公共事业主体多元化及规制探析——事业单位改革视角的研究，本文主要内容关键词为：探析论文,公共事业论文,视角论文,事业单位论文,主体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、通过事业单位改革推进公共事业主体多元化的路径、现状
在经济改革的引导和推动下，1980年代中期我国启动了公共事业改革。改革最初是通过“放权让利”、“内部搞活”、“转换机制”等手段，以激发事业单位活力、适应经济体制改革需要为中心展开的。1990年代之后，随着事业单位改革的深入，明确事业单位改革方向的问题在政策与理论两个层面提上了议事日程。1993年的《政府工作报告》指出：事业单位要按照政事分开和社会化的原则进行改革。1996年中央机构编制委员会出台的《关于事业单位机构改革若干问题的意见》再次明确事业单位改革要遵循社会化的方向。社会化突出了事业单位的社会属性，强调事业单位面向社会开展服务、获取资源，因此隐含着事业主体多元化的要求。由于改革政策本身对社会化的内涵未能予以清晰、明确地界定，在实践与理论探讨中社会化呈现出不同的取向：一是以市场化（产业化）替代社会化，[1]一是用民间化（非营利组织化）诠释社会化。[2]从改革实践看，市场化与民间化构成了事业主体多元化的两条主要路径。
市场化改革肇始于1980年代国家对事业单位的“放权让利”，转换事业单位经营机制，促使事业单位面向市场提供服务；更进一步，国家允许、鼓励部分事业单位自收自支、实行企业化管理，完全通过市场获取资源；市场化改革的极端形式是通过改制使部分事业单位变成营利企业（包括非公经济组织），允许各种所有制企业进入原来属于公共事业的领域并以商业化运作方式提供事业产品。
民间化的改革首先体现为国家制定“国家、集体、个人一起上”、社会事业社会办的方针，引导、鼓励社会力量参与社会事业，从而推动了民办事业单位（1996年后改称民办非企业单位）的发展；其次，国家在科研等领域引入国外非营利机构管理与运行机制推进事业单位改革；最后，事业单位以“体制内制度外”的“第三路径”即非规范的方式向非营利组织转移资源。[3]
市场化、民间化的改革改变了传统公共事业国家包办、“两公（公有制、公益性）模式”局面，促使社会力量深入而广泛地介入公共事业领域，推进了事业主体多元化进程。但从总体上看，事业单位改革尚未全面启动，事业主体多元化刚刚起步，国家事业单位的主导乃至垄断地位依然非常稳定：民办非企业单位不到国家事业单位数量的十分之一：12.4万个比130万个；民办学校是所有民办非企业单位数量最多的，占所有民办非企业单位的54.3%，但也仅相当于公办学校10%左右；美国民办医院占到医院总数的四分之三：民办营利性医院占15%，民办非营利性医院占62%，而我国目前私营、中外合资合作、股份制等医院数量仅占全国医院总数的10%左右。公共部门在事业领域依然“独大”既预示事业主体多元化发展的空间广阔，也说明推进事业主体多元化改革遇到巨大阻力，而这种阻力直接来自规制缺失。
二、完善规制，推进公共事业主体多元化
传统体制下形成的有关事业单位、公共事业的制度、规则无法适应市场经济的需要，在体制转轨过程中逐步趋于解体，新的规范则处于探索、形成过程之中。规制缺失成为制约事业主体多元化的主要原因之一，而完善规制就成为推进公共事业主体多元化的基础工作。从我国改革与发展的实际分析，当前亟待完善的制度、规则、规程主要是有关组织、产权、人事、价格、准入等规制。
