关于当前国有企业中小学的改革问题，本文主要内容关键词为：中小学论文,国有企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
我国国有企业所办中小学经过几十年的发展，形成了一个相当大的规模，成为我国基础教育的重要组成部分。据了解，到1994年，国有企业（以下简称企业）所办中小学约占城市、乡镇中小学在校生总数的13%左右；用于办学的经费约45亿元，约占我国基础教育办学经费的6.5%。国有企业中小学（以下简称企业中小学）对于发展我国基础教育和促进企业自身的发展起过重要的作用。但是随着经济体制改革的深入，随着在国有企业加快推行现代企业制度，相当部分的企业中小学出现了一些问题和困难。一些企业由于不能全面地理解国家关于企业改革的方针、政策或者出于眼前利益的需要，急于把所办中小学从企业中分离出去；有些企业大幅度地减少了对学校的经费投入；有些企业转移、占用学校的校产搞第三产业；有些企业不顾教育规律，将学校推向市场；甚至有个别企业未经批准擅自停止办学，对正常的教育教学造成了冲击。企业中小学办学经费短缺、师资流失、生源不足、教育教育质量下降的问题更加严重，已经出现滑坡的趋势。
党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制和在国有企业建立现代企业制度的目标。社会主义市场经济体制的建立从根本上改变了企业中小学的宏观条件和环境。在国有企业建立现代企业制度要求重新确定企业所办中小学在企业中的地位作用。国有企业的改革是当前经济体制改革的重点。国务院和各省市已经确定了二千余家企业为进行建立现代企业制度的试点，以城市为单位的区域性的企业改革也已开始。分离企业办社会的职能是企业制度改革的重要内容。因此，企业中小学正在进入一个改革的过渡期。在这个过渡期内，如何做好企业中小学的工作，保持基础教育的稳定和发展，顺利地实现城市普及九年义务教育的目标，是城市基础教育中的大问题，我们必须加以深入的研究。
二、改革的基本方向
研究企业中小学改革，不能仅仅根据当前企业中小学的表面困难来研究对策，而必须深入地分析产生这些困难和问题的深层原因。
企业办中小学的体制产生有着深刻的历史原因。其首要的原因在于，在计划经济体制下，由于实行单一的政府经济，推行“一大二公”，企业成为国家大工厂的车间，政府办企事业、企事业办社会成为合理的、经济的选择。其次，由于国民经济建设的需要，一些工业城市特别是一些资源型的工业城市在最初建立起来时，往往先有企业、后有城市，也有一些企业受当时国际形势的影响，地处偏远，没有政府和社会作为依托。这也是企业办中小学的一个重要原因。80年代以来，一些地方政府运用行政手段要求国有企业办学，也促进了企业中小学的发展。为什么在计划经济体制下企业办中小学有力地推动了教育的发展，而在今天却与新经济体制不相适应了呢？企业办中小学与市场经济和现代企业制度之间的基本矛盾是什么呢？
首先必须正确认识国有企业中小学的基本性质。国有企业中小学具有国家办学的性质。在计划经济下，企业国有国营、统收统支，企业用于办中小学的经费支出具有国家财政支出的性质。在实行下放经营权、利改税、企业承包制度等改革之后，企业中小学的经费一部分属于国家财政经费，一部分分属于国家财政经费，一部分属于企业利润（其所有权仍属于国家）。企业中小学是国有资产投资形成的国家公益性资产，是国有教育资源的重要组成部分。企业中小学是城市基础教育体系的有机组成部分，一直被纳入教育发展的整体规划内，是政府赖以实现普及九年义务教育的重要保障。企业中小学不具有社会力量办学的性质。由此可见，在计划经济体制下政企不分、国有国营的企业制度和单一所有制经济格局是企业中小学赖以生存和发展的微观基础和宏观条件。随着社会主义市场经济体制的建立、政企分开和多种所有制经济格局的形成，国有企业办中小学的条件和基础已经趋于解体。这里的关键是政企分开，它改变了政府与国有企业之间的关系，因而也改变了企业与中小学之间的关系。
