浅析中央部门预算改革，本文主要内容关键词为：预算论文,部门论文,中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、预算改革的必要性
预算管理是财政管理的核心，作为预算管理的起始和基础环节，预算编制在整个财政管理中占有十分重要的位置。科学合理地编制预算是预算管理工作的首要环节，是保证正确组织预算执行的前提条件。随着社会主义经济的确立，财政管理的不断加强，民主法制建设的不断加强，我国传统预算编制方法所存在的弊病也不断显露出来。对预算编制进行改革已成为财政界的头等大事。
（一）从预算编制动作机制来说
我国预算管理中，预算编制不是一个独立的系统，编制、执行、监督三个环节没有明晰的职责界定和划分，财政内部各个业务部门同时兼有这三项职能，工作交叉、管理低效。
体现在预算编制运作上，职责过度分散，没有权威的部门负全部的责任。预算部门尽管名义上是预算编制的专职部门，但事实上对预算编制介入程度不深不细，只能是在业务部门编制好的预算基础上进行局部调整和汇总，很多预算编制工作由业务部门承担。而业务部门由于既管资金分配又管执行、监督，客观上不能集中过多精力去深编细编预算，以致预算较粗，质量较低。因此，实行编制、执行适当分开应该成为预算编制动作新机制的重要切入点。
（二）从预算编制时间期限来说
我国预算年度采用日历年制，即从每年1月1日起至同年12月31日止。一般正式编制预算是从每年11月份开始，加上测算收支指标的一二个月时间，整个预算编制过程一般不超过四五个月，在县、乡一级编制时间则更短，一般也就二个月左右。由于编制时间短，预算编制的许多基础性工作难以完成，预算编制的一些政策性、技术性工作很难做到细致、周详。这种预算安排上的先天不足，冲击了预算的正常执行，影响了预算的严肃性。
（三）从预算编制内容来说
预算编制内容细化是预算管理的基础。我国各级财政虽然根据《预算法》对预算编制作了较为严格的要求，但是预算编制的部门、科目、项目等具体内容仍相当粗放，更缺乏对支出项目的详细说明。在我国，预算的类级科目只有100多条。而国外预算一般都非常精细，法国预算的类级科目有1100多条，款级科目和项级科目数量就更大。我国预算编制相对太粗，这是造成预算对支出的控制和约束力很弱的重要根源。
（四）从预算编制方法来说
主要包括四个方面：组织形式、技术方法、表现形式和预算的财力内容。
第一，在预算编制的组织形式上，我国支出预算按性质和按部门交叉进行编制和管理。很多地区通常采用按资金性质切块给主管部门的分配方式，这种作法肢解了财政职能，严重影响了正常财政资金分配秩序。
第二，在预算编制方法上，我国多数地方沿用着传统的“基数加增长”的办法。即在上年收支基数上加本年增、减因素，以此确定本年各项预算收支。在收入预算的编制上，往往存在较多的人为因素和长官意志，或者是国家已经确定了当年财政收入的增长比率，地方就是一个执行的问题。在支出预算编制上，细化项目、量化分析和科学论证做得还很不够。“零基预算”提了很多年，但未能真正完全实行起来。因此在资金安排上随意性、无效性、人为性较大。
第三，在预算的表现形式上，我国基本上实行的是单式预算。单式预算组织形式，即将预算年度内全部财政收入和财政支出编列在一个总预算内。而国外多是复式预算，复式预算优于单式预算之外在于：更能适应市场经济发展所带来的预算资金分配格局的变化；有助于对国家预算资金进行成本——效益的分类、分析和控制，可以清晰地反映预算平衡状况和预算赤字的原因，以便采取有效手段进行调整。
第四，在预算的财力构成上，我国一般仅对预算内财力进行安排，而对预算外财力统筹不够，政府预算内容不完整。由于预算内外资金“两张皮”，客观上形成内外分离的“双预算”体系，既编制预算内收支预算，又编制预算外收支计划。
通过上述对比分析，可以看出我国目前预算编制还存在不少问题，已经不能适应建设社会主义市场经济的需要，必须进行根本性的改革。
二、试行部门预算
（一）部门预算的基本涵义
部门预算是市场经济国家财政预算管理的基本组织形式。其基本涵义有三点：一是部门作为预算编制的基础单元，取消财政与部门中间环节，财政预算从基层单位编起。二是财政预算要落实到每一个具体部门，预算管理以部门为依托。改变财政资金按性质归口管理的做法，财政将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门。三是“部门”本身要有严格的资质要求，限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算会计单位为预算部门。因此，部门预算可以说是一个综合预算，既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经费预算，又包括专项支出预算；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。
（二）部门预算的主要内容