1.组织规制。组织是事业的载体，完善民间营利组织、非营利组织组织体系是公共事业多元化的基础。从总体上看，随着有关公司企业及合伙、个体经营等法律法规的制定，民间营利组织的组织制度框架基本形成。但非营利组织的相关制度建设刚刚起步，至今非营利组织在中国尚没有明确的法律地位：一是除《公益事业捐赠法》、《红十字法》等少数几个对非营利组织某些方面或某些非营利组织进行规范的法律，尚无专门系统规范非营利组织的法律出台，行政法规和规章也数量有限，而且有关非营利组织的法律规范90%属于政府规章与规范性文件，立法层次较低。二是立法内容主要是有关政府如何管理非营利组织的程序性规定，很少涉及非营利组织组织机构、产权、治理等实体性权利义务，且规范不统一、落后于实际发展需要（如非竞争原则、双重管理）等问题突出。因此，构建并完善非营利组织组织制度是公共事业多元化急迫的基础性工作：一是抓紧制定《结社法》，结社自由是公民组织、参与非营利组织的权利基础，《结社法》缺失限制公民结社自由宪法权利的行使、阻碍非营利组织的发展。二是依据逐步与国际接轨的要求，规范非营利组织的组织形式，如修改民办非企业单位这类不规范的名称。三是在立法内容上突出财产关系、内部治理、组织制度、人员保障及非营利组织与社会和政府的关系等实体性规定。四是提高立法层次，增强规制的权威性。
2.产权规制。财产是组织的物质基础，产权制度不健全是制约事业主体多元化、事业单位向民营组织转化的重要因素。当前，完善产权制度主要有三个基本任务：一是建立一体化财产保护制度。尽管宪法已确立“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，明确规定保障公民的合法（私有）财产，但“恐私”、“抑私”、以所有制划线的观念还根深蒂固；同时，由于我国的民营经济是在特殊背景下发展起来的，相当多的民营经济组织产权关系模糊，不少背着所谓“原罪”的包袱，因此应进一步完善财产制度，建立公私一体化的产权保护制度。二是解决非营利组织产权制度缺失问题。目前有关非营利组织产权制度的法律规范还基本为空白，非营利组织财产的归属、非营利性质及财务管理等规定要么缺失，要么临时性参照体制内组织执行，导致现实中的非营利组织财产成为非公非私、非营利又非非营利的难以认定的财产，应借鉴国外公益信托、财团法人等制度，以“社会公益产权”模式建立非营利组织财产制度。三是完善国有资产特别是国有非经营性资产相关制度，健全国家非经营性资产监督管理体制，防止事业单位改制过程中国有资产流失问题。
3.人事规制。事业单位民营化意味着工作人员由公职人员转变为民营组织雇员、由“国家人”转变为“社会人”。这不可避免涉及人向何出去的问题。由计划经济时代延续至今，我国的劳动人事制度体系是机关事业单位人事制度与企业劳动人事制度二元分立，前者属于人事关系范畴的制度，后者属于劳动关系范畴的制度，分别适用不同的法律法规并各自独立运行，造成机关事业单位的“国家人”与民营组织的“社会人”在法律地位、工资分配、社会保障方面制度不衔接、水平相差悬殊等问题；加之非营利组织尚无形成体系化的劳动人事制度，从而严重制约事业单位职工向民营组织的流动。因此，完善人事规制紧迫而重要：一是事业单位建立、推行聘用制，在事业单位建立基本以劳动关系为基础的人事任用关系，为人员在事业单位与民营组织间流动奠定基础；二是建立健全民营组织劳动人事制度，特别是根据非营利组织民间性、非财政供养特点，逐步建立独立的既不同于企业也不同于公共部门的非营利组织人力资源制度体系；三是建立公开、规范、民主化的公共部门工资决策机制，贯彻“平衡比较”原则，实现公共部门与市场部门、非营利部门收入水平的衔接；四是打破社会保障二元分立，建立健全能沟通体制内外、与市场经济相适应的统一的社会保障体系。
4.价格规制。价格规制在有关事业服务的规制中居于关键位置。由于公共事业服务很多是社会公众的生活必需品，且多属于“上游产品”，定价过高将会影响众多部门的成本与最终销售价格，因此，定价要让经营者获得一定的收益，同时又不能损害消费者乃至整个社会的利益。公共事业的价格规制在世界上有多种形式，作为发展中国家的中国，价格规制要与经济发展程度相适应，与社会事业消费能力相适应，应坚持经济效益与社会效益相统一、经济原则与社会公益原则相统一，公共事业服务定价既要具有对经营者产生诱导刺激提高生产效率、维护经营组织发展潜力的功能，又能促进社会分配效率，使消费者能分享经营水平提高、公共事业发展带来的益处。由于价格形成往往是政府、经营者、消费者三方博弈的结果，作为政府必须站在第三方、仲裁者立场上，既不能被经营者“俘获”，又不能迁就消费者不适当利益要求。因此，价格规制的关键是形成合理、透明的价格决策机制，各方利益均能充分表达，而政府能够掌握各方信息特别是经营者完全、准确的运营成本资料，通过协调各方利益形成合理的价格。
