社会中介组织发展中的问题与对策研究，本文主要内容关键词为：中介组织论文,对策研究论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中共中央关于“十一五”规划的《建议》对加强中介服务“规范发展各类中介组织”、推进“政府与市场中介组织分开”等问题做出了全面部署。[1]事实上，在社会主义市场经济体制建立和完善的历史进程中，大量社会中介组织在促进市场交易、推动经济发展等各方面正发挥着十分重要的作用。然而，应看到，社会中介组织在发展过程中也存在着体制不顺、法规滞后、管理混乱、信用欠佳等问题，严重影响着其服务功能的发挥。如不及时改变这种现状，社会中介组织就很难适应我国已经加入世贸组织，对外开放水平全面提高的新环境，也很难顺利完成“十一五”规划所赋予的历史使命。本文拟就社会中介组织的发展现状、存在问题及改进政府管理的若干对策做一初步探讨。
一、社会中介组织的发展现状
（一）社会中介组织的分类
社会中介组织，一般是指那些介于政府与企业之间、商品生产者与经营者之间、个人与单位之间，为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法律等各种服务，并且在各类市场主体包括企业之间、政府与企业、个人与单位、国内企业与国外企业之间从事协调、评价、评估、检验、仲裁等活动的机构或组织。许多国家的经验表明，社会中介组织是宏观调控与市场调节相结合中不可缺少的环节，具有政府行政管理不可替代的作用。
目前，我国社会中介组织形式繁多，按照社会中介组织发挥作用的形式、提供服务产品的特点，我们认为可以分为如下五类：(1)法律、财务服务机构，主要是指会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、资产和资信评估鉴定机构、公正和仲裁机构等组织。(2)自律性行业组织，主要是由企业单位自下而上组织起来的各种行业协会、商会等自律性组织。(3)咨询性服务机构，主要有咨询中心、信息中心、培训中心、企业营销策划中心、投资项目评估机构等组织。(4)市场交易社会中介组织，主要指各种经纪商、拍卖行，人才交流中心、职业介绍所等组织。(5)监督性社会中介组织，譬如消费者协会质量检查所和计量检查站等。
（二）社会中介组织的性质
交易成本的存在是社会中介组织存在和发展的主要理论依据。科斯定理的一个重要引申是，如果所有的交易成本都为零，则不论生产和交换活动怎样安排，资源的使用都相同，各种制度的或组织的安排提供不了选择的根据。这种情况下，不仅经济组织是随机决定的，而且实际上谈不上有什么组织。但是组织或各种制度的安排确实存在而且不断变化，其根本原因就在于节约交易费用。科斯在《企业的性质》一文中提到，“如果企业内部组织的交易比通过市场进行同样交易所费较少是可能的话，企业就会成为经济体系中的一个角色”，也就是说企业是作为市场的某种替代而存在。[2]同样，降低交易成本的需要使得社会中介组织从企业组织中分离出来，成为企业组织的一种替代。社会中介组织把若干能够为市场提供某种专项服务的要素组合成一个有机整体，避免了要素各自进入市场时，由于要素与市场主体之间信息不对称所产生的高额交易费用；同时，还可以避免各要素独立作用所引发的资源利用不充分而产生的高成本。[3]因此，在市场交易日益频繁和复杂的今日，通过社会中介组织的服务，市场主体能够大大降低交易成本，获取更多收益，这是社会中介组织存在的根本原因。
（三）社会中介组织的功能
社会中介组织介于政府与市场主体之间、及各市场主体之间的特殊地位和性质赋予了其协调沟通、降低交易成本、维护市场经济秩序等方面的功能和作用，结合我国实际情况，我们认为，社会中介组织的服务功能主要有如下几点：
1.协调政府与市场主体的关系。在我国深化经济体制改革、转变政府职能的背景下，社会中介组织由于居间性所充当的政府与企业间的桥梁和纽带作用尤为突出。一方面，通过社会中介组织验证、评估、代理等服务，使政府承担其对市场主体应履行的职能，保护企业的合法权益，同时社会中介组织也可以将市场主体的相关要求和建议反映给政府部门，作为政府制定相应宏观调控政策时的重要参考；另一方面，社会中介组织要接受政府有关部门的管理与监督，政府因此可通过社会中介组织将国家对经济发展的宏观指导、调控意图传达给企业，企业据以调整自身经营行为。这样既提高了政府的管理层次、管理效率、效果，又符合市场经济对政府职能转变的客观要求。
