论政府经济职能与非经济职能的关系，本文主要内容关键词为：职能论文,经济论文,与非论文,关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F120 文献标识码：A 文章编号：1007-9734(2005)02-0023-06
一、政府职能的含义与构成
职能乃指职责和功能。组织的职能就是这个组织的职责和功能。
什么是政府职能呢?国内政治学界对政府职能有不同的界定，有人认为政府职能是政府 能力和作用的结合，有人认为政府职能体现的是政府的职责和功能，有人认为政府职能 表现为政府的职责和作用。第一种界定与后两种界定的主要差别是第一种界定未考虑政 府的职责。不考虑政府的职责，对政府职能的界定而言，是不全面的，意味着撇开了政 府职责。而撇开了政府职责，我们便无从探究政府职能。第二种界定将政府职能一词的 范围限定于政府的职责和功能是正确的，不过用“体现”一词并不妥当，因为政府职能 本身并不存在自己体现自己的问题，政府职能是通过其他方式来体现的。从第三种界定 来看，其与第二种界定之间应该说并不存在实质性的差别，因为“功能”与“作用”在 词义上基本相同。由于我们在讨论政府职能时，要考虑政府能力的约束，而“功能”一 词反映了政府本身所具有的能力，从词义上看，“作用”一词更倾向于结果，因此从逻 辑上看，将政府职能界定为政府的职责和功能，包含了政府职能受政府能力约束的意思 。因此，如果不考虑政府发挥作用的范围，后两种界定要准确一些。不过这三种界定均 未明示政府发挥作用的范围，因此，从定义的角度看，上述三种界定都是不准确的。
如何界定政府职能呢?笔者认为政府职能一词所表达的意思，首先是社会需要政府做什 么，第二是政府应该做什么，第三是政府能够做什么，第四是政府发挥作用的范围，前 两项界定了政府的职责，后两项界定了政府的功能。由此来看，笔者认为可将政府职能 界定为政府在社会中的职责和功能。不过，由于“作用”与“功能”在词义上十分相近 ，而且“功能”一词虽然更倾向于能力，但也有“作用”之意，“作用”一词虽然更倾 向于结果，但也有“功能”之意。因此，笔者认为将政府职能界定为政府在社会中的职 责和作用，也是可以的。
政府职能包括哪些方面呢?政府职能的组成部分可依不同的标准来划分。从社会形态来 看，可分为奴隶制社会政府的职能、封建制社会政府的职能、资本主义社会政府的职能 、社会主义社会政府的职能和共产主义社会政府的职能；从政府职能的根本性质来分， 包括阶级统治职能和一般社会公共管理职能；从政府职能的具体属性来看，可分为统治 性职能、保卫性职能、管理性职能和服务性职能，等等；从政府职能的实际作用来分， 可分为计划职能、组织职能、协调职能和控制职能；从政府发挥职能的领域来看，可分 为政治职能、经济职能、社会职能。还有的认为根据政府职能的具体表现，政府职能可 分为指导职能、服务职能、协调职能、监督职能、控制职能和保卫职能。政府在社会中 的职责和功能，一是调节人与人之间的关系，二是调节人与自然之间的关系，这两个关 系都包括经济关系和非经济关系两个方面。非经济关系包括阶级关系和非阶级关系(民 族之间的关系、国家之间的非经济关系，等等)，非经济关系在这里可称之为社会关系 ，不过这是狭义的社会关系，因为经济关系、阶级关系都属于社会关系。因此根据本文 论述的目的和政府发挥职能的领域来看，本文将政府职能也划分为三类，即：经济职能 、政治职能、社会职能。
学术界对政府的经济职能、政治职能、社会职能已有诸多专门的研究，但在相关讨论 中，有许多研究将政府职能的不同组成部分混同起来，对政府不同职能的含义和外延的 认识存在模糊或者错误之处。弄清政府职能的不同组成部分之间的关系不仅是政治学、 政府经济学理论研究所应该完成的任务，而且是实现政府部门的合理分工，以及有效发 挥政府职能的前提。理清政府职能不同组成部分之间的关系，首先需要对政府的不同职 能进行界定。笔者旨在分析政府的经济职能与非经济职能的关系，因此只对政府的经济 职能、政治职能、社会职能进行界定。