我们试从以下几个方面来分析这个问题。
第一，从宏观经济体制改革来看，首先，建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性的作用，但基础教育则不能由市场来进行调节。国有企业要进入市场，企业中小学就必须从企业退出来。其次，社会主义市场经济是商品经济发展到一定阶段的产物，也是建立在社会大生产基础上的社会化分工发展到一定阶段的产物。计划经济体制下，整个社会成了一个统一的国家大工厂，形成企业办社会这一体制，实际上降低了社会的总和效率，实质是不经济的和低效率的。因此，分离企业办社会的职能是经济体制改革的重要内容。再次，也是最直接的因素，在多种所有制并存的经济环境中，国有企业由于过重的负担处于不平等的竞争环境中。经济体制改革要为国有企业和其它类型的企业提供一个在市场经济中平等竞争的宏观环境。显然，国有企业既要缴纳城市教育费附加，又要办中小学，承担着双份的责任，这是不公平的。
第二，从企业改革的目标来看，国有企业转换经营机制和建立现代企业制度，关键是要把所承担的社会职能（包括企业中小学）分离出来。其一，在市场经济条件下，企业作为独立的商品经营者，国有企业的任务是创造利润，政府的任务是提供包括基础教育在内的公共品。企业办不办中小学应由企业自主决定，而不应由政府进行行政干预。其二，企业不再实行国有国营，必须自负盈亏，企业用于中小学的办学经费，挤占了企业的生产资金，大大影响了企业参与市场竞争的能力。其三，国有企业转换为股份制企业、实行合资等，继续办学不符合现代企业制度一般要求和国际惯例，也直接地影响到国有企业的改制、改组、改造。其四，从科学管理的角度来说，企业的厂长、经理集中精力管理生产经营，同时应让真正懂行的人来管教育。最后，企业经营性资产和用于办教育的公益性资产，这两种资产的性质、运行规律和管理都不同，应该分开管理。企业建立与现代企业制度相适应的现代企业教育制度主要是承担同企业自身发展密切相关的职业教育和职工教育，而不再承担办中小学的责任。
第三，从当前国有企业的状况来看，国有企业在转轨的过程中遇到了较大的困难，到去年年底，国有企业的亏损面仍在40%以上，许多企业已经濒临破产或已经破产。企业的生存尚不易，企业中小学也难以维持下去。对于微利企业和亏损企业，所办的中小学经费已无稳定的来源。一些企业所办中小学之所以能暂时维系下去，是企业沿续了计划经济体制的一些做法，如学校教职工工资列入职工工资总额，学校的水、电、取暖费甚至基本建立费用列入生产成本。随着企业改革的深入，越来越多的企业会提出分离企业所办中小学的问题。但我们特别要指出的，目前愿意办学的企业，部分是有办好中小学的客观需要，但相当一部分是因为市场经济体制和现代企业制度尚在建立的过程中，一些企业或者尚未完全进入市场，或者暂时处于缺乏市场竞争的领域。随着改革的深入，这些企业所办中小学的问题仍会提出来。
每四，从基础教育自身改革和发展的需要来看，首先随着政企分开，企业中小学不再具有稳定发展的环境和条件，而直接受到企业经营风险的制约。基础教育的稳定和发展，其必要的条件是要求得到政府有力的支持和保障，从而得到稳定的经费投入渠道。这恰恰正是企业中小学在计划经济条件下之所以得到稳定的发展的原因。但是随着政企分开和现代企业制度的建立，企业中小学的经费来源直接地同企业经营的状况联系在一起，企业的经营风险会严重地影响到所办中小学的健康运行。即使是现在一些经营状况尚好、办中小学有积极性的企业随着市场竞争的加剧，有可能遇到今天亏损企业所遇到的问题。显然，这种状况必然冲击整个基础教育体系的稳定和发展。其次，经济体制和企业改革使计划经济体制下掩盖的企业办中小学制度固有的问题暴露出来。一旦政府失去对企业行政化的控制，企业中小学不再得到政府的有力扶持，企业中小学管理上条块分割、效益低下、布局不合理、生源不稳定等属于制度固有的问题就会直接暴露在我们面前。而教育行政部门对企业中小学又缺乏有力的手段进行统筹规划、宏观调控。