2.通过专业服务，提高市场主体交易效率，降低交易成本。经济的发展得益于分工的深化和由此带来的效率提高和成本降低，然而分工的深化却使分工的不同分支之间的交易需要更多的专业知识，更为复杂的交易程序，同时分工的深化也提高了市场交易发生的频率，交易成本由此越来越大。社会中介组织通过向企业提供高度专业化服务，帮助企业完成日常经营过程中各种繁杂的事物性工作，最终达到降低交易费用，促进交易发展之目的。譬如企业中关于审计、报关、运输、经营纠纷等事务，均可交由社会中介组织处理。
3.行使社会监督职能，维护正常市场经济秩序。目前我国经济快速发展，市场主体竞争日益激烈，市场中既存在企业间恶性竞争、盲目竞争的现象，也存在少数企业采用弄虚作假等不正当手段获取竞争优势的情况，这些都严重扰乱了正常市场经济秩序，影响了经济持续、快速、健康发展。社会中介组织在提供服务的同时，根据独立、客观、公正的原则，可对发现的非法交易、不正当竞争等非法行为进行揭露或举报，促使有关部门对相关市场主体予以调查并采取相应惩处措施，从而有效起到监督市场主体行为，维护正常市场经济秩序的作用。
中共中央关于制定“十一五”规划的《建议》指出，要增强自主创新能力，就必须“加强技术咨询、技术转让等中介服务”。[1]社会中介组织在实现“十一五”规划所确定的各项战略目标中的重要作用，由此可见一斑。
二、社会中介组织发展中存在的问题
近年来，随着经济的增长和进步，我国社会中介组织获得了迅猛的发展，但也存在不少问题。
（一）社会中介组织与政府的关系有待理顺
政府与社会中介组织的关系不当，社会中介组织难以保持独立性、公证性。社会中介组织的独立性是其最显著的特征之一。唯有保持独立性，社会中介组织才能真实、公正、客观地执行中介职能。然而我国现有的管理体制却使社会中介组织难以保持独立性。目前，对我国社会中介组织的监督、管理主要由政府相应业务主管部门、登记机关（主要指工商管理部门）及行业协会共同履行。在这个管理体系中，登记机关侧重于社会中介组织准入时的资格审查；行业协会属于行业自律性组织，在政府主管部门与社会中介组织之间发挥桥梁与纽带的作用，并依法管理社会中介组织，但目前其行使的管理职能往往不能到位，而且领导职务一般由政府业务主管部门人员直接兼任；政府业务主管部门则负有指导行业协会工作，并对社会中介组织执业情况予以检查的职责。由于脱钩改制前，政府主管部门与社会中介组织间存在密切的上下级隶属关系，构筑了彼此间错综复杂、难以割舍的人事、业务、收益等方面的往来，因此尽管前几年我国进行了社会中介组织的脱钩改制工作，取得了一定成效，但由于过去关系的存留，仍无法割断它们之间千丝万缕的联系。时至今日，许多社会中介组织的业务获取仍然在相当程度上依靠政府主管部门的眷顾，因此在某种意义上，可以说目前社会中介组织管理体系依然以政府主管部门对社会中介组织的管理作用为主。这样，只要搞好与政府主管部门的关系，即便服务质量不够好，收费价格不够合理，社会中介组织仍然可以承揽大量业务，这严重削弱了社会中介组织的独立性，降低了中介服务市场的效率，扭曲了竞争机制，使提供规范服务的社会中介组织处境尴尬。不难想象，处于这种处境下的社会中介组织自然会产生“寻租”行为，以谋求更大利益。这种行为不但扰乱了市场正常竞争秩序、浪费了大量资源，而且大大不利于政府部门的职能转变，并为政府官员腐败提供了土壤。
（二）社会中介组织的法律法规有待健全