如何界定政府的政治职能呢?金太军等人认为：“政府的政治职能是国家阶级统治职能 的构成部分。政府的政治职能是指通过行政强制机关行使约束性、控制性、防御性、保 卫性以及镇压性的功能，防御外来入侵和渗透，镇压被统治阶级的反抗，制止和打击不 法分子的各种破坏活动，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序及内外环境，妥善处理 统治阶级内部的各种关系，其核心功能是巩固国家政权。”并认为政府的政治职能所包 括的基本方面“首先是军事保卫职能，即通过加强国家军事管理、外交及对外事务管理 ，防御外来敌人的侵略和颠覆，保卫国家的独立和主权，保卫公民的合法权益和生命安 全，同时也承担起应有的国际义务，保卫世界和平，反对霸权主义。其次是镇压和治安 方面的职能，即通过以公安机关和司法行政机关为主的治安行政机关，打击和惩治各种 违法犯罪分子，维护正常的政治秩序、经济秩序社会生活秩序，保护公民的民主权利、 维护国家发展目标的实现。最后是组织、维护和保障人民民主、促进民主建设的职能。 其中包括维护、巩固、支持、完善国家基本政治制度的职能；加强法制建设，保证人民 依法行使管理国家权力的职能；组织人民按一定程序参与管理，并保障其实施监督作用 的职能；促进各种人民自治组织的建设，组织和保障人民充分行使自治权利的职能。” 笔者同意政府政治职能的核心是巩固国家政权的观点，但是作为政府政治职能之一的“ 组织、维护和保障人民民主、促进民主建设的职能”并不能包括在政府政治职能的范围 内，“镇压和治安方面的职能”也并非都属政府政治职能。
由于“政治”一词的含义有宽有窄，政府的政治职能也因此有宽有窄。从窄的含义来 看，“政治”包括的内容就是阶级之间的斗争、阶级内部的斗争，政府的政治职能就是 处理阶级之间的关系、阶级内部的关系，以维护统治阶级的统治；从宽的含义来看，“ 政治”包括的内容则既包括阶级之间的斗争、阶级内部的斗争，也包括民族关系、国家 之间的关系，等等。这样政府的政治职能就既包括处理阶级之间的关系、阶级内部的关 系，也包括处理民族关系、国家之间的关系，等等，而后者也完全可归于政府的社会职 能。笔者从窄的含义来界定政府的政治职能，即政府的政治职能是指政府维护统治阶级 统治的职责和功能。这种含义的政府政治职能与阶级相伴随，随着阶级的产生而产生， 随着阶级的灭失而消失。因此，也就意味着政府的政治职能仅存在于阶级社会。
政府的经济职能指的是什么呢?金太军等人认为政府的经济职能是“指政府在社会经济 生活中依法履行的职责及其所发生的功能。”笔者认为，政府经济职能的定义不需要以 “依法”作为限定词，“依法”与否与政府的经济职能本身无关，此外该定义的表述也 不确切。笔者认为政府的经济职能即政府在经济运行中的职责和功能。
如何界定政府的社会职能呢?金太军等人认为政府的社会职能是“除经济职能以外的社 会职能。”它主要有以下两个方面：一是文化教育职能；二是社会服务和保障功能。笔 者认为这个定义并不确切，该定义中所说政府社会职能的两个方面也并非不属于经济职 能，甚至也包含着政府政治职能的实现方式。不能将政府职能本身与政府职能的实现方 式混同起来。笔者已经对政府的政治职能和经济职能做了界定，这里将政府的社会职能 界定为政府在社会运行中除政治职能和经济职能以外的其他职能。
二、政府经济职能与非经济职能的异同
政府的经济职能与政府的非经济职能的关系相当复杂，它们之间既有相同之处，也有 不同之处。
(一)政府经济职能与政府非经济职能的相同之处
1.政府经济职能与政府非经济职能都是政府职能的有机组成部分，实施主体都是政府 。政府职能是政府不得不承担的职能，虽然经济职能与政府的非经济职能是政府职能的 不同组成部分，各自的目的与实际发挥的作用存在差别，但它们都是政府不得不承担的 职能，经济职能与社会职能是任何社会形态的政府不得不承担的职能，政治职能是在阶 级社会中政府不得不承担的职能，因此，政府经济职能与政府非经济职能都是政府职能 的有机组成部分。政府的经济职能、政治职能、社会职能，都是政府所应该履行的职能 ，实施主体都是政府。
