国家储备粮管理体制的国际比较与政策选择，本文主要内容关键词为：储备粮论文,管理体制论文,政策论文,国家论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
粮食问题直接关系到经济发展和社会稳定，是我国历届政府都高度关注的一个议题，也是长期困扰政府执政的一个难题。最近，国务院出台了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，我国粮食购销市场将全面放开，粮食流通体制市场化改革将进入实质性阶段。为推进粮食流通体制市场化改革，确保国家粮食安全和市场稳定，借鉴国外有效经验和做法，探索和完善国家储备粮管理制度，充分发挥现行储备粮管理体系的效能，不断降低管理成本（直接的粮食储备成本和引起的社会福利损失）、提高管理效率，日益成为政府和社会各界广泛关注的重要议题。
一、发达国家储备粮管理体制分析
建立国家储备粮管理制度，确保国家粮食安全，是各国政府的重要职能和通行做法。但在建立模式和具体的运作中，存在一定差异。本文选择美国、法国、日本等具有代表性的发达国家进行分析。
（一）美国的储备粮管理体制
美国是粮食生产大国，粮食总产居世界首位，每年谷物总产量约为2500～3500亿公斤，人均占有粮食为1500公斤。粮食出口量占世界粮食出口总量的50％，在世界粮食市场中居重要地位。
1、美国储备粮的规模。美国进行粮食储备的目的主要是为了调控市场，稳定价格，确保国家粮食安全。美国粮食总仓储能力为201亿浦式耳（约5000多亿公斤），其中农场拥有和控制的粮食仓储能力为116亿浦式耳（约3000多亿公斤），占总仓储能力的58％，农场以外的商业性粮仓共有仓储能力85亿浦式耳（约2000多亿公斤），占总仓储能力的42％。近年来，美国政府也在不断调整储备规模，在管理中更加注重提高效率，降低储备管理的运行成本，努力压缩政府开支。同时，积极鼓励农民增加自有储备，扩大社会、农民私人储备的规模。美国的粮食储备主要包括正常储备、缓冲储备、农民自有储备、政府储备四种类型，其中政府储备是政府为确保国家粮食安全而设立的储备，由商品信贷公司经营，在市场粮食价格大大高于农民抛售价格时，才予以投放市场。
2、美国储备粮管理的运行机制。美国政府对粮食仓储业的管理主要通过市场进行调控运营，通过法规实行有效监督。委托代储粮食储备制度是美国在粮食流通领域实行粮食市场调控、稳定粮食供给、确保粮食安全的主要措施。美国粮食储备的执行机构是联邦政府的农产品信贷公司（CCC），当市场价格低于贷款率时，农民可以将粮食交给农产品信贷公司形成储备；如果市场价格高于贷款率时，政府需要增加储备，从市场采购。美国政府对粮食的补贴主要通过销售贷款补贴、反周期补贴、固定直接补贴等三种不同形式。在《1996年联邦农业完善与改革法》实施以前，政府通过农产品信贷公司从农场主直接购买粮食进行储备。近年来，国家粮食储备量逐步减少，农场主自由储备不断增加。农场主进行储备必须参加自有储备计划，与农产品信贷公司的分支机构签订合同（由信贷公司按照合同数量向农场主支付补贴并提供低息贷款），3年内保证粮食储存质量，当市场出现价格剧烈上涨时（市场价格高于政府规定的投放价），农场主必须在特定的时间内抛售粮食归还贷款（过期政府不再提供费用补贴和贷款）。
（二）法国的储备粮管理体制
法国是欧盟的第一大粮食生产国，粮食生产总量占欧盟粮食总产量的1/3，居世界第五位，出口量占欧盟总量的1/2。法国的粮食储备管理制度及其运作机制在欧盟具有较强的代表性。
1、法国储备粮的规模。法国的粮食经营主要是农业合作社和粮食经营商，全国约有330家合作社和800户粮商。农业合作社是法国粮食经营的主体，其销售的粮食规模占当地农户粮食生产总量的近70％。目前，法国收购者拥有380亿公斤的储存和收购量，110亿公斤的辅助储存量，加之农庄的储存量，法国总共拥有720亿公斤的粮食储备规模。但政府储备（公共储存）的粮食数量较少，储备规模主要集中在农户合作组织和农庄。1993年法国政府储备规模达130亿公斤，1997年储备规模减到了1600万公斤。
