双重视角下政治行政分合关系及其中国化，本文主要内容关键词为：视角论文,分合论文,政治论文,行政论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“传统的公共行政模式有两个重要的理论基础。首先是官僚制的行政模式，其次是政治领域和行政之间的特殊的责任规定和关系”[1]。 行政学从政治学母体脱胎而来，政治行政二分法是行政学产生的一块基石，是伴随行政学成长的一个话题。自从行政学产生以来，政治行政二分法便成为争论不休的话题，被众多的行政学者所诟病。美国学者安德森甚至认为“除了几个老古董和信息不通者之外，今天再也不会有人接受这种政治一行政二分法了。”[2] 然而，今天的学者们关于二分法的批评性言论存在一个重大缺陷就是缺少历史的视野，在没有搞清二者关系的来龙去脉之前就对其盲目地全盘否定，这容易成为将实践引入歧途的误导性论点。本文试图从历史研究的角度对政治与行政的关系加以省察，从而为正确评判政治与行政二分法提供一个实践史和思想史的视野，并力图从西方政治行政分合关系历史演变中探寻中国政治行政关系发展路径。
一、西方政治行政分合关系的实践维度
实践是理论的来源，任何理论都离不开实践的需要，离不开对实践规律的把握。政治与行政在实践中的发展也经历了一个漫长的演变过程。回顾政府实践的历史就不难看出，政治与行政关系的实践可以分为以下四个阶段：
（一）政治包含行政阶段（国家产生～19世纪50年代）
在很长的时间内，行政都是从属于政治的。在奴隶制、封建制国家中，国家权力高度集中，表现为“君权至上”，国家机器的政治功能非常发达，而行政功能和社会管理功能相对较弱，所谓的“行政”只是君主政治大权独揽的情况下，协助君主处理日常事务，行政功能只是君主手臂的延伸。此时的政治和行政的界限模糊不清，行政的功能表现为政治统治。因此，行政活动只是政治活动的一个部分。资产阶级民主革命以后，西方社会陷入了对市场的崇拜，希望通过“看不见的手”来调节整个社会的经济发展，而政府的角色定位是“守夜人”。人们相信，“政府要好，管得要少”，政治上的利益表达功能极其有限，仅仅局限于防卫、法制和维护市场秩序。政府的价值体系中诸如效率、绩效等观念缺失，功绩制和政党分赃制臭名昭著。
（二）政治行政二分阶段（19世纪50年代～20世纪30年代）
到了十九世纪中期，政党分赃制所带来的行政体系的不足显露无遗，其主要问题是贪污腐败和滥用职权而导致政府效率的极端低下。为此，主要资本主义国家进行了政府改革。在英国，1854年的《诺斯科特—特里维廉报告》提出建议说：“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行”，他们通过“任职前确定的适当的考试制度”进行选拔，取消庇护制，取而代之的方法是，在一个中央考试委员会的监督下，通过公平的竞争性考试进行招聘。诺思科特—特里维廉报告标志着公共服务以功绩制为基础的任命制度的开始和庇护制的逐渐衰落。该报告重视人事问题，虽然它的建议被推行得很缓慢，但是它标志着传统的公共行政模式的产生。[3] 在美国，在由于分赃问题而导致的加菲尔德总统刺杀事件的推动下，通过了《彭德尔顿法》，该法案成立了一个文官委员会，并对最低等级的文官进行竞争性的考试。此后，这种改革漫延到欧洲大陆，并受到威尔逊—韦伯—泰罗体制的有力推动，形成了政治行政二分的模式。这种模式在中央表现为政治行政官员的分离，在地方表现为市议会—市经理制。丹哈特夫妇发现，“二分法明显地成为地方政府议会—经理制的根据，地方政府的这种议会—经理制意味着议会被赋予确定政策的责任而市政经理则负责执行政策。”[4]
（三）行政入侵政治阶段（20世纪30年代～20世纪60、70年代）
