作为复合行政行为的城市规划，本文主要内容关键词为：城市规划论文,行政行为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【文章编号】1002-1329(2011)05-0020-07 【中图分类号】TU984；D922 【文献标识码】A
行政规划是行政部门试图在特定期限内达到一定目标的方法和措施。在所有的行政规划中，城市规划最为复杂，并引人入胜。在所有的行政规划中，也只有城市规划单独立法。这说明城市规划的复杂性，以及城市规划在社会生活中的重要性。2008年开始实施的《城乡规划法》明确了城市规划由政府组织编制，由政府审批。由此认为城市规划是一项政府的行政行为。城市规划一般分为两个范畴，作为抽象行政行为的规划编制，作为具体行政行为的建设项目的许可。由于作为具体行政行为的建设项目的行政许可，公民的基本权利从许可到司法救济均有相关的法律制度作保障，本文不对其进行研究，而是对所谓的“抽象的行政行为”——所编制的城市总体规划和控制性详细规划进行分析。在《物权法》颁布后，由于征地和拆迁，引发了人们对城市规划法律地位和可诉性探求的兴趣与关注，并取得了可喜的成果。但对城市规划的法律性质引发激烈的争论，例如刘飞(2007)，陈锦富(2005)等学者提出所编制的城市规划可诉，而郑文武(2007)则认为不可诉。由此产生了法律如何控制城市规划的疑问。为此，有必要从行政法的基础理论行政行为，来探讨城市规划法律属性，进而提出如何规制城市规划。本文的逻辑从分析城市规划的现实问题和特征出发，从行政法的角度对城市规划的行政行为进行研究，进而分析作为复合行政行为的城市规划的命题，以为城市规划的法律控制提供理论基础。
1 城市规划与行政行为
1.1 城市规划的含义
由于城市的集聚效益与规模效益，城市成为人类最重要的居住方式。城市功能的多样性和关联性，产生了城市土地使用的异质和相互影响，而市场机制和社会自由无法解决这些矛盾。为形成城市空间的秩序，这需要政府的介入。通过城市规划对城市空间实施有效的公共管理。城市规划有多种定义，但从内容上看城市规划是城市的发展和建设的总体部署；从程序上看城市规划是实现城市的发展目标而采取的步骤和措施。一般而言，城市规划的目标是为实现城市的公共安全和公共健康，有效地和有效率地配置和使用土地并为市民提供舒适便利的居住环境。新的《城乡规划法》在总则第1条，明确了城乡规划目的与任务：“协调城乡空间，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”。
中国的城市规划一般分两个层次，总体规划和详细规划。城市总体规划主要是确定城市的发展目标，以及实现目标的过程与措施，包括确定城市的性质、发展规模、城市总体布局、用地结构以及相关市政基础设施。详细规划是以城市总体规划为依据，针对城市局部地段所做出的用地布局、用地结构、土地开发强度控制以及市政基础设施等方面的具体安排。对于大城市而言，还可以增加分区规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。根据2008年实施的《城乡规划法》第37、38条明确指出，依据控制性详细规划核发建设用地规划许可证和工程规划许可证，再次确认了中国的规划许可是以城乡规划为导向的许可制度。从另一个角度，说明了城乡规划在规划许可中的法律地位。
1.2 城市规划的目的
传统城市规划的目的是空间形态和城市美学。但是，19世纪西方自由资本主义的迅速发展，市场机制的缺陷在城市空间里不断显现。环境污染、住宅紧张、卫生条件恶化、城市无序蔓延成为“集体合成谬误”的写照。在以个体利益至上的背景下，公共、市政与居住设施不足，卫生条件的不断恶化，导致城市的安全、卫生及市民福利得不到保障。现代城市规划的起源可以认为是在私有的土地产权制度下，如何解决市场机制或者是自由发展引起的城市发展的矛盾。“美国地方政府对私有财产管理权的演变是美国现代城市规划的中心主题”（利维，2003，p68）。1947年以干预城市的土地开发为主题的英国城乡规划法的颁布，宣告现代城市规划的产生，土地的发展权不再是由私人控制。