通过以上分析，我们得出的结论是：企业中小学改革的方向，就是企业与所办中小学分离。这里的分离，不是指机械地割裂企业与中小学之间的关系，而是指体制上的分离、职能上的分离，其具体含义是：企业分离办中小学的职能，即国有企业不再有举办中小学的义务和责任；企业中小学则要从企业的附属地位中分离出来，也就是说，多数中小学要由企业移交给政府办学。
但是一些持有疑义的同志认为，解决上述矛盾完全可以在企业继续办学的前提下进行，例如把这些企业中小学作为社会力量办学或者民办学校来看。但是这既不现实，也不可能。自愿性和不稳定性是社会力量办学的一般特点。我们怎么能够把实现义务教育的保障建立在20%甚至一半是非国家办学的教育体系之上呢？要大规模地改变企业中小学的性质为社会力量办学，意味着可能导致国有教育资源的大量流失和基础教育特别是义务教育的整体规划、布局、结构和保障体系受到严重的破坏。同时，由于企业中小学的兴办是为了直接满足企业职工子女的受教育的需要，它不能象社会力量办的学校那样收取高额学费，面向社会招生，实行开放办学。所以，个别企业中小学可以进行这样的试点，但从总体上看，这不是解决企业中小学问题的办法。
另外一些同志认为，我们可以建立一种有中国特色的现代企业制度，将企业中小学包容在内。当然，现实的经济生活不但容许企业制度有自己的国家特色，而且容许企业制度有企业自己的特色。但这种特殊性是建立在一般性基础之上的，无视这种一般性，而要建立某种特殊性这是不可能的。现代企业制度并不是一种可以随意设想的制度，而是对企业发展规律的一种抽象。政企分开是它的基本前提。失去这种前提，把企业办社会（包括中小学）包含在企业中，也就不会有什么现代企业制度了。
我们必须充分认识企业与所办中小学分离改革的必要性和紧迫性，把研究的重点，放在改革的规划和政策上。
三、改革的主要困难
企业中小学是特定的历史条件下的产物，这一改革既与企业改革有关，也是教育改革的一个组成部分，牵涉到方方面面的利益调整，面临着相当大的困难，必须实事求是地进行调查和研究，创造性地找出解决问题的办法。企业办中小学的改革需要成熟的外部环境，但从现在看来，外部条件尚未完全成熟。
改革的主要困难有以下几点。
1.认识不统一，政出多门难以协调。一方面，对企业办中小学改革认识的不统一，使一些同志不能充分地认识到改革的必要性和紧迫性，一些地方对改革缺乏清醒的认识，对企业中小学的实际情况缺乏了解，更没有采取有力的措施来解决当前所面临的问题，制订改革的对策。另一方面，企业办中小学改革是跨部门、跨系统的改革，应由政府直接出面协调。但是目前，经济、体改、教育、财政和企业主管部门都容易从自身的利益出现，制订不同的政策，导致企业无所适从，改革也难以进行。
2.地方教育经费投入不足，使地方政府没有能力接办企业中小学。这也是当前的主要困难。由于企业中小学总的规模很大，企业将所办中小学移交给政府办学需要大量增加财政性教育支出。但长期以来，一些地方和教育经费十分紧张，学校公用经费连年下降，甚至出现大面积拖欠教师工资的情况。地方财政支出的刚性结构在财政总体不足的情况下难以改变，使得一些企业办学较多的城市和地区，政府无力接收企业所办的中小学。
3.财税体制改革尚未完全到位，地方政府的财政职能未能有效地转向提供公共服务。我国目前实行的分税制改革，仍然带有隶属关系的影响，地方政府不愿接收中央所属和省属的企业所办的中小学。地方财政职能的转变进展缓慢，地方税收所承担的基础教育的责任尚未得到进一步的明确。
4.许多企业中小学远离城区，处于边远、独立的工矿区或农场、林场等，社会化服务体系还未能建立起来，有的政企合一，缺乏企业与所办中小学分离的外部条件。
从企业中小学的现状和改革所面临的困难，可以看出，企业办中小学改革是一个长期和渐进的过程，必须进行审慎的战略规划和政策选择。
四、改革的政策建议
