国外图书馆理事会制度的政策与法律保障体系_图书馆论文

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      2011年3月，中共中央印发《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号），提出施行事业单位管理体制改革，采用政事分开、管办分离的法人治理结构，“面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。”[1]图书馆理事会（Library Board）是一个处于行政管理部门和馆长之间的图书馆事务管理主体，也称“图书馆委员会”（Library Council），是图书馆实行科学决策，强化民主管理的有效途径。图书馆理事会制度是通过图书馆理事会对图书馆事务进行决策的管理体系，是一种开放、民主的图书馆管理模式，对我国图书馆建立良好的法人治理结构具有借鉴作用。

      目前，图书馆理事会制度在美国、英国、日本、韩国、澳大利亚等国家得到了普遍采用。为了保证理事会制度的有效运行，这些国家多通过立法确立图书馆理事会作为图书馆的管理机构，并配合一系列法律法规，形成一套保证本国图书馆事业及理事会制度发展的政策法律保障体系。

      我国的图书馆理事会制度正处于起步阶段，相关的法律制度还不完善，为了使我国图书馆理事会制度得到有效实施，图书馆事业得到良好发展，我们需要深入研究国外主要图书馆理事会制度的政策法律保障体系，对我国的相关法制建设提供理论与实践的依据。本文仅以国外主要的国家图书馆为例是考虑到这些国家的国家图书馆立法相对比较健全，有专门法进行保障，有呈缴法案等相关法规配合，政府重视程度较高，对我国图书馆理事会制度法律保障的建立有良好的借鉴作用。

      1 保障体系的结构

      一个图书馆理事会制度的施行，不能单纯依靠立法来解决，而是需要建立一个高效能、全方位、综合性的政策法律保障体系。政策法律保障体系主要包括图书馆专门法、图书馆相关法、图书馆行业自律规范，有关的国际法、条约以及各个图书馆的战略规划。图书馆专门法主要指用来规范图书馆自身活动的法律，是整个图书馆政策法律保障体系中最基本、最重要的组成部分，对图书馆及其理事会的发展做了基础性的具体规定，对图书馆的内部管理做了良好规范；图书馆相关法主要指图书馆活动适用的其他法律法规以及其他法律法规中有关图书馆的规定，是专门法的一种延伸，它在专门法的基础上，对专门法在理事会制度方面的未尽事宜进行补充；图书馆行业自律规范是行业性的“社会誓约”，是自主性、自律性的规范；图书馆有关的国际法和条约是制定图书馆有关法律的重要参照，是国内图书馆事业以开放的姿态走向世界的基本共识；图书馆的战略规划则是图书馆战略发展的指导方针和决策依据，是引领组织航向的纲领性文件。以上几个部分相互配套、协同作用，构成比较完备的政策法律保障体系。

      1.1 图书馆专门法

      各国通过图书馆专门法规定了图书馆理事会的构成，赋予了图书馆理事会的职权，并为图书馆推行理事会制度提供了强有力的法律保障。当前，保障图书馆理事会制度的专门法不胜枚举，如美国的《国会图书馆法》、《博物馆与图书馆服务法》，英国的《英国图书馆法》，法国的《国家图书馆法》，澳大利亚的《国家图书馆法》，日本的《图书馆法》、《国立国会图书馆法》，韩国的《图书馆法》、《国会图书馆法》。这些国家都根据法律条文，建立了图书馆理事会制度，规定了理事会的人员构成、会议议程、工资薪金和责任权利等，促进理事会的发展，保障理事会制度的正常运作。