现代城市规划产生，是个人放任主义让位于福利国家的产物，也是财产权保护理念转变的产物。而财产权也从个体拥有，转向社会控制，正如霍菲尔德所说的“财产权是社会的产物”（Horwits，1992，王铁雄，2007，p274）。可以认为，没有福利社会取代自由主义，就没有现代城市规划。现代城市的产生引发了私有的财产权和福利社会的矛盾。正如福格桑(Foglesong，1996，Prior，2005)所指出的，西方城市发展的基本矛盾是，土地的私人性与社会性的关系，也即土地的社会性对私人产权的制约。从法学的角度，笔者认为城市规划的核心问题是为实现公共利益而对财产权的限制问题。城市规划的行政法上的意义是：如何规范政府利用城市规划干预公民权或是财产权的过程。
在现代背景下，城市规划作为政府干预城市发展的重要工具，具有多重的目的：(1)引导城市发展。特别是发展中国家，政府在发展所起的积极作用是政府宏观调控的手段之一，这种调控包括对城市发展的空间引导、政策的宣示等；(2)优化空间资源的配置。由于资源的有限性，资源的配置成为城市可持续发展的重要组成部分；(3)提供公共货品的重要手段。市场不能提供公共货品，城市规划通过对用地的控制，并为政府的土地征用提供保障；(4)对土地的发展权进行限定。这种限定是基于市场机制中外部性的存在，城市规划从安全、健康、美学等方面对土地财产权的限定。
1.3 城市规划作为行政行为的意义
明确城乡规划在规划许可中的法律地位后，就产生了一个疑问，“依法行政”还是“依规行政”？如果两者不统一，那么，城市规划是“超法律”的；如果两者一致，那么城市规划必然是受到法律的控制。不言而喻，“依法行政”与“依规行政”应是统一的。为此，城市规划应受到法律的控制。从法律的角度，对财产权的干预属于法律保留的范畴。如何看待城市规划中法律保留，首先应该分析作为行政行为的城市规划。法学上的行政行为并不是西蒙在管理学上所提的行政行为，而是德国行政法之父迈耶所提的行政行为。法学上的行政行为的意思是行政主体依法所作出的，并产生法律效果的行为，也就是行政主体的职权性活动应当受到法律的调整与制约。从法律的角度，对不同的行政行为有不同的规制方式。行政行为一般分为抽象的行政行为和具体的行政行为。在具体的行政行为中，则分为行政处罚、行政征收、行政强制等。
赵民(2000，p9)认为城市规划行政行为的特征是：(1)行政主体的行为；(2)行政主体对城市规划进行管理的行为；(3)产生法律效果的行为。城市规划的编制、修改、废止均会对行政相对人权利和义务产生重大的影响。城市规划一旦批准生效，就对城市地区的土地使用产生了法律效率。新的规划笼罩在整个规划区，各个城市地区的土地使用均有了新的用途。它包括设置了风景区、历史街区、公园、工业区、居住区以及市政道路基础设施等等。为此，城市规划是行政行为。作为行政行为的城市规划指的是能对财产权带来法律关系的产生、变更与消灭的行政主体实施法律的过程。分析城市规划的行政行为有助于认识城市规划的本质，有助于法律更好地控制城市规划。
2 抽象的还是具体的行政行为
2.1 抽象行政行为与具体行政行为的区别
对城市规划是抽象行政行为还是具体行政行为的分析，其目的是为了更好地理解城市规划行为的法律特征和城市规划的可诉性。按照胡建淼著的《行政法学》(2003，p197)一般行政规定或抽象行政行为的特征为：“(1)在行为对象上，针对不特定的对象作出的；(2)在行为溯及方向上，是针对未来的行为；(3)在使用次数上，一般为反复使用的；(4)在行为效率的间隔上是间接约束权力相对人的权利和义务”。对比城市规划中的城市总体规划和控制性详细规划，在行为溯及方向上、反复使用方面、行为效率的间隔上均与行政规定或抽象行政行为相一致。