法律法规、规章制度不够健全，社会中介组织管理缺乏足够的制度依据。市场经济是法制经济，国家对经济的指导和调控主要通过法律手段和经济手段进行，较少运用行政手段，所有市场主体都必须在法律规定的范围内进行经营活动，这是市场经济的本质特征。社会中介组织作为市场经济体系的重要组成部分，整体而言法制建设滞后，不能适应社会中介组织发展需要的情况，并造成社会中介组织管理缺乏足够的制度依据，规范管理沦为空谈。目前，我国已经对一些重要的社会中介组织、中介服务颁布了相应的法律、法规，譬如《注册会计师法》、《律师法》、《证券法》等，但这些已经出台的法律在许多方面尚不够健全和完善，难以充分发挥法治作用。而更多的社会中介组织则处于无法可依的状态，其管理主要是依据一些行政条例和行政规定（如条例、守则、办法）等行政法规来进行，这在代理、评估、咨询等业务领域尤为明显。依靠行政法规进行管理，会对社会中介组织的管理产生两个方面的不利影响：一方面囿于发展地区经济、行业经济的目的，行政法规会带有地区局限性，使得地区、部门条块分割的现象严重，致使管理混乱，无法形成统一管理的格局，地区封锁、行业封锁等现象大量存在，破坏了正当竞争的秩序；另一方面，与法律相比，行政法规内涵不够明确、严谨，对其外延的理解、把握也因人而异，这种情形下，社会中介组织更加无法摆脱对政府主管部门的依附关系，无法保持自身的独立性。同时，处于这种外部管理环境下的社会中介组织缺乏统一有效的监督管理部门，无法实现对社会中介组织的统一管理，缺乏社会中介组织发展的整体规划和宏观调控，造成了社会中介组织布局不合理，结构不合理的情况。[4]
（三）社会中介组织的自律机制和内部管理亟待加强
自律性是社会中介组织的重要特征之一。但现阶段，许多社会中介组织内部及行业内部均尚未建立起完善的规章制度、自律机制，内部管理混乱，出现了一定程度的诚信危机。主要表现在以下几个方面：
1.不择手段承揽业务。不管不顾社会中介组织内部承接业务的相关流程、规定，通过压低服务收费标准，向业务单位有关人员支付回扣、好处费，以及诋毁竞争对手的方法和手段达到承接业务之目的。更有甚者，无原则的迁就客户，通过许诺向客户提供虚假材料、虚假认证，协助客户欺骗政府、社会大众而获取业务。损害了众多投资者利益的“银广夏”事件、“创维”事件，都是上市公司和中介机构典型的造假案例。在承揽业务这一过程中，许多社会中介组织忘记了自身的服务本位，陷入了逐利第一的误区，是内部管理不足的直接体现。
2.执业不规范，执业制度流于形式。在执业过程中，许多社会中介组织工作人员不进行深入的调查研究，偏听业务单位一面之词，走完调查过场后，便作出符合客户利益的结论。这一情况，往往由于市场及市场主体均发育不够成熟以及监管不力等原因而没有受到惩罚，同样情形的不断反复使得社会中介组织内部逐级复核、签字确认的质量控制、管理制度流于形式，难以真正起到监控执业质量的作用。这也使得许多社会中介组织经营中隐含着巨大的风险。
3.人员素质低，构成不合理，执业道德差。社会中介组织需要一批专门人才提供高智力的服务。从国外的经验看，社会中介组织是专家集团，其主要执业人员应该是具有高学历并具有实践经验的专门人才。而我国社会中介组织由于历史及内部管理不足的原因，整体而言从业人员的素质低下，执业道德差，组织涣散，纪律松弛，工作敷衍了事，有些社会中介组织甚至有一半以上是离退休人员。可以说，这也是我国市场交易效率不高，欺诈行为屡见不鲜的一个重要原因。[5]
4.行业协会的自律、管理功能发挥不够。目前，我国各种行业性社会中介组织仍比较少，而且受限于我国目前法律制度、管理体系的不完善，以及政府部门职能转变的进程，这些协会的自律功能、对社会中介组织的管理职能远没有得到充分、有效的发挥。
三、完善社会中介组织管理的若干对策
市场主体、社会公众的不信任既提高了社会中介组织服务的成本，又不利于社会中介组织的健康发展。为了充分发挥社会中介组织在服务社会主义市场经济中的作用，必须不断加强和完善政府对社会中介组织的管理。当务之急，尤其需要政府部门作出如下努力：
（一）理顺政府与中介组织的关系
市场经济作为一种信用经济，不仅要求社会中介组织依法经营、诚实守信，而且要求社会中介组织的宏观管理者信守承诺，为社会中介组织创造一个可以预期的公平的市场竞争环境。事实上，我们在强调社会中介组织必须诚实守信、保持独立性、公正性的同时，对一些政府权力部门道德约束的关注远远不够。在我国经济转型的时代背景下，对理顺政府与社会中介组织间关系而言，后者比前者更加重要。政府主管部门与社会中介组织间之所以会出现屡斩难断的关系，固然有社会中介组织方面的原因，但最为主要的是有些政府部门没有切实履行法律、行政法规所规定的权利和义务，通过权力运用，为某些关联中介组织招揽业务，使这些部门中依然存在进行“寻租”活动的机会和市场。