关键词：国土空间；用途管制；制度建设
1中国国土空间规划的现状与需求
国土空间规划作为统筹性规划，主要基于开发适宜性评价及资源环境承载能力评价的“双评价”方法，将多种空间规划的内容进行整合，形成统筹空间发展政策、空间资源保护及空间利用规划的国土空间开发与保护的综合规划。其规划范围覆盖全域，规划内容涵盖全方面，具有统筹性、综合性和基础性的特征。目前，中国“五级三类四体系”的国土空间规划体系基本建立，广州、武汉、南京等大量试点城市开展了省市级国土空间规划编制的实践研究与探索，基本形成了以“双评价”为基础编制依据、多种评估相配合的国土空间规划评价研究体系。国土空间规划的定位与性质明确了其对于其他规划的指导地位，要求其编制内容实现陆海统筹与全域全要素的覆盖；在中国规划体系变革的过渡时期，国土空间规划要坚持问题导向与目标导向相结合，保证规划因地制宜的灵活性和衔接性。基于以上需求，中国国土空间规划的编制需要基于全面而科学的基础信息研究进行，并以资源禀赋及资源环境承载力评价作为国土空间规划的基础。然而，目前中国的国土空间规划评估体系在对于国土空间景观本底特性及资源禀赋的相关研究方面尚有欠缺，在评价指标体系构建及评估内容全面性方面仍有待继续完善。因此，完善国土空间基础信息平台及国土空间规划评估体系是中国国土空间规划体系编制的必要条件及重要基础。
2国土空间用途管制制度建设
2.1建立健全完善的国土空间总量控制与计划指标管控制度
自然资源部坚决贯彻落实党中央对自然资源工作的领导，建立统一的自然资源调查监测制度，同时应当指导地方政府，根据当地的实际情况进行国土空间用途管制。保证国土空间总量控制在红线以内，并且在实际工作中进行自然资源的专项调查，基础调查和监测工作，完善国土资源总量计划指标管控制度。国土空间用途管制制度在保持刚性管控的同时应当与时俱进，根据时代所需要求与时俱进不断改进并完善其制度，地方政府更应当根据自己当地的实际情况和区域经济发展情况，采取差异化和精准化国土空间用途管制。国土空间用途管制的原则不能动摇，基本永久农田，生态保护和城市增长边界三条红线应当进行严格管控，但是在实际的项目过程中应当根据项目实际进行评估考量，协调经济发展和生态保护之间的矛盾，根据实际情况进行动态且合理的分析。
2.2强化国土空间用途管制的市场化手段和市场配置作用
土地利用的终极目标是提高土地资源的配置和利用效率，因此要强化土地资源的市场手段。英国、日本、新加坡对发展权征税或支付开发费，美国采取土地发展权转让和土地发展权征购制度，法国采取“法定密度极限”和“土地干预区”制度限制土地发展权，国土空间用途管制其实是一种发展权的给予和限制，我国国土空间用途管制应注重区域和利益平衡，对受管制的区域应给予经济方面或开发强度等方面的补偿，比如我国探索实施的基本农田补偿、水源地补偿、公益林补偿、自然保护区补偿以及流域间互惠互利的置换或挂钩补偿方面效果很显著，也可以参照国外确定容积率“发送区”和“接收区”，进行容积率转移补偿。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆规划编制、计划管控和国土空间用途管制过程中均应充分发挥市场作用，把市场该管的交给市场，一是，增强公众参与力度；二是，规划不应仅强调指标约束和农用地保护，应统筹兼顾经济发展和生态保护；三是，规划应管市场解决不了的问题，尤其是在制定愿景目标、配置公共服务和基础设施用地、防止土地利用负外部性问题（包括环境问题）和行动计划方面。减少政府对资源的直接配置，尽可能采取对土地利用实行负面清单管理。四是，对于乡村的发展，规划应预留足够比例的建设用地和空间，同时给予乡村更多自主权。
2.3完善国土空间用途管制重点难点
完善国土空间用途管制需要建立三个“统一”，统一的规划编制体系、统一的规划管控体系和统一的基础支撑体系。统一的规划编制体系就是要正确理解“一张蓝图”。蓝图的底线管控是指标和界线，各类规划都不能逾越空间规划确定的底线约束和刚性管控的强制性要求，“蓝图”有不同尺度、不同深度、不同领域等多重表达形式，要有长远谋划，也要立足实施。同时，建立统一的规划体系面临的两大难点：一是已经碎片化的管理现状能否有一次“重启”；二是如何丰富非建设空间的规划内容。统一的管控体系就是要完善“用途管制”和“开发许可”。目前有“三区三线”“三区四线”等界线控制和规划指标管控等手段，但难点是如何将用途管制扩展到所有的国土空间，如何将开发许可从城乡建设向“非建设空间”延伸。此外，统一的支撑体系需要建立统一的法律法规、技术标准和行政事权。统一的法律法规要求加强国土空间规划立法，明确国土空间规划的编制依据、编制内容，建立覆盖国土空间的开发与管理保护手段和管理程序。
2.4构建自然保护地体系，解决空间重叠和多头管理问题
以国土三调和自然资源专项调查为基础，按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，对自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、水源地保护区等保护地空间交叉重叠、管理和保护的法律法规不协调等问题进行评估。根据评估结果，对存在问题的自然保护地规模和布局进行调整，优化边界范围和功能区分区，实现保护区范围与城镇开发边界、农村人口稠密区、永久基本农田布局等相协调。把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系，实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。自然保护地范围调整经批准后，纳入国土空间规划，通过划定生态空间、优化生态保护红线布局、制定完善差异化管控措施等进行严格保护，从根本上解决因划定不科学造成的交叉管理、多头管理、难以管理等问题。
2.5健全信息共享机制，加强统一监管平台建设
充分发挥自然资源主管部门在地理信息、权属、资源环境、管理要素等方面的优势，协调并联合相关部门和行业，整合土地、森林、草原、海洋等各类国土空间信息服务平台，逐步建立涵盖土地、矿产、能源、水、森林、草原等多种资源在内的统一动态监测监管信息系统，推动形成统一、完整、全覆盖、多尺度的国土空间数据资源体系，对国土空间开展全时监测。充分利用遥感、大数据等技术构建信息服务平台，推动实行网上报批、网上监测、实时监管制度，建立常态化资源环境承载力与国土开发强度监测预警机制，完善国土空间用途管制实施效果的督查机制，及时发现各类违反国土空间用途管制的开发利用行为，并有效跟踪取证，严格依法处理。
3结束语
国土空间用途管制任重道远，目前仍然存在一些制度漏洞，因此建立健全一套完善的国土空间用途管制制度体系非常有必要。在工作过程中，相关部门应当严格坚守保护的底线，但是又要保障可持续发展的原则，在刚性规范的标准之下根据当地实际弹性实施，与时俱进，实现国土空间的合理高效利用。
参考文献
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论文作者:徐飞霞
论文发表刊物:《城镇建设》2020年1月第2期
论文发表时间:2020/4/14
标签：国土论文; 管制论文; 空间论文; 空间规划论文; 用途论文; 体系论文; 制度论文; 《城镇建设》2020年1月第2期论文;