新加坡国有企业管理体制及其启示，本文主要内容关键词为：新加坡论文,管理体制论文,国有企业论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新加坡的国有企业是政府直接或间接投资形成和发展起来的，并由国家经营的工业、农业、金融和商业性质的企业。与其他市场经济国家不同，新加坡国有企业取得了巨大成就，与国家对国有企业的管理是分不开的。借鉴新加坡国有企业管理的经验，对于深化我国国有企业管理体制的改革，建立有中国特色国有企业管理体制具有许多有益启示。
一、新加坡国有企业管理体制的基本框架
新加坡国有经济在整个国民经济中占有举足轻重的地位。随着新加坡国有企业在国民经济中的影响日益增大，国家也不断加强对国有企业的管理，逐步形成了有新加坡特色的国有企业管理体制。
新加坡政府对国有企业的管理是通过政府控股公司和某几个法定机构这一中间层次进行的。法定机构、政府控股公司、国连公司的职能和运作方式各有其特点，现对它们作一简要分析。
（一）法定机构
法定机构按照议会立法而建立和运作，是独立的法人。它隶属于政府某部，该部拨付其创立资金和必要的流动资金。法定机构拓展业务所需资金，不是靠发行股票债券，而是通过由财政部担保的贷款方式筹集。一些法定机构实施企业化经营，但具有部分管理职能，承担一定的社会目标。由于法定机构的管理职能、运营方式及社会目标各有特点，因此议会为每一个法定机构专门立法，确保法定机构能按照立法规定而自主运作。法定机构的业务范围主要是工业区开发、交通运输、广播电讯、公用事业等基础设施和社会服务领域。
（二）政府控股公司
政府控股公司依据公司法成立运作，完全由政府投资并拥有，并在众多的国连公司中拥有股份或处于控股地位。财政部下属的控股公司有淡马锡控股公司、政府投资有限公司、新加坡科技控股公司、国家发展部控股公司等。
（三）国连公司
国连公司依据公司法成立及运作，完全围绕经济目标经营与发展，参与市场竞争。
国连公司是政府控股公司投资并拥有其部分股权的企业。国连公司的经营遍及各行各业，有力地推动了新加坡经济的发展。
综上所述，新加坡国有资产管理框架的特点可以归纳为三个层次和三个分离。三个层次即第一层是政府部门，第二个层是法定机构和政府控股公司，第三层是国连公司。所谓三个分离：一是政府部门与法定机构、控股公司的分离，政府将部分管理职能和营造市场环境及股权管理的职责交给法定机构和控股公司，后两者的专职化，使政府能从国有企业的微观管理中解脱出来，集中在政策、规划的制定和监督实施上；二是法定机构控股公司的分离，前者主要在基础设施和社会服务领域营造良好的市场环境，往往兼有一些行政管理职能，后者通过对国连公司的参股投资，参与市场竞争，着重于资产和股权管理而无行政色彩；新加坡政府对经营性国有资产的管理职能主要是通过政府控股公司而实现的，由此导致了第三个分离，即行政管理、营造市场环境和产权管理的分离。
二、控股公司对国连公司管理的手段和措施
由于新加坡政府对经营性国有资产管理主要是通过政府控股公司来实现的，这里主要介绍控股公司对国连公司是如何管理的。
1.股权控制。
新加坡政府通过控股公司，运用多种形式和手段，保持在国连公司（尤其是在重要产业部门的大公司）中的控股地位。政府对国连公司的控股模式有：（1）绝对控股模式。对政府要绝对控制的公司保持50 %以上的股权。（2）适当控股模式。视上市公司的股权分散程度， 握有适当的控股比例。（3）交叉持股模式。 对于象银行这样既要求政府握有控股权，又需防止统得过死的企业，运用交叉持股的办法，使国有股份多元化。（4）分层控股模式。形成环环相扣的产权关系纽带， 增强国有产权的辐射力。（5）政策控制模式。 为确保国有股权对某些重要公司的控制，新加坡还采取了一些特殊措施：——发行特别股。特别股的种类视政府目标而定，有的特别股拥有对修改公司章程的批准或否决权，有的拥有对董事的任免权，有的则拥有多票表决权。
此外，政府还对个人和外资股份进行限制。对个人股份的限制，主要针对银行、财务公司、保险公司及报业公司，以防止私人通过积累股份而接管这些公司。对外资股份的限制，以保证运输、石油、报业等重要行业的公司由本国控制。