2.政府经济职能与非经济职能各自都构成有机的职能体系。无论是政府的经济职能， 还是政府的政治职能，抑或社会职能，各自都包含着多方面的具体职能，例如：政府的 经济职能包括保护产权，提供和鼓励提供公共物品，抑制或者消除垄断，促进市场竞争 ，解决外部经济效应问题，进行收入再分配，促进收入分配的公平化，促进信息供应量 的增加，调节宏观经济，实现宏观经济的平衡，等等。政府的政治职能包括制定维护统 治阶级利益的法律，建立维护统治阶级利益的政府机构，对内进行阶级镇压、调和阶级 之间和阶级内部的矛盾，对外防止和抵御外敌入侵，等等。政府的社会职能包括协调民 族间的关系、协调民间组织间的矛盾、协调地区之间的矛盾，等等。政府的经济职能、 政治职能和社会职能各自所包括的内容互相联系，各自构成相对完整的有机的职能体系 。
3.政府经济职能与政府非经济职能都既具有相对稳定性，又具有变化性。政府的经济 职能、政治职能和社会职能都具有相对的稳定性，这种相对稳定性主要有3层含义：(1) 政府的经济职能、政治职能和社会职能均与政府相伴而生，都是政府职能的有机组成部 分。(2)政府的经济职能、政治职能和社会职能的基本内容都具有相对的稳定性，都有 各自的“内核”。(3)一般来说，在短期中政府职能的领域、实现方式等不会发生大的 变化，只会有局部性的微小的变化。不过政府职能并不是一成不变的，随着社会经济环 境、文化环境、政治环境等的变化和作为社会生产能力组成部分的政府能力的变化，政 府的职能也会发生变化。这种变化主要反映在：(1)长期以来，无论是政府经济职能的 范围，还是政府的政治职能和社会职能的范围都会发生变化，特别是社会形态的变化、 政治制度的变化、经济体制的变化、生产社会化程度的变化，都必然会带来政府经济职 能、政治职能和社会职能的范围的变化，这一方面反映在会出现一部分新的具体的职能 ，另一方面反映在一部分具体的职能会消失。(2)长期以来，政府经济职能、政治职能 和社会职能的实现方式都会发生变化，特别是社会形态的变化、政治制度的变化、经济 体制的变化、生产社会化程度的变化，都必然会使政府经济职能、政治职能和社会职能 的实现方式发生变化。(3)长期以来，随着社会形态、政治制度、经济体制和生产社会 化程度的变化，政府经济职能体系和非经济职能体系中各个不同的具体的职能在各自所 属的职能体系中所处的地位会发生变化，有些职能由主变次，有些职能由次变主。
4.政府经济职能与政府非经济职能基本上都不以营利为直接目的。虽然历史上曾经出 现过不少政府利用政府力量直接谋取经济利益的情况，但总的来看，政府的经济职能与 非经济职能并不以营利作为直接目的。
5.政府经济职能与非经济职能的实现既需要运用法律手段、行政手段，也需要运用经 济手段。虽然政府经济职能与非经济职能是政府职能的不同组成部分，在不同的社会形 态、政治制度、经济体制和经济发展阶段中，经济职能与非经济职能的实现，依赖的主 要手段也存在差异，但是不管是经济职能的实现，还是非经济职能的实现，不管是在何 种社会形态、政治制度、经济体制和经济发展阶段中，政府要实现其经济职能和非经济 职能，都不可能只依靠某一种手段，而是要同时运用多种手段，这些手段大部分可归于 法律手段、行政手段和经济手段这三大类。
6.政府经济职能与非经济职能的履行基本上都依靠科层组织。社会是以一定的物质生 产活动为基础而相互联系的人类生活共同体，人类生活包括各个不同的方面，人类生活 共同体具有地域的广泛性、构成的复杂性、内部组织的等级性，无论是政府的经济职能 ，还是政府的非经济职能，靠单一层次的政府组织是不可能得以实现的，政府本身是( 也只能和必须是)一个科层组织，政府的经济职能和非经济职能的履行都须依靠这个科 层组织。
(二)政府经济职能与非经济职能的不同之处
1.政府经济职能与非经济职能的具体目标不同。政府的经济职能与非经济职能都是政 府在社会中的职责和功能，但是其在社会中的具体职责和功能是存在差别的，政府承担 这些职能所要实现的目标也存在差别。政府经济职能的目标是调节经济活动，使国民经 济有序和有效地运行；政府政治职能的目标是协调阶级之间和阶级内部的矛盾，维护统 治阶级的统治，巩固政权；政府社会职能的目标是协调民族和其他各种非阶级关系的社 会关系，维护社会稳定。