20世纪30年代，全球性的资本主义经济危机，将凯恩斯主义推向前台，从此政府开始全面干预社会生活。社会事务的不断扩展赋予行政系统越来越多的权力，政治系统对行政系统的指导和控制越来越难，他们不得不更多地依赖技术官僚完成社会事务的管理，战争的需要更加强化了政府权力的行使。战后，西方国家逐步建立了福利型国家，政府与社会生活全面结合，政府的行政部分由于其承载的社会功能而变得日益强大，而意识形态斗争的需要也为政府作用扩大推波助澜。日益复杂的行政事务必然要求行政人员在公共政策的制订过程中因地因时制宜，而作为表达系统的政治系统难以理解和控制行政系统的日益复杂和技术性的业务领域，即使是原有的立法权力也部分地交由熟悉社会事务的行政系统代为行使。彼得斯认识到：“行政管理与政策并非呈现出互不关联的离散现象，而是互相关联的……行政体系的属性都会影响到政治体系的政策产出……行政机构制定的可实施的规则，比起那些公开发布的规则来说，对个人的实际影响更大。”[5] 从某种程度上讲，政治系统慢慢失去了它的“领地”，行政系统“入侵”了政治系统的空间。
（四）政治行政模糊化阶段（20世纪70年代以来）
20世纪70年代资本主义进入滞涨时期。经济上的萧条必然对政府提出新的要求：一方面，必须对政府进行改革，用更少的纳税人的钱提供更好的服务；另一方面，经济萧条所引发的各种社会矛盾使政府不得不注重社会公平等价值体系的建构。1968年英国《富尔顿报告》和1978年美国《文官改革法》都在试图强调公务员的个人能力，使管理者对结果负有更大的责任，倡导一种以结果为基础的管理观念。与此同时，西方国家纷纷进行了政府的改革，来回应环境的变化，其基本思路是：政府的效率改革，引入竞争和市场机制来增强政府部门的活力，即政府的治道变革，公共部门的民营化改革，将可以由市场承担的功能分离出去，转变政府职能，表现为从撒切尔夫人开始的民营化运动；引入民间社会的力量参与公共事务的管理，以回应不断兴起的民主化的浪潮。政府的克里斯玛光环消失了，在新的合法性主体不断涌现的情况下，政府再也不能用冷冰冰的面孔来面对公民，无过即是功的文官制显然已经不合时宜，行政系统需要承担更多的政治责任。与此同时，脱离社会生活的政治系统变成令人毫无兴趣的游戏，政治系统要重新取得合法性，就必须重新回到社会生活，操持行政事务。“在管理主义体制中，政治领导者对结果的实现负主要责任……在这种体制中，政治官员和公务员本身的区别同样模糊不清……任命政治官员担任行政职务的情况十分普遍。”[6] 此时，政治官员与行政官员的界限趋于模糊化，担任行政职务的政治官员与负责任的行政官员已经变得难以辨认。
二、西方政治行政分合关系的理论维度
理论的意义在于把握实践的规律并指导实践。政治与行政分合关系的理论演变总体上遵循由分至合的逐步深化过程。分是合的基础，合是分的发展。在行政学发展的历史流变中，对政治行政关系的认识主要有以下几个时期：
（一）传统行政学—政治行政二分之下的效率研究（19世纪后期开始）
1887年，行政学的开山鼻祖威尔逊指出“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”“行政是一切国家所共有的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是政府在重大而且带着普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动。”[7] 随后古德诺在1900年出版的《政治与行政》一书中提出：“政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行有关。”