金融开放视角下的财政约束与改革，本文主要内容关键词为：视角论文,财政论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
在Mckinnon(1973)和Shaw(1973)首创的金融自由化理论的指导下，以及世界银行和国际货币基金组织的推动，自20世纪70年代中期以来，一些发展中国家开始放弃了金融抑制，并步入金融开放的道路。不幸的是，在经历开放之初短暂的“虚假繁荣”之后，这些国家陷入了真实的金融危机，尤其以20世纪80年代初的拉美债务危机和20世纪90年代末的亚洲金融危机为典型。对此，麦金农(1999)认为，由开放导入金融危机的一个重要原因是，在上述国家金融开放之前，并没有进行充分的财政改革。Fry(1997)也指出，严肃的财政纪律是发展中国家金融开放的先决条件，财政赤字及由此产生的宏观经济失衡，导致了金融危机的爆发。对于上述观点的肯定，至少应该明确回答以下两个重要问题：(1)由抑制到开放的金融制度变迁，对发展中国家的财政收支和财政赤字的可能影响?(2)金融开放条件下财政赤字与发展中国家金融危机之间的内在逻辑联系?对此，麦金农和Fry等国外学者只是进行了相对分散的论述，或者至少他们没有给出一个比较系统的理论解释。
本文的一个朴素想法是，在这方面作一点积极的尝试；并结合我国的实际，对中国金融开放的财政约束与财政改革问题进行一些初步探讨。
二、由金融开放导入的发展中国家财政赤字
高通货膨胀、名义利率管制和负的实际利率，是金融抑制的重要手段和特征。在抑制性的金融体系中，通货膨胀税和铸币税，是发展中国家政府一个重要的收入来源；由名义利率管制产生负的实际利率也是变相的收入来源，因为它大幅降低了政府的债务利息负担。所以，金融抑制本身构成了发展中国家政府重要的收入来源。从另一角度讲，这也是金融抑制的一个初衷——通过聚集、配置稀缺资金推进政府主导型经济发展战略。
1．通货膨胀税和铸币税
沿用Blanchard和Fisher(1990)给出的、且为大多数经济学家接受的通货膨胀税(通货膨胀率与实际货币存量的乘积)、铸币税(由货币发行产生的实际货币增量)的界定，Gupta(2002)实证考察了加纳的通货膨胀税和铸币税在金融自由化前后发生的变化，研究表明，在金融抑制期间(1970～1987年)，加纳的通货膨胀税和铸币税占政府收入的平均比例为33％，而实施自由化的改革后(1988～1993年)，这一比例迅速降至10％。
政府垄断法定货币是通货膨胀税和铸币税的基础，而发展中国家政府格外钟爱它们以弥补财政赤字的主要原因有三：(1)许多发展中国家的政府收入受低收入和贸易税的制约，而借款又受不发达金融市场的限制；(2)对于发展中国家而言，通货膨胀税和铸币税是获取收入的简易途径，因为其中的不少国家货币部门从属于财政部门，货币部门只有迁就财政部门的赤字融资；(3)在大多数发展中国家，金融资产的清单极其有限，限制了本国居民通过国内货币替代规避通货膨胀税和铸币税的机会。然而，在金融自由化和开放以后，发展中国家通货膨胀税和铸币税在政府收入的作用将迅速衰减：一方面，为保证改革的稳定推进，政府通常会采取从紧的货币政策，货币发行速度减缓，高通货膨胀得到扭转和治理；另一方面，与改革相伴的是，国内金融市场的发展、在国内本币可兑换或部分可兑换的实施，增加了居民的本币货币资产替代机会，从而在一定程度上具备了绕开通货膨胀税的条件。
2．由利率管制带来的收入
Giovannnini和de Melo(1993)根据国外利率和国内利率的差额与政府债务的乘积，运用24个发展中国家的1972～1987年的时间序列数据，估计利率管制给这些国家政府所带来的收入情况，结果发现，在一些发展中国家这一收入的规模巨大。可以用两种标准衡量：一是利率管制收入占国内生产总值的比例，有7个国家超过GDP的2％，有5个国家超过GDP的3％，在墨西哥和津巴布韦甚至达到6％；另一是利率管制收入占政府税收收入的比例，有8个国家的这一比例超过10％，有5个国家超过20％，在墨西哥竟高达40％。政府的利率管制收入，取决于国内外利差和政府的债务规模。在发展中国家金融自由化和开放过程中，作为放松管制和利率市场化的结果，国内外的利差将迅速缩小；并且作为开放条件下外资流入的激励和国内资金稀缺的反应，国内利率一般高于国外。于是，由抑制到开放的金融制度变迁，不仅削减了政府的利率管制收入，而且加重了政府债务的利息支出。