理顺政府与社会中介组织间的关系，政府主管部门必须规范自身行为，真正做到依法行政，依靠制度、法规制定决策并予以实施，坚决摒弃单纯按领导意图、自身利益行事的方法，在根本上杜绝政府主管部门指定社会中介组织领导，派遣业务人员、提取业务收入等不正常的现象。这样，摆脱了对具体事务的管理，政府对社会中介组织的调控应该主要集中在布局和结构、发展规范等宏观问题上，努力建立、健全社会中介组织体系，这对社会中介组织的发展大有裨益。中共中央关于制定“十一五”规划的《建议》提出“继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，可谓切中时弊。[1]
（二）加快社会中介组织管理的法制化
面对类型繁多，数量巨大、迅速发展的社会中介组织，我国的相关立法显得滞后。我们认为，目前而言，法律法规建设的重点应当集中在两个方面，一是抓紧制定社会中介组织的法律、法规，尤其针对那些性质重要、对经济生活影响比较大的社会中介组织。通过法律、法规界定这些社会中介组织的性质、职能、经营范围、责任、权利和义务，由此明确社会中介组织主体资格、市场行为制约及其与政府、社会的关系等等。这样，监管部门就可以依法维护行为规范、正当竞争的社会中介组织的合法权益，有效打击采用各种非法手段破坏正常市场经济秩序的社会中介组织，并使之承担相应的法律责任，而社会中介组织的外部监督和管理则因法律依据更具权威性、制度性。此外，对已有的相关法律法规，譬如《注册会计师法》、《律师法》等，还要不断健全和完善，使之更加明确，操作性更强。二是加强执法力度，依法管理社会中介组织。法制观念淡薄是计划经济体制的意识产物，这种思想观念仍然在一定程度上、一定范围内存在，也造成执法上存在力度不足等诸多问题。譬如，对社会中介组织的违法行为没有进行及时而严肃的查处，造成一些违法乱纪行为屡禁不止，既扰乱了经济秩序，也扭曲了社会中介组织整体形象。因此，立法及时跟上之后，就需要司法部门强化执法力度，严格法律制裁；政府监管部门严格依法执行对社会中介组织的间接管理职能。需要强调的是，司法部门执法行为应当既面向非法社会中介组织、非法行为，又面向违规政府部门、违规行为等，社会中介组织由此方能真正实现管理的法制化。
（三）规范社会中介组织的内部治理结构
自律性作为社会中介组织的重要特征之一，应该在社会中介组织的治理结构、内部管理中得到充分体现，并在实践中发挥积极作用。可是，我国社会中介组织自律性较差却是一个不争的事实，配合规范政府行为及加快相关法律、法规建设这两项改进措施，改善社会中介组织内部管理应当着重以下三个方面，一是社会中介组织作为一种民间组织，应当采用合伙制、公司制等权责清晰，治理结构清楚的组织形式，从而在成立伊始就在体制上以独立的姿态存在于政府与企业之间。唯有如此，社会中介组织才能从根上摆脱对政府的隶属或依附关系，并依靠自我发展、自我约束树立起良好的社会信用。同时，清晰的治理结构明确了社会中介组织人员的责权利，有利于责任意识和法律意识的增强，有利于对内部管理重要性的认识及内部管理的实施。二是建立、健全各项规章制度，严格违规处罚。建立健全各项规章制度，譬如财务管理制度、执业制度等，可在社会中介组织内部形成自我约束、自我管理的内在机制，这种机制是社会中介组织有效运作、健康发展的重要保证，尤其是当社会中介组织具有一定规模后，这一内在机制的作用更是得以凸现。社会中介组织人员必须遵守已经颁布的各项规章制度，执业中所有环节处理均要严格按照执业规范、流程、标准进行，保证执业结果的高质量，最大限度降低因执业不当而可能承担的经营风险、法律风险。否则，社会中介组织应按照相关惩处规定对各项违规人员予以严厉查处，由此切实促进社会中介组织人员行为的规范性，提高内部管理强度。三是加快行业协会的建设，强化对社会中介组织的监督、管理功能。一方面应加快各社会中介组织行业协会的建设步伐，构筑完善的社会中介组织管理体系；另一方面加强已有行业协会对社会中介组织及从业人员的管理力度，既要组织行业内培训，提高业内执业水平和职业道德水平，又要对违法乱纪的社会中介组织和个人予以通报批评、经济处罚，直至追究法律责任，通过这些方式、方法强化行业内部的管理。
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