论我国洪水保险的模式选择与机制设计，本文主要内容关键词为：洪水论文,机制论文,模式论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代社会中，尽管人们对自然灾害的预测能力已经有了显著的提高，也有了多种手段可以在很大程度上减轻这些灾害带来的负面效果，但是人类社会仍然在为此付出沉重的代价。仅以中国的洪灾为例，2003年5月到7月间，我国有26个省、区、市不同程度地遭受洪涝灾害，截止7月22日，农作物受灾面积1076.3万公顷，成灾689.6万公顷，绝收211.4万公顷；有1.5亿人（次）受灾，成灾1亿人（次），因灾死亡814人，伤病14.6万人，倒塌房屋89.2万间，各类直接经济损失高达652.5亿元。[1]
在如此严重的洪水灾害风险之下，我国的灾后融资体制却存在很大的问题，一个突出的表现就是以重救急、救难的民政部门救济手段为主，以“个人转移风险”和“社会分摊风险”为立意的保险很不发达。1998年我国长江特大洪灾，直接经济损失高达300亿美元，而保险赔付仅为3.012亿美元，只是总损失的1%。[2]大灾之后，恢复生产、重建家园，最迫切需要的就是资金。目前我国的洪水保险严重缺位，在大灾之年必然会给国家财政带来巨大的压力，而受灾者获得资金的及时性、充足性也必然会受到很大约束，这种局面势必会对我国的经济发展造成严重的影响。如何设计合理的洪水保险体制、并尽早开始实施，是理论界和实务界迫切需要解决的重大课题。
纵观世界，许多国家也面临严重的洪涝风险，其中也有一些国家在多年的发展过程中建立完善起了自己的洪水保险体制。目前，世界各国防御洪水风险的保险计划主要有两种模式：第一种是政府不承担风险，而是由民间保险公司自愿承担或根据法律法规的要求承担洪水风险；第二种就是由国家承担洪水风险，民间保险公司只负责保单的销售和服务。使用第一种形式的典型国家就是英国，而美国全国洪水保险计划(National Flood Insurance Program,NFIP)则是第二种模式的典范。英美两国的洪水保险体制发展得都较为成熟，而且很具有代表性，能够给我国洪水保险体制的构建以启示。
一、英美洪水保险体制的比较[3]
（一）模式选择
英国的洪水保险模式是以市场化为基础，政府不参与承担风险，私营保险业自愿地将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内，业主可以自愿在市场上选择保险公司投保，保险公司通过再保险进一步分散风险。而美国采用的全国洪水保险计划（以下简称NFIP）实质上是一个由法律确立的、全国性的保险集合，它向民众签发单独的洪水保单，由政府部门进行管理和资金运作——NFIP由联邦紧急事务管理局的减灾部管理，其资金由全国洪水保险基金负责积累。尽管一般而言，NFIP的经费和赔付资金来源只是所收取的保费，但在损失超过历史平均水平时，NFIP有权向财政部借用不超过15亿美元的有息贷款，国会也可能会提供特别拨款，这其实就意味着国家参与承担风险。另外，NFIP还有“法定洪水保险购买要求”，（例如，如果某一社区在被确认为洪泛区之后一定时期内仍未加入NFIP，联邦机构将不会向在该社区收购或修建建筑物的活动提供任何财政支持，也不会提供某些灾难援助。另外，联邦机构和参加联邦保险或由联邦监管的借贷机构在向NFIP承保社区的指定特别洪水风险区内的收购或建筑行为提供资金或贷款时，必须要求其拥有洪水保险。）这就使得美国的洪水保险带有一定的强制性色彩。
值得讨论的是，一般标准商业财产险保单都将洪水等巨灾风险作为除外责任，只是用附加险、特约险的形式承保，或者干脆由国家承担风险。但为什么英国保险业会将洪水风险列入标准保单的承保范围呢？
1953年初，暴风雨在英格兰东部造成严重损失，此后，英国政府建立了泰晤士河防护栏等很多海岸防御工程，并承诺继续建立有效的洪水防御设施，从而有望将保险损失控制在可以承受的范围内。英国保险业认为，在标准保单中承保洪水风险，有助于在更为广泛的保险集合中分散风险，从而可以将保险成本保持在尽可能低的水平上，所以开始提供洪水保险。
