四、结束语
目前，人口与计划生育政策、法规和规划已被公认为是推动社会经济发展的重要组成部分。1984年8月的墨西哥国际人口大会和1994 年的开罗国际人口大会都重申了这一认识。世界上绝大部分国家的政府表示支持有助于人口与计划生育项目执行的有关政策。
我国的人口计划生育工作本身和依法治国的形势发展都要求我们必须全面加强人口与计划生育的法制建设，进一步明确21世纪人口与计划生育法制建设的目标、任务、指导方针和人口与计划生育政策、法规的地位和作用。只有这样，我们才能深化人口与计划生育管理体制和工作机制的改革，全面推进人口与计划生育的综合治理，从而为实现可持续发展的目标创造良好的环境。
收稿日期：1999—07—08
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