所以，与金融自由化与开放相随的是，金融抑制对政府收入的贡献将迅速减弱，甚至不复存在，政府收入锐减。另一方面，发展中国家政府支出则大幅增加：(1)对于发展中国家脆弱的银行而言，涉及资本金注入和不良资产处理的银行重组是金融开放的基础，而银行重组必须依赖一国财政的对应支持；(2)金融开放可能给一些金融中介带来问题，甚至有些金融中介面临破产的风险，这就需要公共紧急财政援助去“救火”，以避免风险蔓延酿成系统性金融危机。在两方面的综合作用下，并假定其他条件(如宏观管理政策、真实汇率、国际经济状况)不变，我们可以这样认为，在短期内金融开放将不利于发展中国家的财政平衡，引起或加重财政赤字问题。
三、由财政赤字、宏观经济波动引发的金融危机
财政与宏观经济环境，是一国金融开放的载体。在发展中国家金融开放过程中，取代原有的政府直接管制工具，价格、利率和汇率等经济变量将发挥主导和支配作用。财政平衡与稳定的宏观经济环境，将有助于这些经济变量作用的有效发挥，金融开放也可以达到预期的效果；相反，按照货币、金融危机理论和信息经济学理论，在财政赤字和宏观经济波动的情况下贸然推进金融开放，其结果将是货币和金融危机。
1．财政赤字与货币危机
根据前面的分析，由抑制到金融开放的制度变迁，将引起或加重发展中国家的财政赤字问题。对于大多数发展中国家而言，增加财政收入的税收途径有限，并且导致外债问题的境外借贷也不是解决问题的根本办法，财政赤字势必依赖货币增发来融资。发展中国家政府对赤字和宽松的货币政策的奉行，加速了通货膨胀，并由此形成本币将贬值的预期。Darrant(1985)发现充足的证据证实财政赤字对通货膨胀具有正效应。Munir和Amar(1991)运用理性预期宏观模型的检验，认为在秘鲁财政赤字显著地影响通货膨胀。George和Evangelia(1994)的研究发现，希腊的通货膨胀和赤字之间存在长期均衡关系、显著的短期动态调整机制和双向Granger因果关系。
在固定汇率制度下，基于本币贬值的预期和汇率风险的考虑，赤字融资受到公众资产选择(卖出本币资产，买进外币资产)的约束——赤字融资增发的超货币需求转化为对政府外汇储备的购买。另一方面，国内通货膨胀在鼓励进口的同时，构成了出口的抑制；于是，发展中国家出现经常项目赤字，由此引起外汇储备的进一步减少。Krugman(1979)的第一代货币危机模型认为，不管外汇储备的初始量如何，只要存在持续的财政赤字融资，外汇储备就会不断地减少；一旦外汇储备接近耗尽，投机者就会发起一场货币攻击，大规模的抛售本币浪潮在迅速消耗掉本国的外汇储备之后，就迫使中央银行放弃按固定汇率兑换外币的承诺，货币危机随即爆发。因此，货币危机产生的根本原因是，赤字融资政策与固定汇率制度之间的内在不一致；而国内金融市场的货币、期限错配等“原罪”问题，羊群行为和集体行为，则进一步加剧和恶化了货币危机。
2．宏观经济波动与金融危机
在浮动汇率制度下，金融开放引致的财政赤字，以及赤字融资政策的实行，使发展中国家的本币贬值。本币贬值使本国居民对本币失去信心，从而产生本币的货币职能部分或全部被外国货币所替代现象。与“格雷欣法则”相反，货币替代更为普遍地反映了“良币驱逐劣币”的现实。货币替代不仅使通货膨胀加剧，本币汇率出现频繁波动；而且造成货币需求函数不稳定，进而使货币政策的效果受到严重削弱，甚至完全失效。这些因素的相互影响和共同作用，造成了宏观经济的剧烈波动。Cardosa(1992)对巴西和墨西哥的研究证实在开放经济中财政政策对保持价格稳定性具有重要作用，特别是巨额外债是引发通货膨胀的首要因素。Ruge-Marcia(1999)对巴西的经验研究证实政府支出水平是影响通货膨胀率水平及其波动性的重要因素。
剧烈波动的宏观经济，将扩大企业投资的预期收益的波动(收益方差增大)，并增强各类风险等级的企业投资预期收益的正相关性(收益的协方差为正)。在这种情形下，为企业融资的银行不能通过“大数定律”来分散风险；并且，作为贷款风险的补偿，实际贷款利率将上升。其次，根据信息经济学的理论，企业与银行之间在投资项目的风险与预期收益方面拥有的信息是不对称的，高贷款利率产生了逆向选择和道德风险问题，加大了银行资产的风险。再次，发展中国家政府对银行破产的显性或隐性担保，进一步鼓励了银行以非均衡的高利率发放高风险贷款。在第三代货币危机模型中，Krugman(1998)指出，亚洲新兴市场国家政府对金融机构的隐性担保，以及政府与企业之间的裙带关系，使道德风险泛滥。在道德风险的作用下，这些国家股票和房地产市场的不良资产泡沫越来越大。
