政府间关系：合作博弈与府际治理，本文主要内容关键词为：关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“政府间关系”研究综述
20世纪60年代，随着政府管理实践的发展，西方学者逐渐意识到政府间管理问题的重要性，美国学者安德森首次提出“政府间关系”这一概念，不过，他是从政府公职人员之间的人际关系和人的行为的角度来看待政府间关系的。20世纪80年代之前，西方学术界对政府间关系的研究主要关注的是中央与地方的关系。对此，沈立人在《地方政府的经济职能与经济行为》一书中列举了西方学者的一系列研究成果。① 20世纪80年代以后，西方国家政府间关系的实践出现了许多新情况，这大大拓展了理论研究的视野，政府间关系的研究趋于系统化。对此，陈振明教授在其主编的著作中对这些研究文献进行了列举。②
值得一提的是，西方政府间关系的发展出现了新的态势，对此，西方学者对政府间关系研究也呈现了一种新的动向。正如加拿大著名政治学教授戴维·卡梅伦所言：“现代生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要。那种管辖范围应泾渭分明，部门之间须水泼不进的理论在19世纪或许还有些意义，如今显见着过时了。不仅在经典联邦国家，管辖权之间的界限逐渐在模糊，政府间讨论、磋商、交流的需求在增长，就是在国家之内和国家之间，公共生活也表现出这种倾向，可唤作‘多方治理’的政府间活动越来越重要了。”③ 汪伟全博士认为，这种日渐兴起的“多方治理”的政府间活动，就是“府际管理”，而且，他把西方政府间管理的发展概括为三个阶段，即联邦主义、府际关系与府际管理。其中，“府际管理”是关于协调与管理政府间关系的一种新型治理模式。④
国内学者对政府间关系的研究，受到西方学者研究的启发，也深深扎根于我国政府间关系发展的现实基础上。对于这些研究成果，笔者概括为：一个核心概念、两条基本路径、三维理论视角与四种研究动向。
“一个核心概念”是指“政府间关系”或“府际关系”。对于这一概念的内涵，国内学者基本上达成了共识。林尚立教授认为政府间关系是指，“国内各级政府间和各地区政府间的关系，它包含纵向的中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系。”⑤ 政府间关系主要由三重关系构成，即权力关系、财政关系与公共行政关系。⑥ 谢庆奎教授也认为，“府际关系是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系”包括：利益关系、权力关系、财政关系与公共行政关系，其中，利益关系决定着其他三种关系。⑦
“两条研究路径”是指“综合研究”或“单向研究”。在对政府间关系进行综合研究的理论成果中，最有代表性的成果当属林尚立教授1998年出版的《国内政府间关系》与谢庆奎教授2001年的专题论文《中国政府的府际关系研究》。对政府间关系进行单向研究，又分为“政府间纵向关系研究”与“政府间横向关系研究”两种思路，其代表性成果，一是张紧跟博士的《当代中国地方政府间横向关系协调研究》；另一是张志红博士的《当代中国政府间纵向关系研究》。⑧
“三维理论视角”是指政治学、财政学与法学的三个理论切入点。国内对政府间关系的研究比较集中的理论视角乃是政治学，当然这里是指广义政治学的概念。从众多的研究成果来看，研究的内容显得很庞杂，但是这一研究视角却显露出一些新的动向，这一点将在下文中论述。财政学的研究视角与本论文无太大关系，在此不作赘述。法学的视角虽然研究成果为数不多，但是其独特的研究角度却闪烁着光芒。学者何渊认为，“宪法中‘地方政府间关系条款’的缺失以及宪法学忽视地方政府间关系的研究现状使得依法行政原则难以维系。”⑨ 学者刘海波则提出了“中央与地方政府间关系的司法调节”的命题，“司法可能在调整中央与地方关系上起到建设性的作用。”⑩
