非正式制度规约下双语教育政策执行的实践与思考——来自新疆X小学的调查，本文主要内容关键词为：规约论文,新疆论文,双语论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1672-433X(2015)04-0006-06 制度经济学认为，在人们长期交往的过程中，由于社会和历史的更迭自发形成了不约而同的行为准则，并且因为不同族群间的价值信念、风俗以及意识形态而建构了该民族的制度规范。与正式制度法规不同的是，非正式制度虽然不具有强制性执行效应，执行者将拥有大部分自由裁量权，但却打破了部分正式制度合法不合理的理性膨胀，拥有相对人性化的合理性基础。双语教育政策的执行一直是在少数民族自身利益与国家政治安全和教育发展需要的博弈之间不断演变和推进的，但双语教育政策的迅速扩张导致执行过程中的制度内容模糊、形式失范、本质矛盾等问题应运而生。 一、非正式制度规约下影响双语教育政策执行的因素 在制度中如果说“制”是教育政策执行的界限，那么“度”则给教育政策执行留足了更多的阐释空间。非正式制度没有规范完整的法律、组织和运行机制，因此，在政策执行过程中，这种制度体系的内生和渐进是实现教育政策目标和本质不可或缺的重要组成部分。正式制度从教育政策执行者的行为上加以规范，但却不能因为行为的改变而探测出执行者的教育信念或意识形态是否发生了根本性变化。实际上，在我国的多元文化格局中，民族心理的多样性和隐藏性才是真正主导教育政策发挥作用的关键因素。由此可以看出，影响教育政策执行更多的是非正式制度约束中隐形变量所占的比重。从对文献梳理和归纳的线索来看，结合研究者的考察实践经验，可将影响教育政策执行效果的非正式制度因素分为非权力影响力、潜规则与人际关系以及教育信念三个维度，论表现形式来说，三者的隐形力量依次增强，对政策执行的约束性影响力权重呈渐进性增加的趋势。 就双语教育而言，非权力影响力体现在政策执行者个人的民族身份、品格魅力、双文化人的角色扮演能力、双语知识水平、民汉交往能力以及对民族情感的深厚程度等。这些因素会经常并持久地影响着双语教育政策的执行，相同的政策制度在不同执行者的操作和运行过程中会产生完全不同甚至截然相反的效果。而这些品质均会在具体的管理事务当中体现出来。Thomas J.Sergiovanni认为教育权利的转移路径是经历了心理权威—技术理性权威—专业权威—道德权威的转变[1]。这一转变是实现教育政策绩效的关键影响因素之一。 双语教育政策执行中关于人际关系网络的讨论主要集中在教育政策执行主体的身上。在一所普通学校中，校长作为这张人际网络中的执行主体，政策制度的实际安排通过主体执行者的自由裁量和释放空间逐步渗透和掺杂进来。与此同时，双语学校校长与少数民族家长、上级教育局双语办、少数民族聚居社区等组织的关系也成为校长能否为学校争取到更多的办学经费和双语教育发展资源的关键因素之一。为了能获得更多相关资源的输入，校长会通过动用一系列关系网络进行资源补给和交换，在可弹性空间内将自由裁量权最大化。这种基于私人关系的交换虽然具有一定的合理性基础，但如果触犯了法律和道德底线就会演变成教育事业中的腐败案件，造成教育公信力缺失。 同样，潜规则也是教育政策执行中现实存在的问题。双语学校和上级相关部门可利用不断推出的双语教育新政策进行“互惠互利”的交易，例如政府部门会将开办双语班和获得相应福利的权利给予和自己关系比较“铁”的学校，同时学校也回馈其相对丰厚的“回报”。但对于没有发达私人关系网络和优质教育资源的政策执行者来说，这无疑是陷入了相对尴尬和不利的境地。久而久之，形成了学校间各项指标和数据的物理差距进一步拉大，最终形成保上护下的“教育潜规则”。 教育信念作为影响教育政策执行绩效的核心因素，在双语教育政策施行中发挥着不可磨灭的作用。石中英曾提出：“仅有的制度性框架是不够的，最好的制度性框架也不过是一种集团利益妥协的产物，他不会关照到每一个人内在的生活经验和独特的认识框架。”