2.政府经济职能与非经济职能的实现所依靠的主要手段存在着差别。虽然政府经济职 能与非经济职能的实现既要运用法律手段、行政手段，也要运用经济手段，但各自依靠 的主要手段还是存在差别的。政治职能的实现主要依靠法律和行政手段，最终依靠暴力 ；社会职能的实现主要依靠行政手段和经济手段；经济职能的实现则依具体领域的差别 而异，但经济手段往往是主要的依靠手段。
3.政府经济职能与非经济职能在人类社会发展的不同阶段所处的地位不同。从政府职 能的演变来看，政府经济职能与政府非经济职能在人类社会发展的不同阶段所处的地位 是不同的，呈现出长期的变化。总的趋势是，政府政治职能和社会职能在政府职能体系 中的地位存在着由强到弱的变化趋势，而经济职能则存在着由弱到强的变化趋势。经济 职能的强化是由生产社会化的不断发展所决定的。笔者认为，拥有经济职能的政府的存 在是永恒的，即使人类社会发展到无阶级社会，仍然需要有一个公共性质的组织——政 府来调节经济活动，使国民经济能够有序和有效地运行，因此，政府的经济职能会不断 地发展，成为一个永恒的经济范畴。而政府的政治职能则会随着阶级的最终灭失而消失 ，政府的社会职能也会随着人类生活社会化的不断发展，及其所带来的价值理念的趋同 而最终不断弱化。
三、政府经济职能与非经济职能的关系
政府经济职能与非经济职能的相互依存与相互制约的关系，主要反映在政府经济职能 与政府政治职能、社会职能实现之间的相互依存与相互制约。政府经济职能的实现依赖 于政府政治职能、社会职能的实现，政府政治职能、社会职能的实现也依赖于政府经济 职能的实现。
在社会形态一定的条件下，如果政府没有能力履行好其政治职能，政府就没有能力履 行好其社会职能，政府没有能力履行好其政治职能、社会职能，政府就没有能力履行其 经济职能。政府履行其政治职能与社会职能的能力与政府的绝对能力即政府集中经济资 源的绝对规模无关(虽然政府要履行其政治职能与社会职能，必须集中必要规模的经济 资源)，而主要取决于政府的合法性，政府政治治理、社会治理的理念和法律，政府架 构，职能机构的权力，责任界定的合理性和执法机构的运行效率。因此，我们看到在履 行政治职能与社会职能方面，集中资源多的政府反而比集中资源少的政府差得多。有稳 定的政权是政府履行其经济职能的前提条件，由于政府能否有效履行政治职能与社会职 能直接决定着政权的稳定性，政府如果不能有效地履行其政治职能与社会职能，就不可 能有稳定的政权。因此，在政府仍具有政治职能与社会职能的社会发展阶段，政府只有 有效履行其政治职能，才能履行其经济职能。
尽管在社会发展的不同阶段，政府经济职能的范围和政府经济职能在政府职能体系中 所处的地位不同，但是在政府产生以后人类社会发展的任何阶段，政府都有其应该履行 的经济职能。经济活动是人类其他社会活动的基础，也是人类社会生活中最重要的活动 。在经济活动中，应该由政府承担的管理职能，政府未能履行，或者未能有效地履行， 阶级间的矛盾就会加深，阶级内部的矛盾也会加深，民族之间的矛盾以及其他社会矛盾 会产生或者加剧。在这种条件下，不仅政府履行其政治职能与社会职能的成本会提高， 而且即使集中更多的经济资源也往往无法有效地履行其政治职能与社会职能。政府经济 职能的履行状况对政府履行其政治职能与社会职能的制约作用，会随着政府经济职能范 围的扩大，以及政府经济职能在政府职能体系中所处的地位的上升而变得越来越大，政 府政治职能与社会职能的实现更加依赖于政府经济职能的实现。这也意味着政府经济职 能与非经济职能之间的相互依存与相互制约的关系会随着人类社会的发展而不断增强。 现代社会各国的经验已充分显示出，政府履行其经济职能的能力与履行非经济职能的能 力之间有着紧密的相互依存与相互制约的关系。
四、政府经济职能与非经济职能目标的一致与冲突