2、法国储备粮管理的运行机制。法国粮食储备主要实行国家采购，即按照“干预价格”收购农民的粮食。干预价
格是欧盟为了保护农民收入不受价格较大波动影响，根据欧盟各国粮食生产、库存、需求状况，以及国际粮食生产形势和价格走势等因素综合考虑而制定的收购价格。法国粮管局（ONIC）是政府的粮食和储备粮管理机构。当粮食相对过剩，收购者（主要是农业合作社）不能在市场上卖掉粮食时，法国粮管局就必须收购他们的粮食，作为公共储存或临时储备。或者说当市场粮价低于干预价格时，农民可以把粮食交给欧盟设在法国的“干预中心”作为临时储备，从中得到政府对粮食生产的价格保护。但法国粮管局不拥有仓储设施，为实现公共储存或临时储备，需要向商业收购机构或专业仓储公司租用仓储设施，政府拥有粮权，并支付相应费用。也可以同私人企业签订收购合同，支付储备期间的费用补贴，委托私人企业进行储备。欧盟农业补贴委员会对“临时储备”给予必要的储备费用和利息补贴。补贴方式是先补贴给法国粮管局，再由粮管局补贴到储粮企业。法
国农业信贷银行承担贷款、补贴结算的有关业务。据统计，法国每年获得的储粮补贴是所有成员国中最高的。对粮食储备的调控，法国实行粮食月加价政策，即政府对农民或粮食企业储存粮食的仓储费用补贴实行储存期月加价政策。目前，每吨粮食每增加一个月储存期另加价6法郎，支付售粮者。通过月加价政策的实施，鼓励粮食种植户、私人储存进行储备，避免粮食的集中上市造成市场价格的下跌，从而实现粮食的均衡上市和价格稳定。发达的市场化运作手段，使法国农户的生产始终与消费和出口需求能够保持基本的动态平衡，极大地降低了政府储备的成本。
（三）日本的储备粮管理体制
日本粮食自给率比较低，按供给热量计算的综合食物自给率1997年下降到40％，除大米外，小麦等主要粮食作物自给率近乎于零，饲料作物全部依赖进口。1990—1994年，国内大米平均年生产量为100.9亿公斤，国内消费需求量为104亿公斤。粮食储备在日本尤为重要。
1、日本储备粮的规模。日本大米流通呈现自主流通米（主要由农协销售）、政府米（储备）、计划外流通米（农户自由销售）并行的流通格局。1942年的《粮食法》规定，政府储备主要负责平衡供求、调控市场、稳定价格和储备紧急用粮。为实现大米的供求平衡和价格的稳定，提出了建立中期储备制度。大米的储备规模根据连续歉收时保证2～3个月稳定供给的数量来确定，一般为13～15亿公斤。为应对WTO，1995年11月实施了《关于主要粮食供求平衡及价格稳定的法律》（或称《新粮食法》），明确规定设立专项储备，以政府米和部分进口米来充当，规模为20亿公斤左右，其中政府米15亿公斤，进口米5亿公斤。
2、日本储备粮管理的运行机制。从20世纪20年代到90年代末，日本的粮食流通体制大体经历了“自由买卖——国家统购统销——流通双轨制——完全市场化”的发展演变过程。《新粮食法》对储备粮的性质、用途、数量和管理都作了明确规定，设立的专项储备，由政府与民间共同负责，以政府为主。民间储备由自主流通法人负责，费用由政府进行部分补贴。同时，规定农林水产大臣每年要制定和公布关于粮食供需及价格安定的基本计划，其中包括粮食储备的目标数量及储备的运营，对民间储备（自主流通米）也要求自主流通法人编制储备粮食计划，报农林水产大臣批准后实施。政府的储备大米由政府根据国内生产的年际丰歉，决定是否抛售或增加储备，通过储备的调整平衡市场价格。当跨年库存超过计划储备量时，可将一部分作为追加的政府储备。政府储备米的储存期限一般为一年，超过一年就作为饲料粮或出口。粮食管理费用的支出，同样是日本政府的重要财政开支。1990—1995年政府粮食管理费支出从33476亿日元提高到47381亿日元，占农林水产省预算支出的比重由72％提高到74％。为降低政府财政负担，日本政府把一部分超储备规模的大米用作国际援助处理，同时根据政府米销售情况，调整收购数量。