[8] 张康之教授认为，“如果说威尔逊所强调的是行政运行的技术特殊性的话，那么古德诺则对行政的功能作出了明确的定位，即把行政定位在国家意志的执行上，这就为政治与行政二分的原则找到了功能依据。”[9] 在此基础上，马克思·韦伯进一步探讨了行政的技术环节，发展了官僚制体系，从而为政治行政二分法在现实中的应用奠定了理论基础。政治行政二分法盛行的时代，正是泰罗体制的鼎盛时期，泰罗制与正规的官僚制非常吻合，实际上传统行政管理模式于20世纪20年代曾大量地采用泰勒的科学管理方法。早期的行政学者们，诸如怀特、威洛毕、古利克等人，都在接受政治行政二分法基础上，追求一种高效率的组织结构。毫无疑问，早期行政学的发展是在政治行政二分的威尔逊—韦伯—泰罗体系下的效率研究。
（二）传统行政学后期—谨慎的政治行政两分（20世纪30、40年代开始）
“20世纪40年代，对主流行政学的不同意见在两个相互支持的方向上加速发展。一个反对意见是，政治和行政根本不能被割裂开来，另一个是，行政原则并不完全是管理理性的最终表述。”[10]
1946年马克思在《公共行政要素》一书中对政治行政二分法提出质疑，认为“表现上似乎超脱价值观念的行政实际上是充满价值观的政治，……至关重要的政治行政二分法是否至多只是一种天真呢？”[11] 沃尔多也认为，“无论是作为一种事实描述，还是作为一种改革方案，任何简单地将政府分为政治和行政的模式都是不充分的。”[12]
曾任市政经理的古利克认为“政府工作人员的每一行为都是行动和自由裁量的紧密融合。”[13] “政策与行政不可能被分离，公共管理人员的每一次行动都包含着一个‘由裁量权和行动构成的无缝之网’。”[14] 西蒙另辟蹊径，他认为“（1）一个决策问题是应该交给立法机关还是应该交给行政机关，这取决于其中所含的事实问题和价值问题的相对重要性以及关于事实问题的纷争程度。（2）行政机关的价值判断必须反映社会价值，当价值判断有争议时，则行政人员对这种价值判断必须向立法机关负完全责任，也就是说，立法机关对这种价值判断保留控制权。”[15] 古利克注意到了行政人员有在法定范围内的自由裁量行为，而西蒙从价值与事实区分的角度界定了政策和行政问题，从而用自己的方法界定了行政学研究的范围。
在传统行政学的后期，公共行政学者们已经注意到，将政治行政二分的做法是存在着危险的。一方面，他们受二分法所带来的效率研究之惠；另一方面，他们也认识到了诸如自由裁量和价值判断等事实行为是无法被严格的政治行政两分所包容的。因此，在看待政治行政两分法的时候，学者们的态度无疑是十分谨慎的。
（三）政策科学—参与政策制定的行政（20世纪50、60年代开始）
五六十年代，政策科学迅速兴起。政策科学的研究人员发现，在行政管理过程中，行政人员在法律范围内有很大的自由裁量权，而且法律制定也离不开行政人员的参与，甚至是在政治系统的授权下自主制订的。因此，公共政策的理论家对政治与行政两分的观点提出批评，认为两分观点漠视官僚对公共政策的实际影响力。
阿普尔比在《政策与行政》一书中认为，“行政人员将持续地为未来立下规则，并将持续地决定此规则的含义和它在行动过程中的意义”除了这种自由裁量权的运用之外，行政人员有渠道了解关于政策问题的重要信息，并且经常被召集去为立法行动提供一些建议。就这些方面而言，“公共行政就是政策制定”。[16] 诺顿·朗认为“官僚处在政策并且是主要政策中，这表明……在日常生活中，官僚很可能成为我们政策动议的主要来源。”[17] 因此，公共行政的研究者和实务者有非常实际的理由来参与公共政策的研究。
政策科学的综合性要求行政人员必须参与政策的制定过程，涉及政治、自由裁量、法律等一系列要素。因此，在这一过程中，必须将政治与行政人员的界限模糊化，行政人员政治化。作为执行者的行政人员必须担当起政策制定的职责。