[2]南疆少数民族聚居区双语教育的落后性和排异性决定了政策执行者在行为上必须做到适应民族地区文化生活和风俗习惯，并深入了解双语教育的实施意义才能实现教育信念与双语教育政策的耦合。然而，随着社会资本的不断累积，“经济人”的本质使得大部分政策执行主体优先考虑自身利益而不是对教育事业的热爱和忠诚。根据马斯洛的需要层次理论来看，教育信念的确立还需实现认知理解到自我实现的过渡才可达到稳定。 二、新疆X小学双语教育政策执行的实践框架 X小学地处新疆喀什地区某县，W族人数占总人口数的92%。该校成立于2013年9月，现有义务教育阶段班级18个，在校学生777人，其中所有学生均为W族，是一所纯民语环境的双语小学。学校有教职工42人，其中W族教师33人，占教师总数的78.6%，H族教师9人，占教师总数的21.4%。X小学现有双语班6个，即每个年级均设有一个双语班，全校接受双语教育的在校生人数为258人。在研究过程中，研究者主要采用参与式探究法，并于2014年新学期开学之初正式进入该校展开田野调查工作。 (一)权柄下移：非权力影响力 随着中国社会经济发展和转型，多元交错的权力配置日益取代了高度集中的权力执行方式，校长的民族身份、文化价值取向、处事风格和品格魅力在很大程度上影响到双语学校未来的发展趋势和走向。X小校长是通过公开竞聘上岗的年轻H族男性，之前是县直最好小学的德育主任，副校长则是一名W族中年女性，任该校副校长前曾是县直幼儿园园长。如前所述，该校教师和学生的民族成分大部分是W族，由于语言交流和文化风俗的障碍和差异，加之恐怖暴力事件引发了日益紧张的民族关系，学校W族教师基本听命于副校长的领导，校长几乎被架空。 校长：县里S中的H族书记工作非常勤奋扎实，业绩也是有目共睹。但也因此得罪了很多人。去年年终考核的时候，副校长牵头和所有W族教师给他打了不称职，寥寥无几的H族教师的票数也是杯水车薪。一年的业绩被否定，绩效全免，书记被迫辞职。我也面临类似情况，不敢得罪他们，首先我要保住我的饭碗。 教师A：校长总是在操心一些鸡毛蒜皮的小事，有没有扫地谁没打考勤，主要的教学和大型事务权力全都捏在副校长手里，W族的老师也都只听她的。副校长以前当过领导，还是很能干的，校长就不如她了。对于我们被边缘化，校长也只是安慰两句，起不到实质性作用。 在合理制度的理想框架下，校长作为学校这一组织平台运行的核心执行者，他所完成的每一项工作通过横向和纵向累加就变成了教育政策执行的一项绩效。相对于正式制度规约来说，非正式制度规约具有自发性、非强制性、广泛性和持续性的特点。在外严内松的情况下，传统的刚性权力进一步弱化，这样的权力影响是相对有限的，通过副校长在学校中表现出来的执行力可以看出非权力影响力是潜在且无限的。无论是对于H族还是W族教师，副校长除了在以W族教师为主体的教师队伍中具有民族身份的心理优势外，还在短时间内完成了从教育领导权威到民族和文化权威的转变，而H族校长因为不能真正融入这个族群，还处在努力成为“好”领导的初步阶段，加之对民族矛盾激化后自身利益影响的焦虑，校长一直游离于W族教师群体边缘，在相对宽泛的人际卷入距离中不断融入和抽离，久而久之，这种非权力的隐形影响最终逐渐被削弱，使副校长成为了非权力影响核心。 此外，除了领导的民族身份在双语学校中对领导权威的特殊影响外，适度理性调节的自由裁量更多依靠的是政策执行主体的行事风格和个人魅力。 教师B：副校长每天早操的时候会和每一个来上班的教师亲切交谈，每天中午坐在一起吃饭问我们最近教学中是不是存在困难。她双语能力强，H语很好，我们经常跟着她学习H语。每周她也给H语老师培训W语，上课时表现力很强，很有魅力，校长就不是这样，每天只在值班的时候来看看。 张天雪将权力转移范式理解为三类，其中包括外铄性权力向交往性权力转移及从行政权力向专业权力转移等[3]。校长处于学校利益集团的顶层，少数民族学校的校长不仅仅是双语教育政策的执行者，更是相关政策利益体系的作用对象，实现除职位角色之外，大部分时间他们是外铄于领导角色之外的“双文化人”，这一角色的公信力是仅靠权力逻辑而难以达到的。