然而，当银行的不良资产积累到一定程度，连国家财政没有足够的能力对此负责时，在“多米诺”效应的作用下，局部银行破产将演变为系统性银行危机爆发。需要强调的是，在金融开放的背景下，国际资本流入并进入银行系统，会大大缩短不良资产积累过程，而国际资本撤出则会加速银行危机的到来。
3．相关的国别经验证据
在发展中国家金融开放过程中，财政赤字和剧烈宏观经济波动与货币或金融危机之间内在逻辑联系，也得到了大量的实证支持。
对1954至1975年87次货币危机的研究，Edwards(1988)发现一个共同的特征：与这些危机相随的是，巨额的财政赤字，并且通过中央银行对政府的扩张性信贷来弥补。根据他的解释，如果财政与宏观经济不稳定，推行金融自由化；在逆向选择和道德风险的作用下，其结果是银行风险不断积累的金融危机。同样，在此环境下的金融国际化，则将产生外汇储备的脆弱性，并可能引发国际支付陷入困境的货币危机。另外，Carprio等人(1994)对6个发展中国家由开放所致金融危机的经验研究，认为宏观经济稳定是金融开放达到预期目标的根本保证。他们指出，金融开放成功的关键是相对稳定的宏观经济环境，以及在取消或减少利率管制和信贷配给之前，政府对财政收支及货币增长率的控制。
所以，在金融开放过程中，发展中国家财政必须注重开源节流，实现平衡增长，避免巨额赤字的发生，以及由此引发的宏观经济剧烈波动。从这个意义上讲，财政改革与调整、财政纪律制订和严格执行，是发展中国家防范由开放所致的货币和金融危机，保证金融开放的稳定性、持续性的一个关键因素。
四、赤字及其扩大态势将构成中国金融开放的财政约束
2001年，中国加入世贸组织。作为加入WTO的开放承诺，以及基于增强吸引全球廉价资金的能力，通过竞争机制提高国内金融市场的配置效率，进而促进金融市场与国民经济的互动发展考虑，在未来几年我国将逐步开放银行业与资本市场。对我国政府的金融开放决心与承诺，国际金融专家在关注与赞赏的同时，也表达了他们对发展中国家的“开放悲剧”会否在中国重演的强烈担忧。既能获取开放收益，又能有效地防范货币和金融危机的发生，是我国金融开放的既定目标趋向。能否实现这一目标?一个关键的问题是，对我国财政收支现状和发展态势，以及金融开放对目前的财政收支格局的影响进行分析。
首先，中国目前的财政收支状况不容乐观。自1994年分税制改革之后，总体上看，中国的财政收入状况有所好转，在很大程度上遏制了此前财政收入占GDP的比重持续下跌的不利局面。国家财政收入占GDP的比重由1994年的11.16％，回升到1999年的13.97％。但是，同期中国的财政支出也保持着较高的增长速度，尤其是自1998年以来积极财政政策的实施，财政支出占GDP的比重以更快的速度上升。于是，财政赤字规模不断增大，1998年为922.23亿元，2000年增至2491.27亿元；2002年则高达3149.51亿元，超过GDP3％，自改革开放以来第一次逾越国际公认的财政赤字警戒线。事实上，自1994年以来中国的财政收入占GDP比重的止跌回升，主要归功于财政债务收入的大幅增加，而非税收收入的增加。1994年财政债务收入占财政收入的比重(债务依存度)为22.52％，1999年增至32.46％。如果考虑到这一因素，我国财政收支状况则更令人担忧。
其次，按WTO规则要求和市场化经济改革的深入推进，中国的财政赤字将进一步恶化。从财政收入角度看：(1)停征烟叶之外的农业特产税、分步停征农业税和减轻农民负担的税制改革，以及降低关税税率和证券交易印花税税率，直接减少了财政收入；(2)即将实行的增值税转型，由生产型增值税过渡到消费型增值税，在促进企业投资、技术进步的同时，因其等价于一个较普遍的减税措施，也会导致财政收入的减少；(3)为适应世贸组织的非歧视性和国民待遇原则，内外资企业所得税的并轨，在外资企业普遍享受15％左右的优惠税率和内资企业标准的33％的税率之间，求得一个可行的统一税率，本质上是一种减税的安排。从财政支出角度看，中国经济的高速增长带来了一系列副产品，如失业、收入分配不均、地区发展失衡、“三农问题”和环境污染，这些问题的缓解和解决，在很大程度上依赖于社会保障体系的完善，国家财政对中西部地区和东北老工业基地的支持、农村生产生活条件的改善、生态环境保护项目的实施。所以，在未来相当长的时期内中国财政将面临着聚财的有限性与用财的无限性之间的矛盾。