城市规划是为实施城市一定时期的发展目标的而制定的土地使用和空间安排，方向是指向未来。在编制城市规划时，并不针对具体的建设主体。如果不考虑社会资源的不合理使用，城市规划可以反复使用。对于城市规划所覆盖的土地，无论其使用性质是否符合城市规划，均可以一直使用到新的建设项目许可为止，也就是城市规划编制的成果实际上并没有改变现实的土地使用。为此，城市规划符合了行政规定或者是抽象行政行为的4个要件。正如刘飞(2007，p187)所言“制定城市规划的行为应该属于抽象行政行为”。
然而，城市规划一旦制定完成，所受影响的对象均为具体的或相对具体的，所约束的是特定对象，或者是可以事前统计的。例如，在城市规划中，规划了一个机场。机场的影响对象事前是可预测的。再如，将一块工业用地规划成了公园，该工业用地就不能再扩建。城市规划虽然没有土地的使用现状，但改变了未来土地使用的法律效果。为此城市规划具备了具体行政行为的特征。如果将城市规划归类为具体的行政行为，则是“未成熟”的行政行为。它只是为行政法律关系的产生和变更提供了法律可能性。从上述分析，笔者认为城市规划是具有具体行政行为特征的抽象行政行为。
2.2 对城市总体规划的分析
城市总体规划的主要任务是，依据省域城镇体系规划、城市发展条件以及在国民经济发展中的地位和作用，以20年为规划期限，编制市域城镇体系规划，论证城市的自然、经济社会发展条件，确定规划区内的城市发展目标、城市性质和规模，选择城市的发展用地，提出城市的功能分区和城市用地的空间布局，编制城市基础设施规划、其他专业规划和近期规划，对城市远景发展作出轮廓性的安排，提出城市规划的实施措施。城市总体规划主要包括4块基本内容：市域城镇体系规划，中心城区规划、近期建设规划、专项规划。
对于城市总体规划，城乡规划法要求由所在地的市或县政府组织编制。但对于审批而言，一般分为两类：全国有106个城市的城市总体规划，在城市政府编制完成后，由市人大审查。在市人大审查通过后，由市政府上报省政府，并转报国务院审批。其他城市和县城的城市总体规划，由所在的市（县）政府组织编制，在市（县）人大审查通过后，由市政府报省政府审批。“行政规章属于准法，但它作为一项抽象的行政行为被法律确认后同样具有法律效力”（胡建淼，2003）。因此，城市总体规划，从行政法的角度均具有法律效力。从行政法中审批的角度，城市总体规划作为行政规定，在不同的城市所起法律效力是不一样的。刘飞(2007，p187)等人认为：国务院批复的城市总体规划为行政规章，省政府批复的县市的总体规划为行政规定。
城市总体规划的重要职责是将城乡规划法赋予地方政府的权力，在城市空间中的界定与陈述。也就是对《城乡规划法》中的城乡统筹、合理布局、节约用地、改善生态等不确定的法律授权在城市空间中的确认和陈述，以指导更详细的控制性详细规划的编制。城市总体规划“是一种纲领性、战略性和导向性规划，其作用是为城市发展提供指导性框架”（耿毓修，2004，刘飞，2007，p74～75）。由于城市规划的这种特征，以及编制城市总体规划采用的是小比例尺的地形图，例如，1∶10000～50000等等。控制性详细规划则采用大比例尺，例如，1∶1000～2000等等。由于城市总体规划所针对的对象相对于控制性详细规划，不是具体的，而是抽象的。相对而言，城市总体规划更近乎于抽象行政行为。
2.3 对控制性详细规划的分析
控制详细规划是城市总体规划的深化和继续。从法理的角度，控制性详细规划的权力来源于城市总体规划。城市总体规划所拥有的特征控制详细规划均拥有。但是，城市总体规划与控制性详细规划在具体行为的特征方面，还是有一定的差别。例如，在道路红线的划定时，总体规划往往是不准确的，这需要在控制性详细规划编制时进行修正。在土地分类方面，总体规划往往采用大类，在编制控制性详细规划时往往会细化。城市总体规划所确定的用地，在控制性详细规划编制时，也会规划为其他用途。例如中心区中的公共设施用地，在详细规划可能会增加住宅、绿化等用地。