副校长在这一角色扮演中充分引领双语教育迈向“民汉兼通”的政策目标，通过人格魅力和学识能力完成双语政策执行从显性到隐性的潜移默化，实现了向交往性权力和专业权力的双重转移，使非权力影响力这一维度成为达成双语教育政策执行绩效的关键因素。 (二)利益交换：人际关系与潜规则 与当前学校变革普遍情况不同的是，发达地区中小学可能面临基础教育资源分配不足的状况而制约了学校的改革发展。而少数民族偏远落后地区由于教育资源分配、教学模式与方案设置与实际教育现状不符，引发了诸多政策执行偏差。这时，校长由学校领导者和变革者的身份转化成为与行政领导部门的关系协调者。能否处理好与相关部门的关系也成为影响学校内部变革发展以及实现教育政策执行者利益的关键因素。 2010年，新疆维吾尔自治区下发的《少数民族学前和中小学双语教育发展规划(2010-2020)》中指出，科学设置双语教育模式，依据各地双语教育发展的实际情况开展两种不同形式的双语教育形式。县教育局双语办经过一番“实地考察”，要求X小学二到五年级采用模式一(即汉语、数学、科学、信息技术使用国家通用语言文字授课，其他课程使用本民族语言文字授课)进行授课，一年级则采用模式二(全部课程使用国家通用语言文字授课，开设民族语文课程)。但该校学生几乎不懂汉语，校长多次与上级部门沟通试图暂时退回到传统教学模式，但主管部门威胁其称，如果取消模式二教学就拉低了整个县城的双语班教学达标率，若不执行则取消该校双语班，同时撤销一切相关配置及待遇。校长无奈，只得按部就班以应付随时到来的检查。 校长试图通过正式制度渠道缓和政策要求与当前教学模式之间的矛盾，但这位新校长似乎没有明白，有悖于政策施行初衷或影响其根本利益的变通是不能通过人际关系的交流来实现的。退回到传统模式的想法已经违反了上级部门执行自治区双语教育教学模式相关政策的原则和底线。不仅如此，校长还接收到可能被剥夺已有资源输入的讯息，使得在利用人际网络以争取组织利益的过程中却获得截然相反的可能结果，这使校长为了保住学校各项双语教育资源的不断输入而不得不妥协于领导部门。 教务主任J：我是跟着校长一起从六小到这里来的，起初不愿意，但和校长私交一直不错，为了帮他实现理想，同时自己可以转为正式教师，就来了。校长信任我，让我做教务主任，我很感激。 教师C：除了工会和德育外，校长在教务、人事等重要的中层干部位置上都安排了H族老师，这令我们很不满。我们人这么多，他们才几个人基本都是领导。我们只能靠副校长为我们撑腰，她要走了估计我们也会辞职。 校长基于私人关系的人力资源交换会为学校组织内部变革带来积极抑或不利的影响。人际关系网络是“基于利益互补关系聚合而来的各种资源与权力拥有者的结合体，这种非正式社会关系网络由于能够牵动诸多资源的流动，影响其流向，因而成为一种具有资源配置功能的资源”[4]。校长在内部人事分配时意识到在政策落实过程中自身能否获得利益，教师与校长关系的好坏成为自己晋升职称或职位的关键因素。出于对自身利益集团的保护，校长选择了与自己相同民族身份的成员来影响学校发展，这势必会导致此利益集团之外的未受益者的强烈不满。同时其他教师也看到与校长保持密切关系的有利影响，以此强化了教师对人际关系权威的认同。这种人事资源分配最终会落实到学校这一基层组织，所有的学校教师也都得益于学校内部领导所执行的分配机制。由于教师是面对学校直接的给予，因此，校长所具有的举足轻重的地位则成为学校成员依附其成长的主要动力。 微观政治学认为，教育政策执行中的潜规则归根结底是个人或组织为扩充利益而采取的策略和行动，是基于对利益获得的博弈和冲突。国家对基础教育资源分配一直采用逐级落实手段，这种资源分配最终会落实到学校这一基层组织上。由于“名校”、“贵校”长期握有众多优势教育资源，教育资源再分配时也“理所应当”地偏倚于这些学校，教育贫富差距进一步拉大。由此导致了教育政策执行的病理性异化，出现了所谓的“潜规则”，成为了大家认可的不成文规定。