英国是世界上最古老的保险市场，当时已经积累了相当丰富的承保经验，各种专业技术和管理手段十分发达，承保力量雄厚，是世界再保险市场的中心之一，竞争也比较有序，这也为洪水的市场保险机制能够在英国有效运行提供了必要的保证。而英国是亚当·斯密的故乡，从传统上就认为市场体制是有效的，保守的习性和传统的影响使得通过市场机制承保洪水风险似乎成为一种必然。[4]
如果说选择市场化的洪水保险体制是因为英国的市场机制、保险和再保险体系十分发达的话，那么，具备同样条件的美国又为什么会选择由国家来承担风险呢？20世纪20年代和30年代，美国发生了多起河水泛滥灾害，此后就一直在探讨洪水保险的可行性和具体模式，但是直到50年代后期，由于认为数据积累及技术方面的原因、私人保险业先法厘定出与实际风险水平相匹配的精算费率，而洪水风险又属于巨灾的范畴，商业保险难以同时提供可以接受的价格水平并获得合理的利润，所以联邦政府决定介入，并通过《1968年全国洪水保险法》制定了NFIP。美国的这种以政府承担风险为特征之一的洪水保险体制与凯恩斯主义在美国的一度盛行及美国的政治体制不无关系。
（二）政府的角色
英美两国都是市场经济国家，政府不会过多地介入市场力所能及的事务范围，但是它们都认为政府是有效的公共品提供者，所以两国政府都积极从事洪水防御工程、洪灾风险评估、灾害预警、气象研究资料等相关公共品的提供，而且都会在发生特大灾害后为贫困的或承受特大灾害的社会成员提供必要的、适当的和部分的灾后救济。
美国联邦政府在NFIP中的介入程度较高，这自然是由其制度安排上的原因决定的。联邦政府部门不仅负责NFIP的管理，而且还制定并实施相关法规、条例，促进风险控制措施的实施和洪水保险的购买。特别值得注意的是，尽管美国联邦政府是洪水风险的承担者，但是其承担风险的程度也是有严格的限制的——联邦政府只是在必要的时候通过有息贷款或特别拨款的形式为NFIP提供资金，一般而言，NFIP都是“自支持”的，也就是说，其运作所需的资金全部来自于收取的保费，从而不会给纳税人造成负担，在大灾的年份也不会严重地削弱国民经济。
在使用市场体制应对洪水风险的英国，政府也必须与私人保险业保持建设性的伙伴关系，这种关系对于保证洪水保险的供给至关重要私人保险业之所以愿意提供洪水保险，最直接的原因是英国政府承诺并确实修建了一系列洪水防御设施，使得洪水风险在英国具有了一定的可保性。但是，防御设施却使得英国海岸地区和洪水平原的发展加速，导致人口和财产更为集中；洪水平原上的发展减少了蓄洪和行洪的空间，并增加了洪水的流速和水位可能达到的最高线，而排水系统、硬件设施（例如公路和停车场）的建设也大大增加了雨水进入河道的速度。更为严重的是，近年来气候变暖导致海平面升高、降雨量和降雨频率大幅增加。2000年秋，英国的降雨量达到270多年以来的最高水平，南部的所有河流水位猛涨，700多个市镇被淹，保险损失高达13亿英镑。这次洪水使得保险业意识到，洪泛区的不当发展和防御设施的建设不力，大大增加了内河泛洪的可能性和损失的严重性，很多财产因此失去了可保性。但是鉴于市场需求十分强烈，英国保险人协会于2002年9月25日公布了《洪水保险供给准则》，并表示，只有政府根据其制定的具体标准（设定的防洪设施最低标准是能承受75年一遇的洪水）和计划改进防洪设施，并及时提供有关风险水平和改建项目的准确信息，才会继续为家庭和小企业提供洪水保障。值得注意的是，尽管洪水的频率和损失都在增加，一些地区的保费水平也随之上升，但是，英国家庭财产保险市场仍然保持了高度的竞争性，对消费者而言依然是成本较低的。与1994年相比，英国2002年的家庭财产保险平均成本没有发生显著改变，而且，如果用真实指标衡量，这一成本还有显著下降[5]，洪水保险的参保率也达到了80%左右。这可以说是英国洪水保险体制最大的成功之处。
（三）保险运作机制安排
从保险机制的安排来看，英美两国洪水保险体制有很多共同的特征。首先，在承保范围方面，两国的洪水保险都是以居民住宅和家庭财产为重心，小企业也被纳入承保对象的范围，这主要是因为家庭和小企业在洪水这类巨灾风险面前更为脆弱，以其他方式融资或采用其他风险融资技术的能力较差，他们对可支付的、容易获得的洪水保险的需求也更大。