      1.2 相关法律，配套法规

      除了专门法律，这些国家的立法机构还制定了许多有关发展图书馆事业的法规，主要包括适用于图书馆的财务、劳动、著作权法规等，来完善图书馆理事会制度的政策法律保障体系，并且保证了图书馆的法律地位、公共目标以及规范化运作，提高了图书馆的服务水平。在相关法律方面，美国的《高等教育法案》保证了国家图书馆的文献来源，《博物馆图书馆服务公共法例》规定联邦政府成立专门的行政管理机构，使其具有独立管理权；英国的《法定缴存图书馆法》对英国图书馆理事会接收图书副本呈缴的问题做了规定，《公共图书馆服务标准》保障了图书馆理事会制度的有效实施；韩国的《国会事务处法》、《国家公务员法》、《国家财政法》等相关法律对图书馆业务中的人事行政、财政预算、国库资金管理、国有资产管理、物品管理、应急预案、公务员财产登记等业务进行了规定，保证了图书馆理事会的正常运作与管理；日本的《著作权法》中专门有一节讲述了著作在图书馆的复制问题，《地方自治宣言》明确规定了政府设置和管理图书馆的责任。

      就配套法规来看，韩国和日本做得十分完备。两国的《图书馆法》[2-3]只是对图书馆事业作出了全局性的界定，对图书馆事业的一些原则性、根本性问题做出了一些规定，而一些具体性的、具有可操作性的事宜则配套一些实施命令、实施细则加以详细描述，这些是韩日图书馆法律保障体系的一个重要组成部分。为了保证两个国家的《图书馆法》得到有效实施，韩国和日本还分别配套颁布了《图书馆法实施令》[4]和《图书馆法实施规则》[5]，同时也确保图书馆理事会制度得到有效执行。

      1.3 行业自律规范和国际公约

      图书馆行业自律规范是行业性的自主性、自律性文件，对图书馆的工作人员进行了详细的行为规范，以符合图书馆及其理事会的发展要求，其中较有代表性的《图书馆权力宣言》是图书馆向社会发布的图书馆权力的宣言，有利于社会各界支持图书馆的发展；日本的《图书馆员伦理纲要》是图书馆向社会公布图书馆员的伦理规范，有效地规范了图书馆员的行为、能力。图书馆有关的国际法和条约是各国制定图书馆相关法律的重要参照，是图书馆与国际接轨、顺应国际环境变化的制度安排，也是来自国际的保障，对各国图书馆理事会制度的建设起到了积极的作用，比如联合国教科文组织公布的《IFLA公共图书馆标准》，对版权进行保护的《世界版权公约》等。

      1.4 本馆的战略规划

      图书馆的战略规划是“图书馆适应竞争环境获取各类社会支持的重要方式”[6]。在国外各个图书馆的战略规划中，也都不同程度地涉及理事会制度，一方面让理事会明白自身的职责和任务，另一方面，也保障了理事会履行职能的权利。在《美国国会图书馆2011～2016战略规划》中，明确指出“图书馆的主要职能已经从为国会成员提供参考和借阅服务，扩展到为国会议员、理事会和职员提供研究和政策分析服务”[7]。在该规划中，还对执行理事会和运营理事会的组织结构进行了说明，规定执行理事会在战略目标中所要发挥的价值，“每年对图书馆发起并维持的主要合作项目进行评估，确保对共同战略目标的持续调整与更新”，而且战略目标中还提出要确保国会议员和理事会获取到有关政策的最佳资料和思路。可见，战略规划在竭尽全力地维护理事会的权利和明确它的职责、目标，让理事会能够高效地管理图书馆事务，以使图书馆事业得到良好发展。

      总之，政策与法律制度的完善以及较强的执行力，会在一定程度上保障一个国家图书馆理事会制度的权威和执行效力。“使其在行使自主权力，增强国家图书馆活力的同时，接受法律的约束与监督，从而保证了图书馆职能的充分实现。”[8]

      2 保障体系的内容

      为了确保理事会制度的良好运行，促进图书馆的发展，各个国家的图书馆专门法在有关理事会的规定中，不仅确立了理事会的合法性，规定了理事会的组织结构，而且将理事会的人员构成、会议制度、津贴待遇和责任权利等进行了详细的规定。