由于新加坡的“私有化”主要采取出售国有企业部分股权的方式，使其转化为上市的国连公司，而政府控股公司又以上述各项措施稳固地控制或影响着国连以司。因而“私有化”的结果，反而加强了国有经济在国民经济中的地位。
2.人事控制。
新加坡的控股公司及国连企业都实行董事会制。依据国有股权的控股关系，政府对董事会的控制有所区别。
新加坡政府财政部门设有一个董事咨询与委任会议，财政部长担任主席，政府主管公务员的首长、各控股公司的董事长、财政部高级常任秘书是这个会议的成员。对于政府控股公司，由这个董事委任与咨询会议任命其全部董事会成员，并可根据需要，随时罢免其中的不称职者。会议也可以从有关政府部门中挑选合适的官员为控股公司的董事。政府通过任免董事的权力，保证控股公司董事执行国家的有关政策意图。
对于控股公司直接投资持股的所谓“第一层”国连公司，控股公司提出其派出董事的人选，报董事委任咨询会议审查同意后，由控股公司派出。代表其他非国有股东的董事人选，也需经董事委任咨询会议咨询和备案。第二层及其以下层次的国连公司，其董事会人选不需呈报董事委任咨询会议审批，但控股公司仍可通过股权关系纽带，对董事的任免和董事会决策施加影响。
3.分配权控制。
上市公司分发股息较规范、平稳，控股公司在股息分配方面一般都尊重小股东的意愿，经股东大会通过后的分配股息方案，只须报交易所备案即可，至于送股和扩股，因涉及到股本的增加和交易量的扩大，控股公司都要慎重研究，交易所也要严格审批。未上市公司的股权回报也有一定的息率，回报如达不到既定息率，控股公司便要帮助国连公司分析原因，修正经营策略，必要时则作人事上的调整。有些国连公司按一定息率分配后，仍留存有较多利润，而又缺乏好的投资方向，控股公司便要求分发特别股息，收回资金投向回报率更高的项目。
三、借鉴与启示
借鉴新加坡国有企业管理体制，结合我国国有企业管理体制改革的现状，对我国国有企业的管理层次作简要分析。
1.全国和地方各级“人大”常设机构或特殊临时机构
全国人大和地方各级人大通过立法分别对国务院直属企业和地方各级政府所管理的国有企业实施监管。全国人大和各级地方人大依法设立管理国有资产的常设机构或特殊临时机构，机构人员由人大代表、独立于政府和企业的中介机构（会计事务所、审计事务所等）和专家学者组成。国有企业的董事会必须在一年一度的人代会上向人大代表报告国有企业的经营绩效，由人大常设机构进行审议，并接受人大代表的质询。特殊临时机构是在国有企业非常情况下（企业兼并、破产、经营管理者不能正常履行职能等），对其实行临时性监管，对国有资产造成巨大损失的责任人和负有领导责任的政府官员进行罢免或依法处罚。
2.国务院和地方各级人民政府
国务院和地方各级人民政府对国有企业实施宏观管理的要点是：（1）国家根据社会经济发展需要，制定出企业的发展计划， 内容包括发展战略、投资计划、财务计划，并承担政府规定的有关义务。同时，政府也为实现企业计划提供相应的政策保障。（2）在投资方面， 政府根据社会经济发展需要每年确定一个投资额度，控制企业投资规模。 （3）在价格方面，政府参照国际市场价格对垄断性企业的价格进行干预，防止企业利用垄断地位随意提高价格。（4 ）对企业因服从国家总体目标而引起的政策性亏损部分，由政府按规定数额进行补贴，超亏部分，企业要用自有资金弥补，或向银行借款。政府对竞争性国有企业的宏观管理，总的来说，是以市场为基础，以国家宏观经济政策为手段，采取间接管理的方法，企业拥有完全的自主权，根据市场需要从事生产经营，是独立的商品生产者和经营者。
3.国务院和地方各级政府所属国有资产管理局
各级国有资产管理局对国有资产实施管理的主要内容有：（1 ）通过国有资产投资经营公司或集团公司密切监视国有企业的经营状况。（2）结合国家社会经济发展战略， 给某些国有企业制定经济目标和社会目标。（3）为企业监事会聘任政府官员、银行家、 银业家和专家学者。（4）给董事会制定出业务规则，监督董事会和经营者依法经营。 （5）批准董事会人选以及新公司的建立和资产重组等。
4.国务院和地方各级政府所属的国有资产投资经营公司或集团公司。