5.准入规制。随着公共事业多元化的发展，公共事业将更多地向私人企业、非营利组织乃至国外资本开放。但公共事业涉及社会公共利益、事业产品，具有程度不同公共物品性质，因此，公共事业的开放要适应社会经济发展水平及社会公众消费能力，逐步、有限、有序进行，因此，准入规制就成为政府不可缺少的管理手段。准入规制包括准入范围、准入资格条件等规制。第一，从准入范围看，应在对公共事业产品、部门、业务科学划分的基础上形成准入标准：从服务的公共性划分，属于纯公共物品的基础教育、基本医疗、基础研究、公共卫生防疫等，政府必须承担主要职能，民营化起拾遗补缺作用，而属于准公共物品或私人物品的社会事业应广泛开放；从是否具有垄断性划分，对垄断部门和垄断业务，一般由公共部门经营，政府加强管制，对非垄断部门和非垄断业务，则应积极推进多元化，发挥民营企业与非营利组织的作用。第二，从准入资格条件看，应依据事业内容与社会公共利益的关系、事业运营所需资本、技术的需要，设定准入规制：对与社会公共利益紧密相关的事业，应从职业资格、从业条件等方面给予一定限制；对投资需求大、回报周期长、技术依存度高的公用事业、高等教育等从注册资本、技术等方面给予一定限制。
三、创造良好环境，建立健全“规制的规制”
公共事业多元化是在一定社会背景下发生，相关规制是在一定政治、经济、法律等环境基础上产生。从某种意义上说，上述背景条件、社会环境构成了公共事业主体多元化的“元规制”或“规制的规制”，因此，推进公共事业多元化、完善相关规制必须从社会变迁、政府转型、公共事业改革的实际进程与实现需求出发，完善基本制度基础，创造改革与发展良好环境，解决“规制的规制”问题。
1.实现国家事业的社会回归，解决国家包办问题。传统事业管理体制是计划经济与高度集权行政管理体制下国家包办事业、垄断事业资源的产物。由于国家掌握了几乎全部事业资源，加之所有制结构单一及国家依据“计划一切”、“管理一切”原则配置事业资源、管理社会事业，整个社会事业纳入国家直接控制之中，社会事业变成为国家事业：国办、国有、国营……这种事业体制导致国家包揽过多、统得过死，社会事业发展形成“一条腿走路” （国家举办）的局面。迄今，这种局面尚未明显改变。这一方面抑制甚至窒息了市场、社会在提供事业产品中的作用，导致社会事业投入不足，产出匮乏；另一方面不适当地扩大了国家事业职能，造成国家事业投入战线过长，财政负担过重等问题。
在“总体性社会”向国家、市场、社会三元分立社会转型过程中，事业资源由单一计划分配转向国家机制、市场机制、社会机制共同配置，事业服务由国家包办转向由分别运用国家机制、市场机制、社会机制的事业单位、企业、非营利组织共同供给。三类组织并存、三种机制协调运行是我国公共事业发展的趋势，事业活动必须实现社会化、国家事业实现社会回归，成为包括国家、社会组织、公民个人共同从事的社会事业，成为国家机制、社会机制乃至市场机制共同作用的领域，形成在以公有制为主体基础上举办主体多元化、组织形式多样化、多种所有制共同发展的局面。
2.推进管办分离，解决政府“掌舵”与“划桨”职能不分问题。国家既可以作为公共管理者通过规划、引导、调控、监督等手段促进各项事业的发展，也可以通过举办各类事业组织直接提供事业服务。在计划经济体制下，由于国家控制了各类事业资源，成为事实上的社会事业的唯一管理者、事业组织的唯一所有者，造成政府管办职能不分。管办职能不分首先导致国家所有权与公共行政权两种性质不同的权力（权利）混淆，政府以政权力量、以行政方式行使所有权与内部经营管理权；其次造成事业单位对行政机关的依附，事业单位没有自主权，一切依政府指令、政府计划行事，缺乏活力，效率低下；三是将社会其他力量排斥在事业领域之外。