      2.1 组织结构

      从组织结构的角度上看，图书馆理事会可分为顶层理事会和分支理事会。顶层理事会是根据政策或立法组建，对图书馆事务行使决策权力的常设性机构，如英国、法国、澳大利亚等通过立法建立顶层理事会。英国的《英国图书馆法》规定“英国图书馆应在一个公共机构的控制和管理下运行，即‘英国图书馆理事会’[9]。法国则成立了“法国国家图书馆理事会”，负责法国国家图书馆的正常运行，并且在《国家图书馆法》[10]中对理事会的权益进行了法律的保障。同样，澳大利亚也颁布了《国家图书馆法》，对“澳大利亚国家图书馆管理理事会”进行了法律的界定，该法指明“该图书馆之事务应由理事会处理，其全称为‘澳大利亚国家图书馆管理理事会’”[11]。在这种模式中，法律保障体系是紧紧围绕着理事会而制定的，法律体系的建设目的也是为了理事会能得到正常运行和更好发展。顶层理事会的权利和职能一般包括：制定图书馆的总体战略规划；审批图书馆年度工作计划和财务预算方案；审议图书馆年度报告和财政收支状况；任免图书馆馆长，监督馆长工作；审议图书馆绩效考核指标和服务标准等。

      分支理事会一般由图书馆各部门根据需要设立，其程序有的由政策或立法规定，有的直接由图书馆治理当局（governing body）设立。分支理事会一般不具有决策权，其职责主要由馆长或图书馆治理当局做出规定。各国图书馆分支理事会的主要职责如表1所示。

      顶层理事会和分支理事会相比，前者比后者有更大的自主权，但为了形成良好的法人治理结构，二者应相辅相成、相互作用。在顶层理事会的领导下，分支理事会不遗余力地帮助、配合顶层理事会进行工作，正如英国图书馆理事会成立的顾问理事会一样，“在国务大臣或者英国图书馆理事会的决策事务方面，为英国图书馆理事会或者英国图书馆的各部门提供建议。”[16]

      2.2 人员构成

      对于理事会制度来说，理事会的人员构成显得十分重要，这决定了理事会进行事务决策的基本条件和智力因素。各个国家图书馆理事会的人员构成都由法律进行了详细规定，主要内容如表2所示。

      由表2可看出，理事会成员包括主席和理事，法定人数在5～10人不等，任期在3～7年不等，均可以连任。主席和理事一般由总统或国务大臣任命，如法国“法国国家图书馆理事会”、美国“博物馆与图书馆服务理事会”、韩国“图书馆信息政策理事会”的成员由总统任命，在图书馆专业知识和经验丰富的人员中产生。“英国图书馆理事会”的理事会成员由国务大臣任命。

      

      对理事的任命上，要保证能代表广泛的民意，理事需要具备一定的专业性。在保证广泛的民意上，法国的“国家图书馆理事会”除了8名法定成员外，由文化部长通过法令确立选举出的4名职工代表、2名用户代表，以及4名由文化部长通过法令指定的国际文化、科学和经济领域知名人士。在保证理事的专业性上，“英国图书馆理事会”中有1名成员应对苏格兰具有专门的知识，其他成员的任命应考虑在图书馆或大学事务、财务、企业或管理方面具有知识和经验的人；由美国总统任命的10名“国家博物馆和图书馆服务理事会”成员中，应为美国公民，并在教育、培训方面具有专长，或具有图书馆服务的经验，或对图书馆事业做出过贡献。

      2.3 会议制度

      理事会制度是一种典型的现代管理模式，它主要实行的是会议制和票决制。很多国家的图书馆理事会都通过法律条文明文规定了会议的主要章程和形式。在形式方面，主要是举行定期会议和临时会议，定期会议一般一年召开2次，由理事长主持；临时会议主要由多数主管部门或成员要求，即召开会议。在会议表决中，以投票的方式进行决策，实行一人一票制，票数超过半数以上才算通过，各个国家的会议制度的具体内容如表3所示。