我国17年改革开放的经验表明，改革成功与否，关键在于能不能正确地处理稳定、发展和改革的关系。要克服改革的困难和障碍，基本的政策着眼点是要在坚持稳定的原则下，不失时机地推动企业办中小学的改革。企业办中小学改革既是基础教育发展中面临的问题，也是基础教育改革和发展新的机遇。当前既要反对囿于改革所面临的困难，不对改革进行必要的研究和准备的态度；也要反对不顾条件和可能，盲目地推进企业与其所办中小学的分离工作，甚至采取一股风、一刀切、一个模式的作法。这些作法无益于改革的顺利进行。我们对企业中小学改革的政策有几点设想。
（一）在过渡期内，按照“稳定优先”的原则，保持企业中小学的稳定，同时积极推动企业进行过渡形式的改革。
理顺政府与国有企业的教育责任需要一个较长的时期。基础教育的特点，决定了稳定是个大原则。为了确保基础教育的稳定和发展，使企业中小学能在改革中平稳过渡，政府应当确定一个时期为改革的过渡期，并采取有力的政策措施，稳定企业中小学。
对企业中小学的保护和支持，是政府应有的责任，这也是稳定企业中小学的关键。各地政府没有任何理由因为政府与企业关系的变化而使这种责任发生变化。但是政府支持和保护企业中小学的形式，应当随着经济体制改革而有所改变。各地政府应制订有效的政策，支持和保护企业所办中小学。如，政府在财政中拨出专款给予补助；加大城市教育费附加的返还；今后在依法征收新的用于教育的地方附加费，对办学企业给予一定的优惠政策等等。否则，企业就没有办学的积极性，投入减少、师资和生源流失、教育质量下降，乃至于学校变相停办或停办的情况将会逐步增加，从而对城市教育的发展产生不利的影响。
在过渡期内，国有企业仍有责任办好所办的中小学。企业办中小学的体制与市场经济体制和现代企业制度是不适应的，但是改革的必要性和现实性并不等同于企业可以放弃办好所办中小学的责任。国有企业不同于非国有企业，其责任和义务直接受到政府的制约，企业与所办中小学分离的改革应当在政府的统筹下进行。在企业中小学从企业中分离出来之前，国有企业仍应有办好所办的中小学的义务。企业负责人应当对办好所办中小学继续承担责任。
在过渡期内，要在继续促使企业办好所办中小学，积极推动企业进行过渡形式的改革，从而为进一步的改革创造条件。这些过渡形式主要包括：企业内部分离的形式，企业中小学与企业生产经营部分相分离，有条件的要建立社会管理机构对学校进行统筹管理；企业与当地政府、学校联合办学的形式，主要是中小企业，所办学校规模小、效益低，企业可以出资也当地政府、学校联合办学；委托管理的形式，企业在承担全部办学经费的前提下，将企业中小学委托当地政府统筹管理，先分离事权，再分离学校。
（二）根据分类指导的方针，先试点后辅开，在政府的统筹下，逐步推进企业办中小学改革。
企业中小学有地区之间、城市之间的差异，也有行业、企业之间的差异。企业中小学改革就要从地区、城市、行业和企业的实际情况出发，确定改革思路和具体方式。
第一，要在政府统筹下抓住当前有利时机，积极推进改革。政府在企业办中小学改革中负主要的责任，也对保护国家教育资源、保障企业职工子女平等的受教育权负主要责任。企业中小学改革就在政府统筹领导下进行，由政府制订改革的统一规划，协调部门之间的关系。使改革有规划、有秩序、稳妥地进行。如果政府不加强统筹，不制订规划，甚至对企业中小学改革的必要性和紧迫性缺乏正确的认识，企业办中小学改革就会陷入自发、无序甚至混乱的状态。同时，要抓住当前企业改革的有利时机，积极主动地推动企业办中小学改革。企业办中小学改革有现实的困难，但也不能由于这种困难而无限期的拖下去。错过改革的有利时机，可能使教育部门处在更加被动的地位。
第二，企业办中小学改革要在条件成熟的城市和企业先行试点。试点的目的，是要探索企业中小学改革的思路和具体办法。试点要制订企业与所办中小学分离的实施方案，正确处理部门、企业的利益关系，防止国有教育资源的流失，并和调整当地中小学的布局和结构结合起来。企业未经政府批准，不应擅自进行分离，擅自停办或停止招生。