其次，在保单定价上，两国的洪水保险基本上都是严格按照标的的实际风险水平收取完全的精算费率（美国的NFIP会对早期在不充分了解洪水风险的情况下修建的房屋提供补贴费率，大约相当于完全精算费率的35%～40%），财产所处地区、建筑物的类型、用途与结构等等因素都会直接影响费率的高低。当然，由于英国将洪水风险纳入了标准保单的承保范围，所以洪水保险的成本是很难识别的。利用完善的精算技术和核保技术，厘定与标的风险水平相匹配的费率，不仅可以保证费率的充足性，进而保证保险体系的偿付能力，而且可以体现公平合理的原则，有利于加强防灾减损的动力，并在某种程度上规避逆选择。
第三，在洪水保单的销售和服务上，私人保险业发挥着非常重要的作用。当然，英国采用市场机制来承保洪水风险，保单的销售和服务当然是通过直接保险公司的分销网络完成；而由政府管理的美国NFIP也使用参加自承保计划的私营保险公司或具有特定资格的代理人和经纪人进行保单的销售与服务。保险业发达的营销渠道、丰富的管理经验和高度的专业性在很大程度上促进了洪水保险的销售，也有助于提高保单服务的质量。
最后，也是非常关键的一点，工程性的防灾减损措施在两国的洪水保险体制中都扮演着至关重要的角色。就工程性防灾减损措施而言，美国NFIP将灾害区域的管理与风险图的绘制作为其体制本身的组成部分，并规定，只有社区采取并实施旨在减轻未来洪水灾害的洪泛区管理措施，才可以加入NFIP；在英国，只有某地区有达到特定标准的防御工程措施或积极推进防御工程改进计划，各商业保险公司才会在该地区的家庭财产保险和小企业保单中包含洪水保障。
当然，由于体制上的不同，英美两国的洪水保险运作机制安排上也存在着很多差别。例如，由于英国采用市场化的洪水保险，其资金来源当然就限于所收取的保费、投资所得以及再保险的赔付，对再保险的依赖性非常强，所以英国的《洪水保险供给准则》中明确提到，如果有再保险的退出，就会对洪水保险的供给进行调整；而虽然美国NFIP最主要的资金来源也是保费和投资所得，政府只会在特别情况下视具体情形提供有息贷款或特别拨款，但是由于有政府作为风险的承担者，再保险在NFIP中的重要性就要弱得多。另外，在英国，市场化的机制保证了保险人与投保人之间的选择是双向的，所以英国保险人可以通过个案核保来将逆选择风险控制在可以接受的范围内；而在美国的NFIP下，只要业主位于参保社区，其提出的投保申请就不会遭到拒绝，这就意味着NFIP与投保人之间的选择是单向的，没有实行个案核保的可能，从而使得NFIP暴露在严重的逆选择风险之下，所以NFIP规定，在通常情况下，投保人完成投保申请并缴纳保费后，需要经过5～30天的等待期，保障才会生效（例外情形除外），以期规避逆选择。
二、英美洪水保险体制对我国的启示
英美两国经过几十年的发展与调整，建立起了比较成熟的、与其经济发展条件、文化、政治背景相协调的洪水保险体制。尽管英美两国的国情与我国存在一定的差异，但是这两套体制还是有很多经验值得我们借鉴的。
（一）重视防灾减损
在灾害多发区实行积极的用地管理、建立必要的防御工程、发展灾害预警体系、提高民众的风险意识等措施可以降低灾害造成的损失，其重要性自不待言。调查表明，美国的NFIP通过促使社区实施完善的洪泛区管理，每年的洪灾损失可以降低10亿美元；根据NFIP标准修建的建筑物每年因洪水遭受的损失比不符规定的建筑要少80%左右；而且，洪水保险的赔付使救灾支出减少了1/3。[6]
完善的防灾减损体系也是有效的保险体制存在的前提——如果潜在损失过大，保险人就会倾向于收取超出被保险人承受能力的保费、对保险条件施加严格的限制，或者干脆选择退出，英国洪水保险体制的变迁就是一个有力的佐证；而将紧缺的资源用于弥补缺乏必要的防灾减损措施而导致的损失自然也是无效的。
（二）把握政府角色定位