      理事会作为民主议事和决策的机构，在会议制度上必须遵循民主决策与科学决策，平等协商、发言自由和程序民主的原则。在决策形式上，法国国家图书馆理事会、美国博物馆与图书馆服务理事会和澳大利亚国家图书馆管理理事会在召开会议时，理事会须有至少半数以上成员、成员代表或候补人员参加会议才有效；在进行表决时，须有出席会议成员或代表投票超过半数才能通过，体现了较强的民主性。在会议召开条件上，体现了会议召开的民主性和科学性。法国国家图书馆理事会在每年召开会议不少于3次的情况下，应文化部部长或1/3理事会成员要求，主席就应召开会议。澳大利亚国家图书馆管理理事会认为会议对业务效率的提高非常有必要时，可以召开会议；或在收到不少于4名成员的书面要求以后，应当召开会议。在会议讨论内容上，各理事会基本规定了讨论的内容，如英国图书馆理事会规定，一年中有一次会议应重点讨论图书馆战略发展的议题，以便于做好召开会议的准备，使理事会成员有效履行其职责，在会前向与会理事提供合适又实时的信息以及会议议程，提高会议效率。

      2.4 津贴待遇

      在津贴待遇方面，每一个国家的图书馆理事会规定各有不同，有的理事会须向其成员支付国务大臣决定的报酬和津贴、退休金或酬金；而有的理事会，除馆长外，成员所任职务是没有酬劳的。根据国家公务员相关规定，馆长享有差旅补助和规定的住宿标准津贴，但这也只是个别规定。另一些国家的图书馆理事会成员还是享有薪酬的，具体的规定如表4所示。

      

      

      

      由表4可以看出，各国图书馆理事会的薪金待遇具有合理性、福利性和公正性。合理性包括薪金水平合理和个人收入分配合理，薪金水平合理即理事会成员的薪金是由相关部门或管理领导规定的，如英国图书馆理事会向其成员支付的报酬和津贴由国务大臣决定；美国博物馆与图书馆服务委员会中，非联邦政府职员或雇员可获得由总统决定等级的薪金；澳大利亚国家图书馆管理理事会所有成员享有由酬薪审裁处决定的酬薪。个人收入分配的合理性即成员若在政府其他部门任职，在理事会的职务则没有薪酬，如法国国家图书馆理事会成员所任职务没有任何酬劳（馆长除外）。福利性即理事会成员都会得到相应的差旅补助和住宿补贴，英国图书馆理事会的成员，除了有相应的津贴补助，还向委员会的退休成员支付由国务大臣决定的退休金。公正性是指理事会主席及其他成员不得在与图书馆工程、供应或有偿服务合同的公司谋求利益，或担任任何职务，获得额外报酬、津贴或其他利益，也不得向相关公司提供有偿服务，法国国家图书馆理事会和美国博物馆与图书馆服务委员会也都做出相应规定，以监督和限制理事会成员的行为。

      3 对我国图书馆理事会制度政策法律保障体系建设的启示

      目前，我国国家图书馆还未成立理事会，但一些其他类型的图书馆已经开始尝试实施理事会制度，如2006年中国科学院国家科学图书馆成立理事会、2010年深圳图书馆成立理事会、2012年广州图书馆成立理事会、2013年深圳宝安区图书馆理事会成立。这些理事会成立后，虽然制定了一些相关的图书馆章程，以规定理事会的宗旨、业务范围、职责等，但我国目前还是没有一部关于图书馆的专门法律来保障理事会制度的运行。因此，需要对国外一些成熟的图书馆理事会制度的政策法律保障体系进行借鉴。