第三，对不同的行业、企业实行分类指导。我们设想，可以遵循以下几条原则。(1)先城区企业后边远企业。城区企业有市区较为完整的教育体系作为依托，可以先进行改革。远离市区的企业应先鼓励其继续办好，逐步创造条件，将企业中小学移交给地方政府管理。(2)先中小企业后大型企业。中小型企业办学规模小，办学效益和质量低；企业经营风险大，中小学经费状况不稳定；政府接收这些企业办学困难较小。国有大型企业多数处于独立工矿区内，自身有较完善的社会服务体系；办学规模大，办学效益和质量也较好；企业经营状况稳定，目前可以进行内部分离，建立相对独立的社会服务机构。(3)先一般行业后特殊行业。铁路、军工、农林、航空航天等特殊行业，基本都是企业自己办中小学。这些企业中小学面广量大，目前解决这些行业企业中小学问题的条件尚未成熟。政府应当先接办一般行业企业中小学，同时采取特殊政策，鼓励特殊行业企业办好中小学。(4)优先解困。对于破产和严重亏损企业所办的中小学，原则上应由各级政府尽快予以接收。这些企业办中小学如不尽快移交政府办学，其后果一方面是企业无力办学，学校名存实亡或教育质量严重下降，师生流失；另一方面是原有的办学资源得不到有效保护，将会大大加重政府的负担。企业破产后，企业中小学实际上也无法继续存在。政府有责任保护这些企业中小学办学及职工子女入学不受影响。
（三）企业中小学改革要与建立现代企业教育制度同步推进。
企业与所办中小学的分离，并不是与教育的分离，而是要按照科学的原则理顺政府与企业在教育上的责任。是要着眼于在市场经济条件下建立企业与教育之间的新型关系。这一新型的关系体现在两个方面：一是企业要建立现代企业教育制度，在分离企业中小学的职能的同时，应通过法律和行政规章等形式，使各种所有制的企业都承担起建立人才培养和职工培训制度的责任，这是现代企业制度的必要内容；二是企业与所办中小学分离后，企业仍要支持基础教育事业的发展，在有利于国有企业竞争、发展和有利于教育事业发展的原则下，企业要为教育提供多方面的服务。
企业与所办中小学的分离首先是在进行现代企业制度试点的国有企业中进行的，建立与现代制度相适应的现代企业教育制度是现代企业制度试点的基本内容。因此，在现代企业制度试点中，进行企业与所办中小学分离的改革要与建立现代教育制度紧密结合起来。建立现代企业制度的试点方案，既要包括企业与所办中小学分离的内容，也要包括建立现代企业教育制度的内容。
五、解决办学经费的设想
企业中小学移交给政府办学后，这些学校的办学经费如何解决，是改革的关键。解决企业中小学分离出来后的办学经费的基本原则，就是要减轻企业办中小学的负担，同时兼顾地方财政的困难状况。
企业中小学分离后的办学经费主要由地方财政承担。其来源，一是转移性的财政收入。企业中小学的办学经费一直列为国家财政性教育经费。企业中小学教师工资、水电、维修费用都在所得税中列支。企业中小学分离后，应纳所得税额扩大，政府增加了税收收入，增收的部分仍应用于教育。这可以视为财政性教育经费的转移。二是增加用于基础教育的财政拨款。地方财政要进一步退出竞争性投资，在财政支出中真正体现教育优先发展的地位。中央和省两级财政要通过转移支付，支持企业与其所办中小学发离的改革。
企业中小学分离的办学经费可以用增收的城市教育费附加或开征地方附加费解决一部分。城市教育费附加征收比例提高后，即使不考虑经济发展的因素，城市教育费附加的征收额也可提高50%。因此，有条件调剂部分增收用于解决企业中小学问题。中央政府应当充许企业办中小学较多的城市，提高城市教育费附加或开征用于接转企业中小学的地方附加费，有利于减轻办学企业的负担。
考虑到地方财政的实际困难，原办学企业应分担部分办学经费，如企业与地方政府协商，由原办学企业按一定的基数承担一定年限的费用。实行地方财政和原办学企业分担的做法，既减轻了企业负担，也有利于加快改革的进程，同时体现了国有企业对教育事业的支持。