最后，金融开放将对中国财政收支状况产生不利影响。中国金融开放应该按照合理的次序，渐进地推进；在此过程中，国有商业银行重组和利率市场化改革是核心内容和重要步骤(陈志刚，2005)。作为国有商业银行重组的两个前提，法定资本充足率的满足、不良资产的处理都需要国家财政的注资。根据银监会的测算和估计，注资前中行、建行的资本缺口分别为2712.41亿元、1200.45亿元，450亿美元(3735亿元人民币)的注资基本满足了两者的资金需求；但是，对于工行和农行超1万亿人民币的资本缺口，根据陆磊、李世宏(2004)的分析，因为难以一步到位，而实行持续小幅度注资——既保证了银行的流动性，又不至于引发恶性通货膨胀。另一方面，利率市场化改革的实施，以及作为吸引外资的激励，国内利率将高于国际市场，中国财政在失去由管制利率带来的收入的同时，因高达30％以上的债务依存度，财政利息支出会大幅增加。
在很大程度上，财政赤字推动了中国的通货膨胀。运用协整方法，郭庆旺等(2003)的实证研究认为，李嘉图等价定理在中国不成立，其引申的含义是财政赤字具有通货膨胀效应。许雄奇、张宗益(2004)的Granger因果关系实证检验也表明，除货币政策变量影响外，1978～2002年中国的财政赤字与通货膨胀互为因果关系。根据前面演绎的金融开放条件下财政赤字与金融危机的内在逻辑联系，我们可以这样认为：赤字及其逐步扩大的态势，以及由此产生的宏观经济波动，将构成中国金融开放的财政约束。
五、中国金融开放过程中的财政改革与调整
财政平衡和基于此的宏观经济稳定，是发展中国家金融开放的先决条件。既然赤字及其扩大的态势构成了中国金融开放的财政约束；那么，为保证金融开放的稳定性和持续性，防范“开放悲剧”的发生，在金融开放过程应该进行全面的财政改革与调整。
第一，规范财政收入，加大税收征管力度。一是从清理整顿现行各种收费项目入手，在取消明显的不合理收费的基础上，覆盖和替代原来具有合理性的政府收费，将它们纳入税收的范畴以筹集吸纳必要的财政资金。二是通过预算外资金管理和国库集中收付改革，将所有政府收入均归入财政预算的控制范围，妥善解决财政收入体外循环和流失浪费问题。三是在大力提高税收执法人员素质基础上，依法加大税收征管力度，坚决打击偷税、漏税、逃税和非法避税等各种违法犯罪行为，强化税收征管。
第二，完善现行税制结构，提高税收收入对财政收入的贡献率。在我国现行的税制结构中，以增值税、关税为代表的流转税居主导地位，占全部税收收入的70％左右，而所得税等税种仅占30％左右。中国经济市场化的深入，以及全球经济一体化的加快，使流转税对税收收入的创造能力减弱；而中国人均GDP和人均收入的不断提高，拓展了所得税等税种的空间。在这个背景下，降低中国财政收入的债务依存度，提高税收收入对财政收入的贡献率：(1)适当加大所得税的征收力度，尤其是增强个人所得税对税收收入的贡献，在合理调整起征点、加强征管等措施之外，由分类征收向综合与分类相结合征收转变，构建以流转税和所得税“双主体”税种的税制模式。(2)开征市场经济国家通行的财产税和社会保障税，将财产税作为重要的税人补充，改变现行社会保障存在的制度不健全、管理不规范等问题，将社会保障由“费”改为“税”，以税收的形式强化社会保障基金的收缴和功能增强。(3)按照“谁利用，谁污染，谁交税”的原则，增加新的资源环境税，建立独立的资源环境税体系，控制滥用资源和污染环境的行为，筹集必要的资源和环境保护资金，实现经济、社会和环境的可持续发展。
第三，优化财政支出结构，提高财政支出的效率。一是转变观念，理性看待积极财政政策的扩张效应，考虑到财政支出的“挤出效应”、财政赤字货币化结果，以及经济的自主性增长能力增强，不断淡出积极的财政政策。二是财政支出应从一般竞争性领域和盈利领域退出，在这些领域最大限度地发挥市场配置资源的优势，实现经济内生增长的长效机制；与此同时，将公益性和基础性投资项目作为财政支出的重点，最大可能地满足“三农”问题、教育科技、调节收入分配、实现地区平衡发展、调整经济结构、生态环保、公共卫生和社会保障等重点领域和项目支出的需要。三是建立财政支出管理体系，深化财政预算、“收支两条线”管理、国库集中收付及政府采购等支出管理制度改革，建立和健全财政支出绩效考评、监督制度，对预算的执行过程及其结果实行全面的追踪问效，真正实现财政资源的公平分配和高效配置。
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