国有资产管理局授权国有资产经营公司或集团公司经营国有资产。国有资产投资经营公司或集团公司对所属国有企业进行管理的职能包括两个方面的内容。第一方面是建立国有资产投资经营公司或集团公司统一运作机制。其运作机制要点是：①落实国有资产投资公司或集团公司对所属国有资产的管理职能。②通过监事会对国有资产投资经营公司或集团公司实施统一监督。第二方面是落实国有资产投资经营公司或集团公司经营职责。其职责的要点是：①划分所属企业经营国有资产的明确范围。②国有资产投资经营公司或集团赋予所属企业相应职能。③国有资产投资公司或集团公司授于所属企业相应的经营管理权力。④国有资产投资经营公司或集团公司结合经营实际赋予所属企业一定的经营自主权。
需要指出的是，国有资产管理局和国有资产投资经营公司或集团公司都不直接干预企业的日常经营活动，只是以法规的形式规范国有企业的经营活动和制约经营者行为，主要目标是使国有资产保值和增值。
从以上我国国有资产宏观管理的基本框架来看，就国有资产行政管理这个序列而言可分为四个层次实行三个分离。第一层次是国务院和各级地方政府，第二层次是国务院和各级地方政府所属的国有资产管理局，第三层次是国务院和各级地方政府所属的国有资产投资经营公司或集团公司，第四层次是国有企业。三个分离：一是政府职能同国有资产管理局职能分离，政府授权国有资产管理局专司国有资产的行政管理，政府主要通过制定政策和法规来监督国有资产管理局实施对国有资产的行政管理职能；二是国有资产管理局职能同国有资产投资经营公司或集团公司的职能分离，前者行使的是国有资产的行政管理职能，后者行使国有资产的营运职能；三是国有资产投资经营公司或集团公司的职能同国有企业的职能分离，前者虽然行使国有资产的营运职能，但它只是从企业外部落实所属国有资产的管理职责和经营职责，目的是使国有资产保值和增值，并不直接干预国有企业的日常经营活动。后者则是国有资产的经营主体，企业根据市场的需要从事生产经营活动，是独立的商品生产者和经营者。
（二）政府对国有企业的微观管理
政府对国有企业的微观管理，应根据国有企业的不同类型而采取不同的管理方式。借鉴新加坡国连公司的控股模式，结合我国国有企业的现状，我国国有企业按资产结构可分为国家完全持股、国家控股、国家参股三种类型。
上述三类国有企业的微观管理方式分述如下：
1.政府对国家完全持股企业的微观管理
政府对国家完全持股企业的微观管理包括人事控制和财务约束两个方面。从人事控制来看：国家完全持股企业由于是国家垄断性经营，应由国家直接经营和管理，企业经营管理者由政府首脑任命，并向政府首脑负责。从财务约束来看必须做到：第一，企业按照政府下达的工资总额的增长幅度，对企业的工资分配实行严格控制，对因经营不善而造成亏损的企业，工资不能达到预定增长幅度，对因经营好而盈利的企业，才可突破预定增长幅度适当增加工资。第二，企业依法上缴税利后剩余部分应一分为二，大部分应用于企业的技术改造和扩大再生产，小部分用于职工的福利和奖金，对福利和奖金要严格控制。
2.政府对国家控股企业的微观管理
政府对国家控股企业的微观管理包括人事控制和财务监督两个方面。从人事控制来看，由于这类企业一般都属于竞争性国有企业，政府对这类企业的微观管理，要按现代企业制度的要求组建公司的法人治理结构，通过设置董事会来实施对国有企业的管理。企业董事会应由政府派驻企业的董事、股东选举的董事、职工代表和专家学者组成，董事长由政府任命，经理人员由董事会任免。从财务监督来看，主要手段有：（1）所有国有企业都要有年度经营报告、月度财务简报， 年度经营报告需经董事会讨论通过，月度财务简报要经过总经理签署。（2 ）这些报告都要经过公共会计审计签署才能上报政府有关部门，否则无效。 （3）公共会计和审计部门是独立于政府与企业的中介机构，对所审计的帐目负法律责任。通过上述管理措施来维护所有者权益，防止经营权侵犯所有权。
3.政府对国家参股企业的微观管理
政府对国家参股企业的微观管理同对国家控股企业微观管理的方法和手段基本相似。就人事控制而言，也是通过设置董事会来实施对国有企业的管理，政府也向企业派驻董事，但企业的董事长不由政府任命，而是由股东大会选举产生，政府不再通过董事长的任命来控制企业，董事长一般由企业家担任。就财务监督而言，企业虽在国家严格的财务法规监督之下，但拥有独立的财权和完全的经营自主权，企业的生产经营活动只受市场的约束。
上述三类企业都应由相应的各级人大、政府、企业党组织和职代会派员组成监事会对企业的经营活动进行监督。