首先，灾害防御设施和许多防灾减损措施都属于公共品，而政府正是有效的公共品提供者。在灾害发生后，政府需要承担灾害救济的责任，但必须慎重考虑负面影响。巨灾损失程度的波动很大，倘若发生特大灾害，救济所需的资金很容易超出预算，从而大大加重纳税人的负担；而且，无偿的救济体制还会滋生居民对政府的依赖心理，削弱防灾减损的动机，并可能导致道德风险（如夸大灾情或故意增加损失）。美英两国都有灾后救济安排，但一般都只是在发生了被确认为重大灾害的事故后，针对贫困的或承受特大灾害的社会成员提供必要的、适当的、部分的救济，其形式可能是无偿援助，也可能是低息贷款。
其次，政府有必要介入灾害保险体制，但是要根据具体情况确定介入的方式，并控制承担风险的程度。如果完全依赖市场机制提供灾害保险，由于损失很可能超出保险业的承受能力，一旦发生特大损失事故的可能性显著增加，就很可能引发灾害保险的短缺危机。另外，商业保险内在的逐利动机决定了保险公司不会永远为所有财产提供充足、廉价的保险。在存在市场不完全的可能时，政府出面组织洪水保险是有必要的。例如美国的NFIP可以在很大程度上保证巨灾保险的可获得性和可支付性，但是政府也扮演了一个相对独立的角色，其承担的风险受到了严格控制——NFIP是“自支持”的，以免在重灾年份严重地削弱国民经济；另一方面，即使市场有能力承担洪水风险，政府也需要与保险业保持建设性的伙伴关系。
（三）充分重视保险与再保险机制安排
洪水风险并不满足传统意义上可保风险的全部条件，而之所以保险还能够发挥洪水风险融资的作用，保险体制的设计可谓至关重要。从英美两国的经验来看，有效的洪水保险机制首先要通过数据的积累与模型的建立量化风险、提供以风险为基础的价格，然后通过精算价格区分高风险和低风险，规避逆选择，并鼓励个人和企业进行事先的风险管理规划、采取一系列的防灾减损措施。这种内生激励的存在可以说是英美两国洪水保险机制安排最为成功的地方。另外，有效的洪水保险机制还必须重视以下几个方面的考虑：
1.促进巨灾保险的购买。要使作为保险基础的大数定律有效，就要有大量的、风险水平类似的标的加入保险集合，这就要求有足够多的业主参加保险计划。实际情况表明，业主购买灾害保险的倾向与他们对灾害发生概率的预期和赔付率正相关，也会因为替代品（灾害救济）的提供而削弱。赔付率的提高并非易事，灾害救济等替代品的提供就相对更容易控制，而如果只依靠重大灾害损失来向上修正业主对灾害概率的预期，对业主购买洪水保险的促进作用就是有限的。美国NFIP除了通过强制购买要求，促进洪水保险的购买之外，还通过风险图的绘制，将灾害风险清晰地揭示在人们面前，提高了民众对洪水风险概率的预期，可谓是触到了问题的实质。
2.通过再保险在地域上分散风险、扩大承保能力、稳定经营成果。即使在自然灾害发生非常频繁的国家或地区，相对于火灾等其他灾害而言，自然灾害的发生频度都是比较低的。如果灾害保险体制只是在比较狭窄的地理区域内运作，大数定律就很可能不再适用；而由于责任累积，在被保险人群体中无法得到足够的风险平衡，一旦发生大规模灾害，很可能会导致经营结果的巨大波动，甚至发生偿付危机。由于在某一年中，世界各地同时发生重大自然灾害的可能性近乎为零，所以将风险在全球范围内分散无疑是扩大承保能力、稳定经营成果的最佳方法，而在国际范围内运作的再保险则是实现此解决方案的最佳途径。从某种意义上讲，无论是采取纯粹的市场保险机制，还是通过政府支持的保险集合来提供保障，都必须以妥善的再保险安排为前提。
三、我国洪水保险的模式选择与机制设计
从目前的社会、经济环境来看，我国不适合“完全由民间保险公司自愿承担或根据法律法规的要求承担洪水风险”的模式，理由在于，首先，如果像英国那样让市场承保洪水这类巨灾风险，那么，对经验数据的积累、精算技术、核保核赔技术、风险管理和偿付能力管理水平等就都提出了很高的要求，而目前我国的保险市场还不完善，并不完全具备这些条件。其次，洪灾损失很可能超出尚未成熟的我国保险业的承受能力，而且保险机制要求将发生频率较低的重大巨灾风险标准化，需要在超长期内平衡巨灾保险业务的收入与赔付流，但商业保险公司更注重短期内收支的平衡，一旦发生大灾的可能性增加，保险公司往往会退缩不前，从而无法保证洪水保险的可得性。