      3.1 保障体系结构方面的启示

      国外很多图书馆理事会制度的政策法律保障体系都是十分完善的，不仅有专门法来直接保障图书馆理事会的存在形式、人员构成、责任权利等，而且还有相应的专门法实施令，以确保专门法得到强制、有效地实施。为了完善图书馆理事会制度，保障理事会能够顺利地管理图书馆的各个业务，起到统领决策的作用，国家还会出台相关的法律法规，对这些事务进行规定，辅助图书馆理事会完成工作。除强制性的法律外，还会运用各种行业规范、国际公约等来规范图书馆员和理事会的行为，并通过图书馆的战略规划对图书馆理事会未来的活动和目标进行展望。这样看来，国外各国图书馆理事会制度的政策法律保障体系由多个有机部分组成，使理事会制度的良好运作有了充足的保障。

      目前，我国尚未出台专门的图书馆法，在图书馆法立法工作中，现仅完成了《中华人民共和国公共图书馆法》（征求意见稿）。当前，只是由主管部门颁布了一些行政法规，如《全国图书协调方案》、《中国科学院图书情报工作条例（施行）》、《省（自治区、市）图书馆工作条例》、《公共图书馆条例（草案）》、《中等专业学校图书馆规程》等。虽然这些条例对图书馆事业的发展有一定的作用，但是它们并没有法律效力，也缺乏对图书馆理事会的规范内容。近几年虽然一些省、市图书馆成立了理事会制度，但仍没有以法律形式确立图书馆理事会的法律地位，规范其运作机制，这使得我国图书馆理事会制度建设发展缓慢。因此，制定包含成立图书馆理事会等内容在内的图书馆专门法，是构建图书馆理事会制度的政策法律保障体系的重要条件。

      第一，尽快制定图书馆专门法，并以立法形式确定图书馆理事会制度。这一专门法应以我国的宪法为基础，宪法作为我国的根本大法，其各项规定是我们制定图书馆法的依据和前提。图书馆专门法在内容上，对图书馆的立法宗旨、定义原则、管理职责、相关政策、各类图书馆的设立和职能、图书馆服务内容、工作人员安排、法律责任、资金来源问题等都应作详细的阐释。而且，为了适应现代化图书馆的管理体制，实行理事会制度，需要将设立理事会制度明确写入法律中，以法定形式保证图书馆理事会制度的设立，并对理事会的职责、宗旨、作用、人员设置及任期等做详细的阐释，以确保理事会制度的完备及得到有效实施。

      第二，促进图书馆理事会制度法律法规的体系化建设。图书馆理事会制度的法制建设不应仅仅以制定一部图书馆专门法为目标，而是应该构筑一个配套的、完整的政策法律保障体系。图书馆的政策法律体系应该是以一部图书馆专门法为基础的，辅以与图书馆活动有关的法律、法规、行业规范等，各个组成部分相互补充，形成相辅相成的政策法律保障系统，即“以图书馆专门法为核心，其他相关法律法规为辅助的完备和系统的体系”[17]。一部图书馆的专门法主要是对图书馆行业自身的一些规定、规范，但是作为从事社会性事业的单位，图书馆活动更多地面向社会，有许多社会问题也会在图书馆活动中产生。如经费投入问题、场馆建设问题、设施建设问题等，为了使这些活动得到有效的开展，应出台一些相应的法律法规，以落实这些问题。而且，为了保证图书馆专门法的实施效果，也应相应地颁布一些实施命令或细则，以确保专门法的实施。

      在制定法律体系时，可实行“综合性+个别性”的法律模式，以确保具体问题具体分析，应根据各个地方的不同发展状况、经济差异、文化差异，来制定地方性法规，以确保理事会制度的全面实施。既要有统领性的国家级法律，又要制定一系列保障这一法律实施的法规，还要有省市、民族地区、西部偏远地区，以及针对各类型图书馆理事会制度施行的法律法规。比如说在少数民族地区，根据其民族特色成立具有少数民族特色的图书馆理事会，并以全国纲领性图书馆法为基础，制订适应民族文化、民族读者群的法规，以维护少数民族的文化权益，促进少数民族历史、文化的传承。