当现有的正式制度还不足以保证有限的教育资源可以满足所有的教育政策执行者时，校长就会利用“关系网络”由非正式渠道获取更多外部资源以满足学校硬件设施建设的需求，以争取更多优势资源，实现自身利益最优化。 校长：整个城南教学园区都是上海援建的，总共1%的GDP投入过来最后拨到我们县里也就不到一个亿。城南这么多学校，高中和幼儿园是重点投资的，剩给中小学的钱少得可怜。为了太阳能的路灯我就没少跟资源处拉关系，到现在绿化工程也没有开始，不过好歹直管领导的孩子也是通过我才到我们学校就读的，所以他答应优先给我们做，沙尘太讨厌了。 当“人的意识受制于所处的社会环境，人际关系的亲疏甚至较思想主张的异同更为重要，在规章、制度、条文与社会常情及变态之间，往往存在着明显的差距”[5]。自上而下的教育政策执行路径遇到堵塞时，自下而上的政策执行环境约束和阻力较小，这种人际亲疏远近的关系达成慢慢汇聚成官本位的“权力潜规则”。学校这一政策执行组织的资源外获取决于上级决策部门的授权，多方案择优的互动决策在此时沦为“空谈”，可分配资源的短缺与执行分配过程中的弹性空间加剧了校长对“潜规则”的利用，并在一定程度上决定了学校可获得的资源多少。长此以往，学校将会对政府产生持续性的社会心理依赖，“依人情办事”这一“潜规则”得到教育工作者的高度认同，政策执行者的民主意识弱化，一种强大的惰性力量，即习惯性思维会演变成加速这一“潜规则”的扩张和膨胀。 (三)何为信仰：教育信念 “教师的教育信念包含两个教育信念体系，一个是从教学实践经验中逐渐积累形成或有外界直接接受而来的教育观念；一个是经过深思熟虑并富于理想色彩的教育理念”[6]。教育信念是维持教育政策执行行为平衡的灵魂和核心，统摄着教育政策执行者的其他品质。教育信念的强弱除了来自于教育者对自身职业态度的界定，更多来自于对教育事业的概念性理解和认识。只有长期而专业的教育指示对教师个人信念进行不断加温直至沸腾，才可能保证在政策执行过程中，执行者保持对学校组织的热忱和忠诚。 2013年，X小学依据自治区特岗教师相关招聘实施方案招入特岗教师16名承担双语教学任务。除2人来自汉语言师范类专业外，其他教师均为非师范类专业。学期过后，由于地处偏远且条件艰苦，加之大部分人来之前也不了解作为老师应具备的职业准则，最后只剩下7人。 教育信念带有浓烈的“主体化、个人化”的认知色彩，教师教育信念的培养是职业良心和职业责任的活动。没有经过专业师范培养和熏陶的14名特岗教师并没有将教育活动当成是一种幸福体验，艰苦的外部教育环境导致了这些教师原本微弱的教育信念进一步弱化。教育信念的失败体验不能触发其教育观念的转变，由此不能保证因自身需要而产生的“育人性”。双语教育不同于普通教学，任务沉重而艰巨，没有做好扮演职业教师角色心理准备的非师范生安全和自信感逐渐缺失。这种心理障碍集中表现在他们的态度、情感和信念上，并最终决定他们不能为了双语教育中大部分学生的利益做出妥协和让步。 X小学位于该县城南教学园区中心地带，南面是县公安局。2013年12月发生在公安局内的恐怖暴力事件对X小安全维护和教师教学造成了不小的压力和困扰。亲眼目睹了爆炸袭击场面的教师第二天就离开了学校，更多教师受到惊吓，多日闭门不出，安抚工作难以展开。 马斯洛认为社会必须满足人类基本的需要，即生理、安全需要才可逐级上升最终得以自我实现。教师在完成“自我实现”的过程中，安全和归属的需要是保证其教育信念升华的必要而非充分条件。当教师的生命安全受到威胁或目睹了突发事件，引发了应激性心理创伤甚至精神障碍时，教师会抛弃以往所建构起来的教育信念框架，转而寻找安全和归属的基本需求。这种社会安全隐患是威胁学校顺利开展双语教育的最强“杀手”。 在该县学前和中小学双语教育“十年”发展规划(2010-2020)文件中，到2020年，全县要求实现接受双语教学的少数民族中小学生约为12.6万人，占义务教育阶段少数民族学生总数的95.16%，其中包含所有接受模式一、模式二和民考汉双语教育的学生。 