农村职业技术教育发展制约因素分析，本文主要内容关键词为：职业技术教育论文,制约因素论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着农村市场经济体制改革的深入，曾经在20世纪五六十年代形成并发挥过积极作用的三级职业技术教育网受到了强大的冲击。由于农民外出务工、农村学校撤并，农村成人学校解体，农村职业技术教育事业发展受到很大影响。本文试用系统观从内部和外部分析农村职业技术教育发展的制约因素。
一、农村职业技术教育系统的结构分析
作为一种系统的农村职业技术教育，是农村教育系统下面的一个次级系统，更是整个教育体系下的一个次级系统，同时也是农村社会、经济体制下的一个次级系统，系统与环境之间存在着既可以分辨又可以渗透的边界。从广义上说，整个大的农村教育系统、与农村教育系统相关的其它各个部门以及整个社会所面临的政治、经济、文化背景，都是农村职业技术教育发展系统所面临的外部环境。由于农村职业技术教育系统与农村教育系统有太多的共性，因此，笔者在注重农村职业技术教育的个性因素的前提下，将整个农村教育系统作为系统内部因素来分析，其它部分作为环境因素来分析。
县以下教育行政体制是地方教育行政体系乃至整个教育行政体系的重要组成部分。我国的教育管理体制可分为三个层次：一是高级管理层次，包括中央、省（直辖市、自治区）和市（地、州）；二是关键层次，为县（市、区）一级；三是基层管理层次，为乡镇一级。县级以下教育行政体制作为基础行政体制，在农村职业教育管理体制中是基础、核心。
二、制约农村职业技术教育发展的系统内部因素分析
（一）农村职业技术教育体系管理体制条块分割，增加行政成本
我国现行农村职业教育管理体制是教育系统的垂直管理体制与按行政辖区的横向管理并行。从系统分，有属于教育系统的，有属于其它行政管理系统的（如农业技术推广应用属于农业系统，农机推广应用和乡镇企业工人技术培训又属于工业系统，外出务工人员培训属劳动部门）；从层级分，有县级、乡镇管理教育机构；从类别分，有职业中学、成人教育中心、农技推广站等。
在现行体制下，农村职业教育机构要接受两个部门的管理：各级教育行政部门的垂直领导和属地管理。由于职业技术教育的职业特点和行业利益，在市场经济下，培训机构的利益化追求与社会需求、农民权益并不总是一致的。由于地方政府法规的能级和教育行政部门行政法规的能级难以确定，职业技术教育的社会化、市场化存在着一定政策空间，由此产生三方博弈，出现有令不行或者有令争行的现象，各方在政令循环往复的过程中浪费了大量行政资源。
2000年后，农村教育经费实行县级财政转移支付，乡镇的教育管理职能基本消失。但对农村职业技术教育是实行条条管理（教育部门行业管理）、块块管理（属地管理），还是条块结合管理（明确条和块各自的权利和义务，确定各自的管理边界），现在还没有一个比较完善的方案。目前这种条块混合、交叉管理的现状增加了政府的行政成本，浪费了大量的教育资源，影响了农村职业技术教育事业的发展和农村经济的快速发展。
（二）教育部门内部补偿机制不完善，制约农村职业技术教育事业发展
导致农村职业技术教育机构补偿机制不完善的原因是多方面的，主要原因是教育部门和其它行政管理部门没有分清管理边界。教育部门试图对所有的职业技术教育机构都负责，并给予一定的补偿（个体机构、民营机构除外）。而由于教育财政经费有限，只好实行差额补偿，主要是补助一部分人员费用，维持农村职业教育机构运营和发展所需的其它资金，由机构通过有偿服务方式获得。
补偿机制不完善的一个直接后果，是造成职业技术教育机构的营利倾向。首先是教育资本向有经济利益的方向倾斜，优质的职业技术教育资源从乡镇向城市聚集，由此加剧城乡马太效应。乡镇由于经济发展滞后于城市，且教育融资渠道单一，通过市场获得经济补偿的能力有限，各方面条件无法与城市相比，其职业教育呈现越来越弱的地位。
县级对乡镇负有技术指导责任，乡镇对村也有同样义务，可是从实地考察情况来看，它们之间的关系更多的是竞争。农村职业技术教育的重心上移，使得农村职业技术教育呈现出工业化趋势，农业技术推广的职能转移到了县级科协和农业局，无法形成持续、稳定的农业职业技术教育体系。
（三）劳动与教育部门认证、准入、监督执法能力不强，影响农村职业教育事业发展
教育行政部门和劳动部门对农村职业技术培训从业人员的准入几乎不设门槛，准入条件缺乏导致农村职业培训机构成为某些部门获取边际效益的创收渠道，职业技术培训的实效性极差，许多培训项目名不符实，即使由政府埋单，农民也不愿意参加培训。