第三，商业保险必然要求完全按照风险水平厘定费率，而目前受洪水威胁最大的人群是收入水平较低的农民，精算费率很容易超出他们的支付水平。另外，我国商业保险的发展历史较短，社会对保险的认同度很低，或者说并没有清楚地认识到保险本身所具有的价值，而商业保险发展过程中所采取的一些不当做法也在很大程度上降低了保险在民众心目中的可信度，商业保险的接受程度也存在问题（例如，1992年，中国人民保险公司曾在江西捉村实施了一种长效保险，农民每户一次性交62元保费，对房屋进行终身保险，赔偿限额为2000元。由于当时收费一般都采取了乡政府或供销社代扣的方式，带有很高的强制性，被视为“乱收费”，部分地区的群众纷纷迫使其退保。如果我们考虑到人保采取的这种无视房屋的具体风险暴露状况、“一刀切”的定价方式本身就意味着很高的逆选择风险，就不难理解，留下来的业务给保险公司带来的必然是巨额亏损：景德镇在1996年和1998年两次受灾，人保赔付1.4亿元，亏损约1亿元，这种模式随即搁浅）。[7]
鉴于此，我国选择由国家承担洪水风险的模式是一种必然。根据目前的国情，借鉴美国NEIP的经验，我们设计出如下的洪水保险机制以供决策部门和实际部门参考：
第一，立法建立全国性的洪水保险计划，指定专门的部门（例如，在现在承担洪灾救济职责的民政部中设专职司）负责洪水保单的设计、费率厘定、国际分保等管理性事务。由于这些事务的专业性和技术性要求都很高，所以要特别注意该专职部门人员的知识及经验结构，加强与业务技术精湛、经营经验丰富的国际知名再保险公司和组织的合作。
第二，在财政部设立专项“洪水保险基金”，专司基金的投资管理、责任准备金的提取和赔付；基金的来源主要包括国家拨款、保费收入、投资所得和再保险赔款。由于目前民众的支付能力有限，洪水风险又十分巨大，眼下不仅不能收取完全的精算费率，而且应该收取低费率，所以我国的洪水保险势必不能像NFIP那样是“自支持的”，费率不足的部分要依靠国家拨款来弥补。事实上，这种方式可以将原本用于救灾的、不能滚动使用的资金转换为可以长期积累的保险基金，这样做不仅可以稳定国家用于救灾的支出流，而且有利于保证在洪灾发生后重建所需资金及时到位而不对财政造成严重冲击。需要特别强调的是，国家不能承担无限责任，如果单次洪灾所致总损失超过了总限额，应该按照总限额与实际应付索赔总额之比进行比例赔付。
第三，承保范围应限于居民住宅及室内物品，只提供基本水平的保障，签发单独的标准洪水保单；就费率而言，一方面要收取低费率，另一方面也要根据标的的风险区分高风险和低风险，以规避逆选择，可以考虑收取精算费率的30%～40%。实际上，由于数据的缺乏、核保技术和精算技术水平的限制，厘定完全符合实际风险水平的精算费率在中期内可能都是有很大困难的，所以现期我们可能需要使用级差费率，根据房屋所处的地理位置及其结构粗略地确定其适用的费率，在以后条件许可的时候再做调整。
第四，对目前的商业保险公司和中介机构进行招标筛选，委托营销网络健全、服务水平高、信誉好的公司或机构进行洪水保单的销售、核保和理赔等服务，并向其支付手续费。
第五，促进洪水保险的购买。NFIP的经验是制定强制购买要求，提高公众的风险意识，这都是我们可以“拿来”使用的；而鉴于保险在我国的社会认同度较低，我们在这方面可能要做得更多。例如要开展群众性活动，进行洪水风险和保险的宣传普及教育；规定较低风险区域内的住宅开发项目必须拥有洪水保险，高风险区域的所有住宅必须购买洪水保险等。特别是在洪水保险的初始阶段，适当的强制性措施是很有必要的。
需要特别指出的是，上述机制的有效运转，需要有相应的、完善的法律法规做支持。另外，无论采取何种的洪水保险模式，完善的工程性防灾减损措施都是至关重要的，这一点是被包括英美在内的许多国家的经验所证明了的。建国以来，我国开展了规模空前的江河治理和防洪建设，尤其是在1998年长江特大洪灾后，强调在流域生态系统重建的大框架下部署防洪建设，并运用系统论理论和风险管理的方法，从控制洪水向洪水管理转变，在防灾减损方面做了大量有效的工作，[8]取得了相当的成效，这为洪水保险体制的建立提供了坚实的基础。