分析美国、法国、日本等国家储备粮体系的运行和管理，具有四个突出的特点：一是农场储粮是储备体系的主体。如美国农场仓储能力较为充足，占总仓储能力的58％，远高于政府储粮数量。二是商业性储粮是储备体系的辅助。三是运用政策性信贷杠杆手段进行市场调控。政府主要通过市场来促进粮食流通，并运用政策性信贷杠杆对粮食市场进行间接调控。四是政府储粮实行委托代储方式。政府不拥有仓储设施，而是实行“委托代储”的方式进行储备，政府委托有资格的商业性粮食储备企业来执行，政府支付储备费用。五是通过法规进行有效管理与监督。
二、我国储备粮管理体制的现状与问题
民以食为天，我国素有储粮备荒的传统，建国后不久即建立了包括国家周转粮食库存、甲字粮、五O六粮、农村集体储备在内的储备粮体系。1990年国家设立专项粮食储备制度，2000年实行“储政分开”组建中国储备粮管理总公司，建立了国家储备粮垂直管理体系，对中央储备粮实行垂直管理。2003年国务院颁发了《中央储备粮管理条例》（以下简称《条例》），各地也相继制定了相应的地方储备管理法规，标志着我国储备粮管理进入了法制化轨道。经过10多年的建设，我国储备粮管理体系不断完善，管理制度不断健全，调控市场的能力进一步增强，在调剂丰歉余缺、保护农民利益、调控粮食市场等方面发挥着重要的作用。但是，比照国际储备粮管理的成功经验和做法，我国储备粮管理体制在实际运行中仍存在一些问题，特别是自去年10月份以来，在粮食市场出现较大波动的情况下，储备粮管理体制的一些弊端也初步显现了出来。
（一）储备粮体系承储主体比较单一。储备粮体系的广泛性、多层次性是国外储备粮管理体系的重要特点，承储主体主要是农户或社会公司，政府都高度重视利用市场的作用，通过经济、法律手段鼓励社会企业广泛参与国家储备粮体系建设，以降低政府储备的成本，提高储备管理体系的效率和效益。而我国储备粮体系的承储主体只是政府组建的中央储备粮管理总公司和地方政府建立的国家储备粮承储企业，投资主体是中央、地方政府，储备成本较高。但包括社会企业、农民在内的社会储备粮成分非常缺乏，或者说还没有列入国家储备的计划系列之内，社会投资国家储备的比例还非常低。
（二）储备粮体系运行管理效率比较低。国外储备粮体系运行都高度重视管理的高效性、时效性。在公开招标委托社会公司开展储备的同时，充分遵循市场规律通过储备粮实施对市场的调控，运行管理成本较低，但效率非常高。自2000年我国成立专门负责储备粮管理的机构——中国储备粮管理总公司后，大力推进垂直管理体系的建设，通过国债新建或上收库点等形式，直属库规模不断扩大，为政府实施宏观调控奠定了基础。同时，运行管理成本较高、管理效率较低等问题日渐突出，如1998年我国中央、地方财政对粮食的各项补贴达598亿元。特别是在粮价出现较大波动的时期，调控滞后的问题尤为明显，对平衡市场、稳定粮价的作用远远没有发挥出来，相反却在局部区域起到了“追涨杀跌”的负效应，拉动了粮价的非正常上涨，“蛛网效应”凸现。同时，储备粮运行管理涉及到计划、财政、粮食、金融等多个部门之间的协调，也是造成运行管理实施调控效率低的重要原因之一。
（三）储备粮管理体系规模比较大。近几年国际上出现了减少国家储备规模的趋势，各国不同程度地减少了政府储备的规模，对国际市场和社会储备的依赖程度不断增加。1995～1996粮食年度世界粮食储备占消费总量的比重由1992～1993年度的23％，下降到15％。欧盟粮食储备由1993年的800～1000亿公斤，下降到2001年的50～200亿公斤。而我国2001年全国粮食企业和中央、地方储备粮总规模为2650亿公斤，农户存粮2000亿公斤左右（姜长云，2004年），高出最低储备合理规模的77％。马九杰等按差额模型推算，在98％粮食安全水平下，常年后备储备量为596.8亿公斤。据统计，2003年我国粮食库存约占年度粮食总消费的70％左右，远高于国际规定标准。