由于控制性详细规划采用的是大比例，控制性详细规划还有自己的特征。在控制性详细规划中，所针对的是或者是所约束的对象相对是具体的，且在事前均可统计。例如某些土地规划为住宅、某些土地规划为道路等等。这种法律关系的确定均是针对具体的对象。这就是具体行政行为的特征。章剑生(2008，p131)认为具体行政行为的两个重要特征是：“(1)它只对特定事件或者特定人有效，不具有普遍约束力；(2)它只对它所针对的事件有约束力，对以后发生的同类事件没有效力”。从这个角度，控制性详细规划是城市总体规划的再确认和再陈述。与城市总体规划相比，控制性详细规划更具有具体行政行为的特征。
3 城市规划中的行政行为分析
3.1 行政指导与城市规划
行政指导“是指国家机关在所管辖事务的范围内，对特定的行政相对人运用非强制手段，获得相对人的同意和协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为”（胡建淼，2003，p359）。行政指导的效用在于行政相对人认可行政指导提出的方向和信息，并按照行政指导的要求调整自己的行为。章剑生(2008，p472～473)提出行政指导的特征：(1)行政性，基于行政职权的准法律现象；(2)多样性，可根据实际情况采用不同的方式，具有较大的灵活性；(3)自愿性，是一种行政相对人自愿接受的非行政权的行为。姜明安(2006，p322～323)则提出行政指导的5个特征：(1)不具有强制力的行政行为；(2)行政主体实施的行为；(3)实现公共管理目标的行为；(4)具有诱导性的行为；(5)方式灵活多样的行为。
城市规划作为行政行为的一种方式，表现出来的是引导城市的发展。现代城市发展越来越快，而且呈现出不确定性。城市规划的一个重要作用是预测未来，为人们安排未来的生活提供预期。作为行政指导的城市规划，其作用为：告知和引导。政府通过城市规划告知市民和城市的开发商，降低他们对城市未来发展的不确定性，以增强对城市发展的信心。就其内容而言，对城市中的任何具体的民事主体都不具有强制性，而是通过这些内容宣示政府的城市发展政策，明确未来城市目标、鼓励到城市来创业和投资。例如，在杭州市城市总体规划中提出的“城市东扩，旅游西进，沿江开发，跨江发展”，就是一种行政指导。它既告知城市未来的发展重心在城市的东部，也为下一层次的规划提供依据。这种引导行为对公民或者行政相对方并不具有强制力。
但作为一种行政行为，行政指导指出指导方向或者是提供信息应具有准确性和可靠性，这就要求行政主体对未来的准确把握。但如果行政主体制定的行政指导不当或者是无合理性造成了行政相对人的损失，行政主体是否要承担过失责任。法律如何规范行政指导？笔者认为，只要行政主体运用公开和科学的方法制定行政指导，行政主体就无过失责任。但如果行政故意误导或运用不科学的方法制定的行政指导，导致行政相对人损失的，行政主体应承当相应的责任。因此，对行政指导只需有限的制约，或者采用程序的控制。
3.2 行政给付与城市规划
行政给付是现代政府为实现福利社会的积极职能、帮助公民更好地实现生存和发展等基本权利的行政行为。柳砚涛(2006，p14)在比较了多种行政给付的概念后认为：行政给付是“行政主体为保障个人和组织的生存权和收益权，维持和促进国家与社会的稳定与发展，依照法律规定和相关政策向个人和组织，尤其是出现生存困难并符合法定保障条件的个人和组织，提供物质、安全、环境、精神等各方面保障的行政活动及相关制度”。这是一个宽泛的概念，它给出了行政给付的目的、对象与方式。它包括了具体的行政行为和抽象的制度。
在福利社会的条件下，行政给付的概念已经扩大。行政给付是一个开放的概念，随着政府积极行政和福利行政的扩展，其内容和受益范围也逐步扩大。广义的行政给付，可以理解为行政主体为改善公民的社会权而提供社会保障或者是市政和公共服务设施。例如，建桥修路，开办学校、住房的提供，均是属于给付行政的范畴。日本学者盐野宏认为：“所谓行政给付，是指设置、管理道路公园，设置、运营社会福利设施，进行生活保护，给予个人及公众便利和利益的行政（盐野宏，1999，p9）。德国也将城市基础设施与公共设施，如通信和传送设施、供给和处理设施、教育文化机构、公共设施的提供列为给付行政（大桥洋一，2008，p167）。