部门预算主要包括一般预算和基金预算。
一般预算收入主要是指部门所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等。一般预算支出主要是指部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜和科技三项费用、各项事业费、社会保障支出及其他支出等。
基金预算收入包括部门按国家规定取得的基金收入，如水利部门的水利建设基金、电力部门的电力基金、铁路部门的铁路建设基金等。基金预算支出是部门按国家规定从基金中开支的各项支出。
部门预算收入的测算：各部门要根据历年收入情况和下一年度增减变动因素测算收入。收入预算要按收入类别逐项核定，对本部门组织的行政性收费和其他预算外收入，以及部门其他收入要核定到单位和项目。
部门预算支出的测算：各部门要根据国家现有的经费政策和规定，测算本部门的人员经费和公用经费；要按照预算年度所有因素和事项，分别轻重缓急测算每一级科目支出需求。专项支出要进行分类排队，制定滚动项目计划。年度预算要编制到具体项目。
（三）部门预算的特点
一是涉及面广。部门预算涉及中央各预算部门及其所有下属单位，各预算单位又涉及不同的管理部门。
二是数据量大。由于部门预算是从最基层单位开始按科目、分项目进行编制，因此部门预算处理的数据非常庞大。
三是情况复杂。由于中央各预算部门及其下属的单位的预算情况千差万别、互不相同，既有行政单位，又有事业单位，还包括企业集团。既有垂直管理的部门，又有代管部门。这种差别，决定了部门预算非常复杂。
（四）部门预算改革与传统的预算编制方法的异同点
部门预算改革与传统的预算编报办法相比，仍然实行“二上二下”的编报办法。即由部门编制预算建议数上报财政部（“一上”）；财政部与有预算分配权的部门审核部门预算建议数后下达预算控制数（“一下”）；部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部（“二上”）；财政部根据人代会批准中央预算草案批复部门预算（“二下”）。
两者之间的不同点表现在：
第一，预算编制的时间提前、周期延长。今后，随着滚动预算的逐步建立，预算编制的周期应固定在十几个月以上。
第二，一个部门一本预算。以前，各部门的预算按功能由财政部管理，不能形成一本完整的预算。而部门预算要求将一个部门的所有收支编在一本预算中。
第三，编制预算的方式不同。原来编制预算的方式是由部门替下属单位按资金性质不同进行代编。编制部门预算则要求从基层单位逐级编制、逐级汇总，克服了代编预算的盲目性，使预算编制更加科学合理。
第四，编制预算的范围不同。原来的预算编制只考虑财政预算内的支出情况，而部门预算不仅包括预算内收支，还包括预算外收支，以及政府性基金。
三、配套改革
（一）摸清家底，搞好预算定额
要将部门预算工作进一步推向深入，当前亟待进行的基础性工作是在全面摸清中央预算单位“家底”的前提下，制定科学和符合实际的支出标准和预算定额，为细化预算编制、规范部门预算管理提供准确的数据。通过清产核资工作，要对各部门近几年的基本数据予以核实，包括设备设施情况，人员数量和结构以及收支规模、收支结构等摸清底数，为科学编制预算、合理配置资源提供依据。
（二）设置部门预算项目库
传统方法编制的预算过于粗放，难以做到细化，有些专项也是一年一定，并没有做到项目的滚动延续。有些项目没有经过认真的审核和论证，仓促上马，直接导致项目效益不好、资金浪费。要改变这种状况，必须把预算切实细化到具体项目，落实到单位。预算资金要细化到项目的名称、数量、价格等具体指标上。在落实年度预算项目的同时，应该着手建立部门项目库，实行备选项目排序制度，根据国家财力按轻重缓急的顺序，确定部门预算的规模。
（三）改革预算科目
随着我国市场经济体制和公共财政管理体制的逐步建立，以及对外开放和国际交流的迅速扩大，现行政府预算收支分类体系的缺点和局限性日益突出，必须对现有政府收支分类进行全面、合理地改革。
预算科目要适应预算改革要求，进一步强化收支分类的经济分析功能，一方面要与国际惯例接轨；另一方面还要尽量与我国现行科目体系相衔接，体现现行收支分类的延续性和稳定性。科目体系的改革，既要包括财政预算内收支，也要包括预算外收支。所有政府预算单位均应按不同原则和要求，使用统一的政府收支科目。
（四）实行国库集中支付制度
国库集中支付制度的核心内容是指将政府在中央银行开立国库单一帐户，将所有的财政资金存放在该帐户中集中管理，不再分散拨给预算单位。各预算单位可根据自身职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买商品和劳务，由财政部门将资金由国库直接支付给商品供应商和劳务提供者。我国也必须实行国库集中支付制度，以更好地配合做好预算编制过程中的基础性工作。
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