“四种研究动向”。(1)“博弈论”作为一种新的分析工具应用于政府间关系的研究中。在这一研究动向中，既有对政府间纵向关系进行“利益博弈”的分析，也有对政府间横向关系从“利益博弈”角度进行分析。其研究方法新颖，分析有力。(2)区域内政府间关系研究正呈兴盛之势。随着中山大学陈瑞莲教授“区域公共管理”理念的提出，(11) 以及相应的对珠三角区域内政府间关系研究文章的面世，这一独特的而又富有生机的研究领域正蓬勃展开。近些年，关于“长三角区域内”政府间关系的研究也出现繁荣之势。(3)对“职责同构”的批判性反思。对“职责同构”的批判，首先出现在张志红的《当代中国政府间纵向关系研究》中，接着，由朱光磊教授与张志红博士共同合作的文章完成了这一反思性的批判。他们借助于“职责同构”一词，概括了不同层级的政府在纵向职能、职责和机构设置上的高度统一性，认为“职责同构”是我国政府间纵向关系问题存在的“主要体制性原因”，因此，必须打破这一政府间纵向关系体制。(12) 最近，周振超博士的文章似乎在进一步推进朱光磊教授的批判性反思。(13)(4)在研究地方政府间关系中，龙朝双等人把我国地方政府的角色定位于“准公共经济组织”。(14) 这对于探讨地方政府间的横向合作关系具有一定启发意义。
以上这些研究成果，从文献资料、理论假设与研究方法等方面为进一步研究提供了坚实的保证，本文试图进一步推进对我国政府间关系的研究，其研究思路是：(1)以博弈论作为工具对政府间的“十字型关系”进行分析，并提出“十字型博弈”的解释框架；(2)结合西方“府际管理”的理念，提出我国“府际治理”的新思路；(3)提出“府际信任”这一话题，初步探讨它在府际合作中的作用。
政府间关系：“十字型博弈”
1、“十字型博弈”：一种解释政府间关系的框架。
在我国政治与行政管理过程中一个最普遍的现象就是“上有政策、下有对策”。一方面，中央政府通过条条集中了太多的事务与权力，从而形成了“条条专政”；另一方面，条条又软弱无力，中央的管理权威严重流失，从而形成“块块各自为政”的现象。
如何解释这一现象，笔者提出一个“十字型博弈”的解释框架，第一，政府间关系既不仅仅是纵向的上下级政府间关系，也不仅仅是横向的同级政府间关系，而是一个“十字型”的关系模式。在这种“十字型关系”模式中，政府间权力与利益的博弈呈现出比较复杂的“十字博弈”的交叉态势。第二，为了便于研究政府间的“十字型博弈”，可以把复杂的博弈关系简化为一个个“博弈单元”。以“中央政府、省级政府、市级政府”这三级政府主体为例，就形成了一个十字型的博弈单元。从纵向看，省级政府不仅要与中央政府进行博弈，还要与市级政府进行博弈；从横向来看，省级政府还要与其同级政府即其他省级政府进行博弈。在这一博弈单元中，处于“十字中心点”的是“省级政府”，而不是中央政府。依此类推，如以“省级政府、市级政府、县级政府”这三级政府主体为例，也会形成一个以“市级政府”为中心点的十字型博弈单元。第三，综合各个博弈单元，在完整的政府间博弈关系中，只有“中央政府”与“乡镇政府”不是任何博弈单元的中心点。因此，笔者认为，在现实的政府间博弈关系中，处于中心位置的不是中央政府，而是处于各个“十字型节点”的地方政府，因为它们既“上传下达”又“左右逢源”，而按其核心程度的大小，依次分别是：省级政府—市级政府—县级政府。
无论是从理论的层面，还是从现实的层面，在世界各地，凡是有着三个层级政府的国家都存在着这样一个“十字型博弈”的政府间关系。但是，由于不同的政治与政府体制，以及社会文化与心理等因素的影响，中国政府间的“十字型博弈”关系具有自身的特殊性。
第一，源于中央集权的深厚传统，中国政府间的纵向结构关系主要表现为下级服从上级、地方服从中央的“单一制”特征。尽管改革开放以来，基于均权的理念，地方政府获得了一定的自主权，但是，地方政府是“缩微版的中央政府”的政治与政府格局却没有太大的改变。“中国的地方化过程是有限的，中国的公共事务依然是围绕中央政府或者说围绕一个中心单面的进行，而不是多元化的分担和共同参与过程。”(15) 因为，(1)从权力来源角度看，地方政府的各项权力均来自中央的分配，地方政府在法律上根据中央授予的权限从事行政管理活动，政治上完全从属于中央，政治领导由中央任命。(2)从权力制衡的角度看，中央政府控制与监督各级地方政府。在中央政府对地方政府控制与监督的诸种手段中，起主导作用的是行政监督。(3)从职能配置角度看，下级政府承办的政府事务主要是上层政府或中央政府的委托性事务，即地方政府职能是中央政府指派给地方的政府职能(16)。