（四）新公共行政—政治价值指导下的行政（20世纪60年代末70年代初开始）
“新公共行政学派认为，传统的行政研究很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等研究，使公共行政远离于社会危机处理的需要。”[18] 新公共行政学派在传统公共行政学的效率、经济、协调基础上，又加入了社会公平，从而使行政学又回归了政治。他们认为，“政治—行政分离只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本就不存在。”[19]
新公共行政学终结了纯粹的实证研究框架，而要求行政学应该深入社会生活，并将政治价值置于首位。强调政治与行政的价值关联，认为“行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或基本原理。”“不仅试图尽可能有效地和经济地执行立法命令。而且试图影响和贯彻更普遍地改进所有人生活质量的各种政策。”[20]
新公共行政要求以积极的态度来认识行政人员的作用，以主动的态度设计政策议程，使政策更加有效地解决社会问题。直接面向社会问题是新公共行政学的显著特征，而有效回应社会问题的行政系统必然建立在价值判断基础上的。
（五）新公共管理—责任机制联结的政治与行政（20世纪80年代开始）“公共部门的行政或管理并非存在于真空之中，公众、政府的政治领袖及其公务员之间，由于制度安排和政治上的相互作用，彼此有非常密切的关系而且紧密地联系在一起。政府的事务总是被深度纳入政治之中。”[21]
新公共管理者认为，将政治和行政有效联结的纽带是责任机制，“责任机制将政府的行政部分与政治部分结合在一起，并最终关系到公众本身。”“在责任机制方面，政府的政治部分与行政部分之间必然会交叉。这种交叉有可能成为问题的根源，因为它们各自具有不同的文化、理性类型及责任机制。”[22]
新公共管理主义者承认，“传统模式中仍然存在着某种程度的责任，这是一种范围较窄的责任。在这种机制中，虽然由谁最终负责是很明确的，但这种责任是对错误，而非对成功而言的。这种责任机制的目标是回避错误，因此是鼓励逃避风险的行为。”他们批评道，“这是一种消极的责任机制，因为避免错误与获取成功是截然不同的。”[23] 与传统模式下的消极责任机制不同，“管理主义模式下的责任机制则更易变化、更有政治性。”[24] “一方面是对旧的责任机制不健全作出的反应，另一方面也是对被认为存在于私营部门的‘较优越的’责任机制实践进行仿效。”[25] “管理主义的责任机制在普通模式中增加了对公众的直接责任。”[26] 不难看出，新公共管理强调政府对于公众的直接责任，这种责任机制是对传统消极避险的责任机制加以改进和吸收私营部门责任机制的结果。而正是这种责任机制，有效地联结着政治和行政成为一个整体。
（六）新公共服务—相互作用的政治与行政（21世纪初开始）
新公共服务的倡导者丹哈特夫妇认为：“随着时间的推移，威尔逊对政治与行政所做的区分必定变得模糊起来。然而，在许多方面，政治与行政之间的关系对于公共行政这个领域仍然很重要。尽管政治与行政的‘二分法’被说得过分绝对了，但是政治问题与行政问题的相互作用必定是认识我们当今政府工作状况的关键。然而，也许更为重要的是，政治与行政的分离位居老公共行政的责任表现形式的中心。”[27]