事业体制转型要求调整集管事业、办事业、养事业于一身的国家事业职能，根据职能性质、实现方式将其分为公共管理职能与所有者职能，前者是以公共管理者身份管理整个社会事业的职能，其权力基础是公共行政权，基本逻辑依据是民主政治体制下政府的公共服务性；后者是以所有者身份举办、管理事业单位的职能，其权利基础是国家所有权，主要现实依据是现代公共财政体制下的国家财政能力。公共管理职能主要包括：明确事业发展方向与公益性质；规定组织、法人、产权等基本制度；规范财务、人事、经营等规则；制定教育、科技、文化、卫生、体育等行业政策。所有者职能主要包括：重大决策制定、财政供给范围与方式确定、机构编制宏观管理、主要领导推荐与任免、监督控制等。实施管办分离，严格划分开政府两类不同的事业职能与行使职能的方式，解决政府“掌舵”与“划桨”职能不分、既当运动员又当裁判员问题，从而为社会力量参与社会事业提供公平竞争的条件。
3.加强法制建设，解决规则缺失问题。迄今，我国的公共事业多元化主要是依靠政策引导推进的。近年来，国家连续出台了一系列关于非公部门投资公共事业的许可性政策，如《关于促进和引导民间投资的若干意见》、《“十五”期间加快发展服务业的若干政策措施的意见》、《外商投资产业指导》、《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》等，为非公部门从事公共事业提供了一定的政策支持，今年出台的《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》进一步放宽对非公部门参与公共事业的限制。
但作为一项基本的发展战略，仅靠政策引导是不够的，重要的是建立完备的法制体系，依法推进改革。健全法律制度实际上是要解决公共事业多元化的规则问题，或解决“规则的规则”问题，良好的法律环境，能够使公共事业多元化做到有法可依，有章可循，从而形成规范、公平、有效、竞争的改革与发展环境。当前法制建设的重点，一是建立财产一体化保障体系，保护非公有财产的合法性，完善非营利组织产权（社会公益产权）制度；二是逐步健全非公营利组织与非营利组织的组织制度，使民间资源可以以合法、有效的形式组织起来，参与公共服务；三是放开所有制限制，“贯彻平等准入、公平待遇原则”，赋予非公经济组织、非营利组织参与公共服务的“国民待遇”，并保障其合法权益。
4.健全多元化的约束机制，解决监督缺位问题。事业主体多元化意味着国家、市场、社会三种机制共同提供事业服务，也意味着公民在接受事业服务可能发生“市场失灵”、“政府失灵”、“志愿失灵”三种失灵。同时，公共事业领域存在的三方利益主体——经营者、政府和作为消费者的公民——当中，分散的消费者在博弈三方中往往处于劣势地位，因而保障公民利益在事业主体多元化中具有特别重要的意义。防止、减少“失灵”，保障公民利益必须建立多元化的监督机制，发挥各方监督约束作用。其一，政府机关首先代表国家对社会公共事业进行监督控制，其次以出资人与公共管理者双方身份对事业单位一般业务行为与商业经营行为进行监督控制，并特别地对国有资产保值增值情况进行监控。其二，建立独立监督机制。由于事业活动专业性强，信息不对称现象比一般行政管理及商业活动更严重， “合约失灵”现象普遍，为了保持监管者的自主性，必须确保其相对独立性。可以借鉴美国各州独立管制机构——公共事业管理委员会(PUC)、英国及北欧的行政监察专员等做法，建立主要由专业人士组成的独立监管机构，对公共服务实施监督。其三，保障消费者主权，使消费者（服务对象）以公共管理的相对人、消费者双重身份对公共事业行为目标、服务数量与质量进行监控。其四，强化社会监督，一方面积极发挥社会舆论的监督作用，另一方面通过社会公众参与管理决策（价格听证等）、影响立法机构与行政机关行为等方式进行监督。其五，加强社会中介组织的监督，通过同业自律、社会审计、专业评估等方式对各种事业活动、各类事业主体实施监督控制。
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