      3.2 保障体系内容方面的启示

      从保障体系的内容上看，国外各国的图书馆理事会的人员构成、议事日程、责任权利、工资薪金都得到了法律上的规定，各项制度的实施都得到了强有力的保障。而在我国当前的实践中，这些内容都只是通过理事会自行确定，并没有法律的保障，还需要我们详细地规定。

      在人员构成方面，根据我国国情，公共图书馆的主管单位是政府，那么理事会成员应由政府直接任命或包含政府官员，这不仅有利于理事会的运行，也可以达到好的监管效果。图书馆作为社会公共文化体系之一，具有很强的公益性，面对不同学科背景、学习层次的社会人群，为了满足不同人群的需要，理事会的人员构成应该包括多学科的合适人选，以最大限度地发挥理事会所有成员的价值和影响力。

      在议事模式方面，图书馆理事会制度应追求科学、民主的议事决策模式，议事模式可采取“会议商讨，投票决议”的形式，可分为会前、会中、会后三个阶段。会前应做好充分的开会准备，理事会主席订立会议主题和会议议程，并提前告知与会人员，以便与会人员做好准备，提高会议效率。会议主题除了理事会主席订立外，还包括每年特定的、必须讨论的议题，如图书馆的战略发展规划、年度财务计划、工作计划等。为了更好地满足用户需求，也可通过民意调查确立主题。在参会人员方面，除了超过半数以上的理事会成员外，还可以邀请有关的社会人士旁听，一些对图书馆事务感兴趣的馆员或公民也可无身份限制地进入会场进行旁听，可适时提出意见建议，但无表决权。在投票表决方面，应遵循公平公正的原则，做好监督工作，不做假票，不漏票多票，确保会议的真实性和有效性。在会后，理事会秘书对所议事项做好完整、真实的记录，形成决议文件，并在出席会议的理事会成员见证下，由理事会主席或会议主持人签名、盖章、署上日期方为生效。之后将会议决议提交给相关部门，并对公众开放，接受政府机构及社会的评议，监督图书馆理事会及图书馆管理层对决议的贯彻执行。在决议实施过程中，应随时通过媒体、网站、宣传册等方式向社会公开实施进程，听取社会意见，适时进行调整。

      在责任职责方面，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）中提出，我国事业单位改革的方向为政事分开、管办分离，建立事业单位的法人治理结构。所谓“政事分开”就是政策和执行相分离，通过将事务的决策层和管理层的职责进行明确划分，将公共服务的安排主体与执行主体相分离，即图书馆理事会是图书馆服务的安排、决策主体，但没有服务的行使主权，执行者是图书馆馆长及其副职。所谓“管办分离”就是事业单位的设置主体和管理者分离。在我国，设置主体是政府，它只是政策的制定者和经费提供者，没有直接管理图书馆的权利，管理者还是图书馆馆长及其副职。

      一个良好的法人治理结构应该包括决策层、管理层和监督层，三个层次相互协调、相互作用。决策层为图书馆理事会，它行使图书馆事务的决策权利；管理层为图书馆馆长及其副职，他们有贯彻落实决策层决议的权利；监督层包括政府监督部门、社会监督部门以及图书馆理事会内部的监督部门，对决策层的决策和管理层的执行进行监督，保障理事会各项决议的贯彻落实。

      4 结语

      完善的政策法律保障体系不仅是建设图书馆理事会制度的基本前提，也是图书馆法制建设的追求目标。我们既要借鉴发达国家较为成熟、完备的图书馆法律体系，又要坚持走“中国特色”的政策法律保障体系发展之路。在建立我国的图书馆理事会制度政策法律保障体系时，要“立足于我国的现实需要，强调改革的系统性、整体性、协同性”[8]，切不可盲目照搬国外的做法，在分析国外图书馆理事会制度政策法律保障体系的特点和优势的同时，找到适合我国国情的内容和发展道路，这样才能有利于确立并有效实施图书馆理事会制度，推动图书馆法人治理结构的健康发展。

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