政府经济职能与非经济职能的具体目标不同，不过两者也存在一致之处，主要表现在 两个方面：(1)最终目标相同。在阶级社会中，无论是实现政府的经济职能，还是实现 政府的非经济职能，最终目标都是维护统治阶级的统治。在无阶级社会中，政府经济职 能与非经济职能的最终目标是维护民众共同体的利益。(2)政府的经济职能与非经济职 能的目标都是政府所要努力实现的目标，政府在制度安排、政策制定等方面都会考虑到 经济职能与非经济职能目标尽可能得以兼顾。
不过，虽然政府经济职能与非经济职能目标存在一致的一面，但是两者也存在着冲突 ，反映在：(1)虽然政府经济职能与非经济职能具体目标的不同并不意味着两者一定相 冲突，但毕竟社会生产能力是有限的，各个目标之间出现竞争难以避免，政府职能部门 权利最大化的取向与权利自身的相对固定性使得相关职能部门之间也会出现竞争性关系 ，这样政府的经济职能与非经济职能目标就难以避免地会出现冲突。(2)虽然有助于实 现政府的经济职能目标的法律、政策等可以有助于实现政府的政治职能和社会职能目标 ，有助于实现政府的政治职能和社会职能目标的法律、政策等可以有助于实现政府的经 济职能目标，但是在许多情况下，有助于实现政府的经济职能目标的法律、政策等可能 与政府的政治职能和社会职能目标不相容，有助于实现政府的政治职能和社会职能目标 的法律、政策等可能会损害政府经济职能目标的实现。政府目标的偏好就会难以避免地 带来经济职能与非经济职能目标的冲突。
政府经济职能与非经济职能目标的一致与冲突的关系说明，政府作为只是政府职能得 以履行的必要条件，但绝不是政府职能得以履行的充分条件。
五、政府经济职能与政治职能目标优先顺序的选择
由于政府的经济职能与非经济职能目标之间存在着冲突的可能性，因此，以哪种目标 作为最主要的目标，政府需要做出选择。基于政府的性质，在阶级社会，政治目标乃是 政府的优先目标，这就意味着，如果政府的经济职能目标与政府的政治职能目标相冲突 ，政府将会首先保证政治目标的实现，即会牺牲经济职能目标而保证实现政治职能目标 ，只有在经济职能目标不损害政府的政治职能目标实现的条件下，政府才会真正重视经 济职能目标的实现。这也就意味着政府推行的法律、政策等不一定符合经济发展的需要 ，因为政府推行的法律、政策等首先考虑的是政治职能目标的实现。政府实现经济职能 目标，从性质上来说，不过是实现政府政治职能的工具。
这里需要说明的是，政府的政治职能目标优先于政府的经济职能目标，并不是说在任 何时期，政府都要以牺牲经济职能目标来实现政治职能目标。在不同时期，政府对经济 职能目标的重视程度会存在差异，因为在不同时期，阶级之间的矛盾冲突、统治阶级内 部矛盾冲突的程度往往会存在不同。在阶级之间的矛盾、统治阶级内部的矛盾比较缓和 的时期，政府会很重视经济职能目标的实现，但这并不会改变政府经济职能目标与政治 职能目标之间的从属关系，在阶级社会中，政府经济职能目标始终是从属于政治职能目 标的。
到了无阶级社会，政府就变成了无阶级属性的纯粹服务于公共利益的公共权力机构， 政府不再具有政治职能，这时经济职能就成了政府的优先目标。
六、政府经济职能、非经济职能与政府职能部门的关系
政府履行其经济职能与政治职能、社会职能，必须建立相关的职能机构，通过这些职 能机构将政府为达到经济职能目标、政治职能目标、社会职能目标而制定的法律、政策 等予以落实。由于政府经济职能与非经济职能之间的相互依存、相互制约的关系，政府 建立的职能机构之间也是相互依存、相互制约，形成了复杂的政府职能机构体系。在政 府职能机构体系中，既包括专门履行经济职能，专门履行政治职能，专门履行社会职能 的专业机构，也包括同时履行经济职能与政治职能或社会职能的具有综合性的政府机构 ，因此，政府经济职能与非经济职能的履行既依靠专业机构，也依靠非专业机构。政府 的一些职能部门既是政府经济职能的实现机构，也是政府非经济职能的实现机构，例如 ：立法、司法、警察、民政部门，在阶级社会中，既是履行政府政治职能、社会职能的 主要机构，也是履行政府经济职能的重要机构。因此，不能将政府的经济职能、非经济 职能与政府的经济管理部门、非经济管理部门混同起来。政府经济职能、非经济职能与 政府职能部门之间的这种关系决定了政府要有效地履行其经济职能、非经济职能，政府 的各职能部门应该相互配合，形成协调的关系。