从行政给付的概念与外延来分析，城市规划就是一种行政给付。在城市规划中，主要存在两种类型的行政给付：(1)针对普遍人群的城市规划。由于市场实效，政府一个重要职责是公共货品的提供。因而需要编制城市基础设施规划，中小学布局规划，道路交通规划等等。在第29条提出“城市的建设和发展，应优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，……”，是针对一般人群的给付行政。(2)针对特殊群体的政策性规划。例如经济适用房、廉租房、危旧房改善、人才专项房等规划，均是针对特殊人群而制定的政策性与空间性结合的城市规划。第29条提出“统筹兼顾进城务工人员和周边农村经济社会发展、村民生产和生活的需要”，则是针对特殊群体的给付行政。
从城市化的角度看，城市规划所增加的建设用地，如居住用地、公共设施用地、工业用地、道路交通用地、绿化与生态用地等等，都是现代政府针对与即将进入城市的公民的一种积极的行政给付的行为。对于这类人群在实现居住权、就业权、教育权、环境权等方面有着积极的作用。在为了公共健康、公共安全而采取的相关措施，如为改善环境质量而搬迁污染企业等等，也是一种行政给付。新的《城乡规划法》第1条提出的“改善人居环境”，则是针对城市中所有人的一种行政给付。如同教育权一样，大城市机动性也是保障公民生存的基本条件。由于城市规划不是一种的具体的行政行为，这种行政给付可以成为规制型行政给付。
当然，行政给付也有消极的一面。行政给付的产生的结果不是单一的，而是一种多重的结果。例如，为某一群体提供住房保障，意味着相对降低了另一群人的住房标准。甚至，为了实现该行政目的，要对空间资源进行重新的配置。这样产生的后果是一群人受益，而对另一群人则是侵害，或者是不公平。对这样的后果，柳砚涛(2006，p48～52)总结为：(1)成为剥夺公民财产权的借口；(2)危及个人自由；(3)导致受益人对行政给付的过度依赖。为此，法定原则成为行政给付的重要原则。行政给付以社会公平为目标，以社会保障为主体，在实现社会和谐方面具有重要的意义。
3.3 行政强制与城市规划
行政强制是一种基于逆行政相对人意志且排除其反抗的权力行为，事实上，它行使会造成对相对人的权益的侵害。依据法律保留原则，行政强制应有明确的法律依据。在城市规划中最重要的行政行为莫过于行政强制，这是城市规划干预市场和约束财产权的重要依据。城市规划中公共利益与个体利益的冲突是一个永恒的话题。公共利益与个体利益的选择使城市规划面临的难题，是牺牲公共利益来维护个体利益，还是牺牲个体利益来增进公共利益，是一个值得认真研究的问题。在美国城市规划中，该行政行为称之为“警察权”(Police Power)(Mandelker，1990，p50)，也即为了公共利益，对财产权的限制。
行政强制（警察权）是政府为了保护公众的健康、安全、福利和伦理而对私有财产进行限制甚至剥夺的权力。该权力是政府主权中固有的权力，是一种没有补偿的行政强制权。美国的分区制是将城市分成居住区、商业区、工业区等若干分区目的是限制土地使用产生的负面影响，造成社会健康、安全等方面的问题。该制度体现了政府为了公共利益而实施的警察权。行政强制（警察权）使用应当符合3个条件：(1)公共目的，公共健康、公共安全、社会福利和伦理等；(2)正当程序，由于警察权是对财产权的限制甚至剥夺，该权力的行使应受正当程序的约束；(3)合理运用，警察权的行使一般不得过多地剥夺财产权。如果权力行使不当，将构成行政征收。
1915年美国最高法院受理的哈达切克诉锡巴斯琴案(Hadacheck v.Sebastian)(Mandelker，1990，p52～56)，是一个典型的行政强制（警察权）的案例。原告宣称自己的砖厂建立时，周边尚未有任何住宅或住宅区。由于洛杉矶的城市发展，周边的住宅越来越多。洛杉矶市制定法规禁止在一定的区域内设置砖厂或砖窑。原告的砖厂在禁止建设的区域内。如果政府实施法令，他的砖厂将面临重大损失。他的厂址如果用作砖厂价值为80万美元，而作其他工厂仅值6万美元。虽然该案例涉及土地使用价值减少的问题，也引发征收的议题。但最高法院支持土地使用规制包括溯及既往地终止在居住区周边的有害使用，而不是征收。