根据上级大面积普及双语教育的部署和命令，X小在建校之初就开办了7个双语班。第一学期结束后，由于双语教师紧缺，双语班成绩明显低于普通班，数学成绩平均分为20分左右，使用汉语数学教材授课的汉族教师所准备的教案完成不足30%。相关部门依据规定，取消成绩不达标任课教师的教学绩效工资。 当付出和回报不成合适比例时，执行主体教育信仰的削减会对教育政策执行产生消极影响。由于双语教师需要使用两种语言进行自由教学，因此，他们平日需付出双倍于普通教师的时间和辛劳用于备课和教学，而结果却是教学积极性受到学生成绩低迷的重创，辛勤付出换来的教学成绩完全不符合自身期待和政策水平的基本要求，不仅没有鼓励性激励，反而换来了物质奖励的丢失，这是教师教育信念下滑的关键因素之一。 多数时候，出于对教育事业的忠诚和热爱，教育政策执行者会从单方面忽略自己的利益所得，但在当下以物质激励为主的教育制度下，教师所秉承的教育信念基本停留在“职业型”层次，即更关注利益因素，工资高低、待遇厚薄等都牵动着教育政策执行者教育信念的改变。在教师未完成从“职业型”到“事业型”的转变之前，仅依靠教师的教育信念和职业操守来维持学校教学之外的各项任务是不明智的。 该校为非寄宿制学校，相关值班护校与生活辅导等工作全部由专任教师在课余时间承担。所有额外项目均没有专项资金保障，教师在完成教学任务的同时必须义务承担相关工作，没有任何津贴补助，全部为义务劳动。 在教育政策的博弈均衡之下，面对政策漏洞导致的不公正利益分配，教育政策执行目标群体没有了教育信念，也就没有了双语教育政策执行中的坚持不懈和协商妥协的基本诉求和愿望。此政策制定之初专家团队未将专项配套资金保障作为物质激励考虑在内，教育政策执行主体，也就是教师会因此而感到精神激励的空洞和无力感，在“经济人”本性的驱使下，物质激励的重要性由此凸显出来。虽说过于功利的政策导向会让教师的职业忠诚产生偏差和失真，但劳动所得的物质激励是维持政策执行者教育信念恒温的基本保障。 三、双语教育政策执行的制度变革与发展策略 由于教育政策执行是资源配给与利益实现的基本手段之一，所以教育政策执行的制度安排要有利于利益实现的公平、公正、合法和合理[7]。而现实中教育政策受益群体间利益之争复杂难测，因此，塑造政策执行者坚定的教育信念和领导者充满魅力的非权力影响力，合理地运用人际与潜规则的关系网络，建立完善的教育法律制度保障体系是实现教育政策高效执行的关键因素。 (一)完善双语教育法律制度保障体系 “由于利益的至上性，使政策的制定和执行之间出现了一个利益的‘过滤’机制。下级执行者对于上级政策往往以自己的利益损益值作为对策参数，得益越多，越乐于执行；受损越多，越不乐于执行，乃至抵制、变换”[8]。利益的无限制扩张会导致教育政策目标的偏离和政策绩效的严重损失，因此，法律框架的刚性约束可以有效控制“看不见的手”的隐形力量，圈定教育政策执行过程中执行者的责任和义务，在合理范围和职权内实现权利和资源的互换。这种相互转化的观念是教育政策执行的基石。对于双语教育而言，除义务教育法和民族区域自治法相关条例的笼统概述外，少数民族双语教育法律体系的完善始终是促进新疆双语教育的锋利剑刃，相关部门应充分考虑教育资源配置的基本要求，考虑少数民族双语教育弱势群体的利益表达，完善和健全建立双语教育法律制度保障体系，使目标群体的价值取向与其政策安排相吻合，实现双语教育政策执行者的利益最大化。 (二)健全双语教育组织制度平台 教育政策执行需要良好的组织制度作为其载体和平台方能高效运转。科学有效的规划和设置双语教育管理的职能部门，配备懂双语、爱双语的高素质执行者，详细确定和划分其职能和职权所在，进行有效的“因地制宜、分类指导、稳步推进”，形成相对统一又各具特色的组织制度体系，从而可以提高双语教育政策执行力。提高各执行层面的专业化水平和标准，让基层双语教师参与决策，发动社会舆论体系监督，同时由双语专家团队进行分类指导，形成专业化的教育政策执行组织(如图1)。