由于教育行政部门和劳动监督执法部门没有分立，劳动部门既制定规则又负责监督检查，并且自设职业培训机构，违背了执法程序的正义性，也暴露出监督制度性的缺陷。再加上这些监督部门本身有行政事业收费和处罚的权力，即使收费和罚款行为是公正的，也有可能受到质疑，因此监督工作的难度也较大。
（四）农村职业技术教育体制改革落后于市场经济体制改革
教育部门决策者面向市场、背靠计划，依然按照传统模式来管理农村职业技术教育，致使一些乡镇职成教中心关门大吉，工作人员靠财政补助支付工资。农村职业技术教育机构在改革问题上瞻前顾后、顾虑重重，在制度选择上趋于保守。经济学理论表明，教育服务既是社会产品也是私人产品，由市场机制来解决是最有效率的。另一方面，农村教育机构为了既适应市场经济大潮又适应传统计划体制而不断寻求平衡点的过程，也浪费了大量的社会资源。
三、制约农村职业技术教育发展的系统外环境分析
（一）教育部门和其它部门的相互制约，影响农村职业教育的发展
开展农村职业技术教育，必然要涉及财、物、人、技术、制度等诸多因素。目前，农村教育的财政拨款往往不能及时足额到位，财政制度制约了支持农村教育的能力。现行农村职业教育机构的人事制度是参照事业单位人事制度建立的，这就注定了人员优化配置面临极大的阻力。现行产权机制也制约社会资本进入农村职业教育领域，使农村职业教育陷入了“没有设备就无法提供服务，没有服务收入就无法购买设备”的两难境地。
部门与部门之间的利益不尽相同，部门与部门之间的职责交叉重叠与缺位同时并存，导致农村职业技术教育的低效率。一些教育部门与劳动部门之间的职能交叉与缺位导致农村地区普遍存在“明培训、暗捞钱”的现象。
教育部门内部以及政府部门之间行政效率低下，对需求方的行为也不可避免地产生了影响。政府决策机构在各个部门之间协调的过程容易产生权力租金，导致政府工作人员的寻租行为，而由此带来的后果又进一步影响了农民的教育消费心理和消费行为。
（二）影响农村职业技术教育发展的大环境分析
1.政治——制度维度分析
从行政体制上看，在实行村级自治以前，县级、乡级、村级干部都由上级任命，这就决定了干部对上负责而不是对下负责。农村社区制度还没有形成，实行村级自治以后，通过“海选”出来的代言人理论上说是代表农民利益，但是由于种种原因，农民的真实诉求仍难以上传。自20世纪90年代以来，中央一直在强调加强农村职业教育服务，并且不遗余力地推进第二次、第三次农村职业教育机构建设，但是由于各种原因，这些为农民谋福利的教育制度在推行过程中仍有很大阻力，几乎难以为继。本课题组在调查中发现，农民普遍认为地方政府不会把农村职业技术教育问题放到当前工作的重点位置上来，原因是抓农村教育工作难以出政绩；同时也不认为地方政府有能力解决农业技术教育、劳动力转移和农民保障问题。这种农民对政府的不信任现象，反映出政治制度安排不合理带来的不良后果。
2.社会——经济维度分析
统计数据表明，近5年来农民收入增长水平放缓，农村劳动力严重剩余。巨大的就业压力、家庭压力和收入压力以及对未来不确定性的担忧，促使农民不得不精打细算，将有限的资金使用在生活必需品上（维持基本生存和发展、保证下一代教育等），以达到资金边际效用最大化。而教育与培训属于发展范畴，目前大部分农民还不会在这个方面投入很多。农村职业技术教育服务的市场需求受到很大制约，进一步制约了农村职业技术教育的发展。
3.历史——文化维度分析
农村作为一个相对封闭、落后的地域，历史文化因素对农民的教育观念的影响非常显著。首先，农民的生活方式以及农业技术大部分是通过口口相传的模式，一代传一代，由此形成一种超出生活方式本身实际效果的文化力量，成为今天农民职业教育的一部分。这在一定程度上影响了教育水平的提高，也在一定程度上影响农民的教育选择行为。
可见，各种外部制度制约了农村职业技术教育发展可获得的外部资源，在传统管理体制下，农村教育部门已经无法进一步优化自身的资源配置。外部制约使内部效率无法进一步优化，内部结构无法改变又导致外部制约惯性越来越大，从而进一步加大改善内部效率的难度和改革成本。如果不实行制度创新，农村职业技术教育机构将无法持续发展。而改革农村人力资源市场，完善农村职业机构与组织框架，加强农村职业教育服务基础设施建设，有效控制教育费用上涨，构建农村劳动力保障与开发体系的政策与机制，是制度创新的关键所在。