虽然丹哈特夫妇并不否认政治行政两分在行政学发展中的贡献，相反，他们将政治行政的相互作用作为认识政府的关键因素加以推崇。他们反对的只是，将二分法过分绝对化，突出政治行政的分离地位，而忽视了两者的相互作用。在他们看来，政治行政的相互作用才构成完整的政府。而事实上，政治行政的相互作用只是新公共服务理论的一个基础。新公共服务倡导“服务于公民，而不是服务于顾客”……“服务，而不是掌舵”、“重视人，而不只是重视生产率”。[28] 这些内核的主体应该是政府。这反映了资本主义的政治行政经过一百多年的分离和融合之后，趋向于成熟。
值得指出的，在新公共服务者所设计的舞台上，政府只是配角，是公共利益的实现工具之一，公民才是演出的主角和最终目的。如果政府不能很好地配合并为公民价值作出贡献，它的权力合法性就会被其他主体所掠夺而流失。
三、政治行政分合关系的启示及中国化思考
通观前文，我们不难发现，政治行政在实践和理论上的分合关系存在着时间上的契合性。值得我们关注的是，无论是19世纪50年代、20世纪20～30年代、20世纪60～70年代，都是资本主义社会的矛盾集中时期。政治行政分合关系的实践变革无疑都是为解决这些问题所作的创新和发展，行政学者们也在不断思考这种发展的规律性，指导和推动实践不断前进。实践的发展催生理论，理论的成熟又推动二分实践不断走向深化。我们认为，政治行政分合的发展脉络是：
（1）臭名昭著的功绩制及政党分赃制的穷途末路，导致了政治与行政在实践上的分离，表现为庇护制的取消和竞争性的低层文官考任制度，文官逐步摆脱了与政治体系同进退的命运。
（2）文官制度的实行恰恰催生了公共行政学，为公共行政学的发展提供了发展空间，建立了传统行政学的威尔逊—韦伯—泰罗体系，这一体系最根本的特征是建立在政治行政二分法基础上的效率研究，它聚焦于技术领域，试图获得最大限度的效率提升；而设计者们所确立的价值中立、非人格化等原则却埋藏着被批判的种子。
（3）效率主义的大行其道加速了资本主义经济危机爆发，市场神话破灭，“政府的行动部分”全面介入国家和社会生活的各个角落，社会事务的日益复杂使政治系统很难对社会事务进行有效的指导和控制，他们不得不更多地依赖技术官僚，导致行政系统的权力不断膨胀，政府几乎无所不能，“行政人员在公共政策执行中的主动性有日益增强的趋势，这体现在行政人员为执行宽泛而不明确的法律而行使自由裁量权；也体现在政策制定过程中常任公务员的政策性意见和建议常常得到充分考虑。”[29]。
（4）传统行政学后期，政府逐渐发展成为全能型的巨无霸。学者们敏锐地捕捉到行政系统对政治系统反向“入侵”这一变化。行政系统越来越多的自由裁量权和行政立法权等显然无法被严格的二分法所包容，因此他们对传统的二分法进行了反思和补充，而这种补充却容易被后来者误解。尼古拉斯·亨利澄清道：“在20世纪40年代，知识分子对政治／行政二分法的摒弃在近些年被夸大了，那些提倡抛弃这种二分法的人从未主张所谓的行政和所谓的政治完全不可分。40年代的挑战者们只希望强调公共行政官员与立法者一样做出政治决定，制订公共政策。”[30]
（5）政府全能的神话在二十世纪六七十年代被打破，经济滞涨所带来的贫困、失业、生活水平下降等问题，掀起了西方国家公共改革的浪潮。从实践角度审视，主要包括政府效率改革（企业化政府变革），民营化（将能够由市场运作的交给市场），公共治理变革（强调政府与社会的共同治理）等内容。其总体趋势是政府规模缩小，社会管理能力增强，在政府、市场、社会三方博弈中，政府不断优化组合成“无缝隙政府”，作为公共治理体系中的“元治理”主体出现。从理论角度审视，学者们从价值、责任等角度注重追求政治行政的统一性，强调政治行政的相互影响，使政府系统成为不可分割的整体，从而更好地发挥作用。