1926年美国最高法院在欧几里得村(Village of Euclid v.Ambler Realty)案的判决支持了城市规划对土地使用的控制，奠定了美国现代城市规划的基础。原告提出分区规划条例将原告的土地限制为住宅用途，导致其土地财产4倍的经济损失。为此，原告提出分区规划条例禁止在住宅区中的非住宅用途是违宪的，其方式构成了征收。美国最高法院对欧几里得村一案的判决，确认了城市规划的警察权的使用和分区制的合法性。从此以后，法院一致支持市政府的分区权力（利维，2003，p72）。
我国《城乡规划法》第17条提出“规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容”。这种干预并不完全依赖于土地财产拥有者的主观愿望，或者是过去城市规划控制情况，而是主要根据城市的发展目标和公共利益来确定的。这是城市规划运用警察权实施对土地财产的干预和约束的体现。它包括如下两个方面的内容：
(1)对用地性质的控制：城市土地性质的划分是按城市的性质、规划的结构、功能的分区、地块所在位置等综合因素来确定的。它是实现城市的发展目标、城市的总体布局的重要工具。例如，在深圳法定图则罗湖03-02片区的编制中，位于水贝一路的亚洲公司，对法定图则草案将其公司以仓储、工业为主的土地性质改为一所中学、一个门诊部和一个社会停车场，提出强烈的反对意见（张留昆，2000，p29）。若法定图则获得通过，亚洲公司不能继续对仓库和工厂进行改造，但可以一直使用到新的建设项目许可之前。只要新的发展学校、诊所和停车场一旦获得许可，亚洲公司只能搬迁。
(2)对开发强度的控制：这是行政强制或者是警察权体现的另一个重要方面。开发强度的配给并不完全从功利的角度、或者是效用最大化的角度来确定。它的确定立足于城市基础设施、公共设施的供应，立足于城市交通的有序运行，还依赖于所处的位置的规划要求。例如，风景区和历史街区周边的容积率和高度受到严格的限制，居住区周边的发展，也由于日照要求而受到限制。
3.4 行政征用与城市规划
城市规划是以公共利益为依据对城市的土地利用进行行政强制，这种约束是否超过其限度而形成征用。“行政征用系指国家通过行政主体对非国家所有的财物进行强制有偿地征购和使用”（胡建淼，2003，p263）。章剑生(2008，p251)提出“行政机关为了公共利益的需要，依照法律规定将非国有财产收归国有，并给予补偿的一种行政行为”。一般认为，行政征收是指为了公共利益的需要，公权力剥夺或限制公民私人财产权利并给予补偿的方法与程序的总称，它包括财产的使用权和所有权转移。从这个定义可知，行政征用具有强制性、公共目的性、补偿性、权属变更性。在资源短缺和福利社会的背景下，征收作为财产权调整的方式，以维护社会的持续发展和秩序具有十分重要的意义。
事实上，在城市规划中，两种行为与行政征用有关，也即直接征收和间接征收。城市规划对市政基础设施和公共服务设施的控制。这为将来的政府征用提供依据。从行政行为的角度，这是“不成熟”的行政行为，仅是通过正当程序，完成了公共目的论证。一旦政府的征用行为，也即土地的拥有者发生转移完成，则可以合理或公正补偿。这类行为有形的征用是没有争议的。另一种行为则是对土地使用的规制。城市规划仅是对未来的控制，财产权的主体并没有发生转移，属于规制的形态。例如，一块已经出让的土地的容积率为5.0，而新的规划为4.0，由于新规划的颁布而导致土地的收益损失20%，是否属于征收？