（四）储备粮管理体系财政政策与调控职能存在矛盾性。国外政府对承担粮食储备计划的企业或农户进行财政补贴或政策性贷款支持，一般通过企业化经营、市场化运作来实现。而我国政府对中储粮总公司则采取财政包干制。在粮食市场较为平稳的情况下，中储粮总公司的轮换对市场不会带来大的影响，包干制降低了政府的管理成本。但在市场出现较大波动的情况下，中储总公司的部门利益和发挥调控职能之间就会出现矛盾。为了追求利润或避免因完成轮换计划而导致亏损，可能更趋向于高价轮出而不愿意亏损高价轮入，造成轮换计划的随意性延期和逆向操作。而出现波动时平抑市场是建立储备粮体系的重要设计目标。
三、我国储备粮管理体制的政策选择
借鉴国外储备粮管理的有效经验和做法，立足我国储备粮管理的实际，我国储备粮管理的政策选择应重点考虑以下几方面：
（一）重视市场规律的作用，推进国家储备粮管理体系改革。作为拥有13亿人口的粮食消费大国，无论世界贸易的自由度有多大，经济是否与政治相关联，但没有足够比例的自给率是有悖国情的，也是世界市场难以承受的。并且，粮食流通体制改革还没有完全到位，流通领域还存在严重的信息不对称。作为政府干预市场的重要渠道，必须要高度重视国家粮食储备体系建设，稳定市场价格，确保国家粮食安全。同时，也要借鉴国外的经验和做法，高度重视利用企业化经营、市场化运作的模式来实现政府宏观调控的意图，加大国家储备粮管理体制改革的力度，降低管理成本，提高管理效益。特别是要加大承储企业内部改革的力度，营造公平竞争的良好环境，推进储备粮轮换的市场化、透明化，避免新的国家垄断企业的形成和对社会资金的挤兑效应。要加强对储备企业的全面监督。
（二）优化政府储备规模，大力发展社会储备体系。面对国际上不断缩小政府规模的大趋势，立足国情不断优化政府储备规模也是大势所趋。优化的重点是稳定中央、地方储备粮规模，大力发展社会储备。目前国家储备粮只包括中央、地方（省级、县市级）两层储备。国家储备粮除包括中央、地方（省级、县市级）政府的储备外，还应该包括列入国家储备计划的社会企业、农户等社会储备，并且不断扩大社会储备的规模。中央、省级政府的储备规模，特别是中央政府的储备规模不宜再扩大，组织机构也不宜再膨胀，并且应逐步减少。省级以下的政府储备可根据地方粮食需求和政府财政状况建立，但不宜大力提倡。要通过经济手段如列入国家储备计划进行政策性信贷支持和财政补贴，或将直补农民的补贴与储备补贴相结合，加大鼓励发展社会储备的工作力度，推进储备主体的多元化。
（三）完善国家储备粮信贷管理职能，发挥政策性信贷杠杆的宏观调控作用。利用政策性信贷手段，调控粮食市场，稳定粮食价格，是市场经济条件下各国政府通行的科学、有效的做法。《条例》明确，中国农业发展银行负责按照国家有关规定，及时、足额安排中央储备粮所需贷款，并对发放的中央储备粮贷款实施信贷监督。目前储备粮信贷管理只是单纯的资金供应职能，在政府采用行政手段的同时，利用政策性信贷杠杆经济手段实施宏观调控稳定粮食市场的作用远远没有得到有效发挥，在市场放开的情况下这一作用尤为重要。市场经济条件下，实现对市场的调控主要是利用信贷等经济手段调整价格，通过价格调控数量，实现对市场的调控，要走出调控就是单纯调控储备数量的误区，信贷杠杆才是调控的闸口。并且对承储企业尤其是中央储备粮管理总公司的信贷监管也没有完全实现（贷款在政策性银行，基本账户在商业银行，至少在理论上难以避免违规运营和寻租行为的发生）。农业政策性银行也要按照建立现代金融企业制度的要求，不断深化改革，改变传统的计划管理观念和做法，增强竞争意识，创新经营理念，切实改进金融服务，才能更好地发挥信贷调控职能作用。
（四）建立国家储备粮管理协调机制，提高储备粮体系运行管理效率。国家储备粮体系的日常管理和实施调控的运行管理涉及到发改委、财政部、粮食局、中储粮总公司、农发行等部门，为充分发挥储备粮管理体系的作用，提高运行效率，在按照《条例》认真履行各自职能的同时，应该建立由发改委、财政部、农业部、铁道部、粮食局、中储粮总公司、农发行等有关部门参加的国家储备粮管理协调机制，并形成制度。以进一步加强部门之间的协调，避免无谓的扯皮，切实提高调控运行管理效率，确保调控适时、适度，并且关键时刻调得动、用得上。