学术的发展是一种扬弃，而不是过河拆桥式的全面否定。当行政学者们批判政治行政两分法之前，应该弄清如果没有政治行政的两分，就不可能产生今天的行政科学的体系大厦。正如丹哈特所言，“通过保留政治—行政两分法的本质关系以及对行政管理的研究，早期公共行政学者为后来几十年的公共组织研究设定了基调。人们确实可以这样说，过去理论的幽灵—行政与政治的两分神话，科学原理和行政效率—仍然困扰着公共行政研究。即便在我们追求和发展新的方向的时候，我们仍然能看到这些‘幽灵’的影子。”[31] 另一方面，我们也应该清醒地认识到，威尔逊、古德诺等人对政治行政二分的认识是较浅层次的，他们无法预知未来的实践，并将政策科学、新公共行政、新公共管理、新公共服务等学术发展纳入他们的视野来修正完善他们的学说。正如尼古拉斯·亨利所言，“古德诺及其学术继承人的政治／行政二分法是很天真的，尽管不一定是错误的。”“从人的角度看，所有的行政都是政治化的，因为它们必然反映了人们的价值观以及传统公共行政所代表的价值观，如中立、效率、排除个人色彩。政治与公共行政并不是分开的，也不是彻底不可区分的，他们是同一逻辑体系的不同产物。”[32]
当代中国的政治—行政关系是在“军政一体化”基础上，参照前苏联的模式建立起来的。改革开放前漫长历史中，中国的政治行政实践基本上处于行政从属于政治阶段；改革开放以后，中国的政治行政关系出现了西方意义上的分离趋势。西方国家的最新发展对我们既是一种示范，也是一种压力。欧文·E·休斯坦言，“韦伯的官僚制在发展中国家找到了生长的肥沃土壤，但这却并不是没有问题的，尤其是当它与发展不充分的政治制度结合之后，更是如此”，“行政从政治中分离，在发达国家已经取得了多年的成功，但在发展中国家，由于政治系统不发达，这些原则不能达到预期的目的。只有当政治与行政系统达到某种平衡状态时，威尔逊的药方才会发挥作用。”[33] 休斯的话不无道理。西方国家19世纪中叶到20世纪中叶一百年的漫长时间已完成从分到合的过程，进入后官僚制时代，它是与西方的政治体系紧密联系的；而我们处在社会主义政治体系不断完善，官僚体系尚未成熟时期，社会主体有待培育，市场机制有待完善。因此，我们对二分法应用应以我为主，吸收西方国家的合理内核，来不断完善我们现有的制度，切不可盲目照搬。
第一，政治行政的二分要求对行政系统具有约束机制，西方国家从开始就确立了政治中立的原则，市场机制和社会力量的发展也提供了牵制政府的力量；中国是政府主导型的国家，处于现代化进程中，政府权力比较集中，如何保证公民和政府之间的委托代理关系的履行是至关重要的。休斯认为，“既然官僚制是最强权的政治势力，我们又怎么能指望公务员会像模式中所所假设的那样处身于政治之外呢？当法制很脆弱时，如何应用韦伯的理性—合法性权威模式呢？”[34] 因此，构建政府特别是行政系统的平衡力量是中国行政发展的基础工程。
第二，政治行政的分与合是历史的动态过程，是与政治、经济、社会的发展紧密结合的。目前我们的历史方位是：政治行政二分刚刚开始，官僚制有待进一步完善。所以我们需要继续完善官僚制的合理内核，提高政府的效率，与此同时，我们也不能对西方政治行政的最新发展熟视无睹，推进有益的改革，如精简政府、培育市场体系、培育公民社会等应该和完善官僚制齐头并进。
第三，政治行政既有价值的统一，又有操作机制的统一。政治系统要实现合法性、民主性；而行政系统要求行政机关的合理性、高效性。在传统行政模式中，两者是分离的；在现代社会中，政治行政的不断融合使传统意义上的政治行政系统的区分变得模糊。作为政府系统，必须是用价值指导下的效率机构；与此同时，通过一定的责任机制，使政府的政治行政部分在操作上联结在一起，相互良性互动，为公民服务。
收稿日期：2006—12—24
标签：政治论文; 行政人员论文; 公共行政论文; 二分法论文; 中国模式论文; 社会改革论文; 社会问题论文; 威尔逊论文;