刘向民(2007，p98)认为，在美国早期的判断是针对规制的目的是公益还是公害的区别来定。公益则补偿，公害的则不用给予补偿。但规制是为公益还是防公害往往是相同的，要区别是为公益还是防公害是困难的(Mandelker，1997，P37)。1922年，联邦最高法院在宾夕法尼亚煤炭公司案(Pennsylvania Coal v.Mahon)中首次确立了管理型或者是规制型“征收”的概念，也就是政府的土地使用区划令，因行使警察权（行政强制）过度限制私有财产权以致产生“征收效果”的情形。现在常用规制限制和约束财产权后所造成的损失大小来定。1992年美国最高法院对卢卡斯(Lucas)一案的判决中，针对卢卡斯在购买两块土地时，是允许建房的，但不久后政府的立法不允许建房的情况，提出，即使规制是防公害的，“完全对所有（土地）使用的否定就是征收”(Mandelker，1997，p37)。
在宾夕法尼亚煤炭公司案中，联邦最高法院的霍姆斯大法官根据多数意见认定：“管得过多的管理可以认定为征收行为”（斯普兰克林，2009，p654），而布兰代斯大法官的反对意见是“保护社会公共健康、安全或者道德不受潜在危险威胁的限制规定不属于征收”（斯普兰克林，2009，p655）。在佩恩中央运输公司诉纽约市案(Penn Central Transportation)的判决中指出，“只要合理的经济使用价值还存在，就不构成需要补偿的征用（刘向民，2007，p100）。当然，在什么程度行政强制转换为行政征收仍是一个争论的话题。
我国的《城乡规划法》第50条提出，在“一书三证”核发后，“因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给与补偿”。这从法律的角度，认可了修改城市规划给被许可人造成损失的，属于征收，并应补偿。斯托福(2009，p38)提出征收的3个基本的条件：合法、公共利益、合理的比例。林来梵(2001，p191)则从现代财产权制度来看待财产权的保障，并将其分解为三重结构：“不可侵犯条款（或保障条款），制约条款（或限制条款），补偿条款（或损失补偿条款）”。这里将行政征收的宪法公式简单表述为：公共目的、正当程序、合理补偿、法律保留。
4 结语
城市规划是行政主体在未来一定时间内实现公共利益和行政目标而采取的行政行为。该行政行为对于行政相对人有可能直接或者间接产生法律效果。因此，城市规划是行政行为。
所编的城市规划并没有直接许可具体的建设项目，一般认为城市规划是抽象的行政行为。但是，城市规划一旦批准实行，它就改变了过去的土地利用法律关系，而且这种改变是具体的或者是可统计的，因而，它又有具体的行政行为的一些特征。城市发展不是完全依赖政府，社会资本、私人资本发挥了积极的作用。在发展越来越快且呈现出不确定性的环境中，城市规划为社会和公民提供信息和指导，这种行为可归类于行政指导。若将进入城市作为一项权利，就得配置合理的空间资源，以实现他们进入城市后的居住权、就业权、教育权、环境权等等。在这个过程中，城市规划体现的是一种对进入城市的公民的给付行为。作为行政行为的城市规划，目的是协调城市化进程中的各种利益冲突。空间的合理配置涉及城市结构的调整以及空间资源的有效利用，从而干预了城市中部分公民的财产权。干预的行为很复杂，从行政行为的性质上看，就是行政强制与行政征收。
城市规划作为现代政府干预城市空间的手段，不是一个单一的行政行为，而是一个综合的、或者是多种行政行为的组合的复合行政行为。但是城市规划又是一个抽象的行政行为，其作用于客体，并没有对现状财产产生法律效力，或者是尚“未完成”的行政行为。综合上述分析，城市规划是由行政指导、行政给付、行政强制、行政征收构成的复合行政行为。当然，这些行政行为的特征不是成熟的，只能是“规制型”的行政行为。作为行政指导，城市规划要预测未来。但涉及政府的信赖保护。行政给付和行政强制，适用于法律保留的原则。行政征用则应符合公共目的、正当程序、合理补偿、法律保留的原则（表1）。分析城市规划的行政行为的目的，是为了更好地了解现代政府的行为特征，更好地规范城市规划行政行为。涉及城市规划的立法模式和可诉性研究则另文进一步分析。
（本文主要根据笔者的博士论文《空间宪政中的城市规划》第5章权力、行为与城市规划改写而成，指导老师为浙江大学胡建淼教授。特此致谢。）
【修改日期】2010-12-22
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