第二、政府与社会之间的契约，主要表现为中央政府与公众之间的契约承诺。中国是不是一个契约的社会？这是一个颇有争议的问题。对此，笔者比较赞同英国诺丁汉大学中国研究所教授郑永年先生的提法：“中国不是一个契约社会，但政府与人民之间则有一种隐性的契约关系。政府保障基本社会正义和公平，而人民则接受政府的管治。”(17) 但问题是，政府与人民的这种契约关系是如何表达的？笔者认为，这种契约关系主要存在于中央政府与人民之间的“隐性契约”上，因为在“一切皆决于上”的纵向政府间关系结构中，必然会形成下级服从上级、地方服从中央的政治局面，而地方政府与其“辖区内的人民”之间，无论是表面上还是实质上，都没有确立真正的契约关系及其相应的担负。
第三、在我国，政府管理活动主要是依靠“多层级”的政府机构逐步向前推进的，到目前为止，至少还是五级政府管理体制。这样，就实际形成了以中央政府作为起点、经过省级政府、市级政府、县级政府，一直到乡镇政府为终点的“委托代理链”，中央政府对人民的契约承诺只能依靠这一长长的委托代理链才能实现。正如孙宁华认为的那样：“中国的地方政府既具有双向代理的功能，又具有自己相对独立的经济利益，同时在和中央政府的制度博弈中又具有信息优势。因此，在制度变迁中地方政府必然会利用自己的信息优势，使制度变迁的路径朝着符合自己利益最大化的方向发展，偏离甚至违背中央的意图和全国整体利益。”(18) 显而易见，委托代理链越长，政府间博弈关系中的“中心点”会增多，地方政府依托其“上传下达”与“左右逢源”的优势地位，偏离中央意图与整体利益的可能性就越大。因此，“从比较的视野来看，中国地方政府在国际上属于强地方政府的行列，相对于其他国家的地方政府而言，实际权力是非常大的。”可以说，地方政府是“地方无能”与“地方全能”两者并存。(19)
在政府间关系的十字型博弈中，特别值得我们关注的是：中央政府与地方政府的“结构博弈”、同级地方政府之间的“竞争博弈”。下面分别述之。
2.结构博弈：中央政府与地方政府博弈的基本方式。
王水雄在其新著中提出了一种很有价值的解释框架，即“结构博弈”。“每一个人在面对他人时，只要其行为涉及到相对地位的判定，特别是对资源的最终占有，我们就可以将这些行为者之间展开的活动称为博弈活动，或者准确地说即结构博弈活动。有博弈就涉及到博弈地位和这种地位的展现问题。”(20) 按笔者的理解，这一结构博弈的框架应由以下几个方面构成：(1)结构及其博弈地位；(2)博弈地位的展现及其策略选择；(3)博弈地位与结构的同构与不同构性。应用这一概念所蕴含的内涵来再现我国中央政府与地方政府之间的博弈方式，可以为我们认识两者之间的博弈关系，提供一个很有解释力的视角。
第一、中央政府与地方政府的关系结构及其博弈地位。在研究中央政府与地方政府的博弈关系时，大多数人都忽略了一个前提，即两者在关系结构中的不同地位，即博弈地位的差别性。从理想的形态看，博弈双方应该是两个意愿独立的参与者，但是，现实中的博弈却很少会在这种霍布斯所谓的“自然状态”(或逻辑最初状态)之下展开的，因为，在现实生活中，“自然状态”就像物理学的真空一样是不存在的。事实上，在两者之间可能已经存在着“先在的博弈行为”，从而也就存在一定的结构，人们会习惯性地按结构进行博弈。(21) 那么，什么是结构呢？安东尼·吉登斯说：“在社会研究中，结构指的是使社会系统中的时空‘束集’在一起的那些结构化特征。正是这种特性，使得千差万别的时空跨度中存在着相当类似的社会实践，并赋予它们以‘系统性’的形式。”(22) 因此，结构就是指各种关系已经在时空向度上稳定了下来。在这一特定的关系结构中，博弈中的每一方都是被牢牢地“嵌入”其中而呈现出相对地位，这一相对地位会在继续博弈中“被反复地呈现”，双方会习惯地按该结构继续行动。如前文所言，我国中央政府与地方政府的结构性关系乃是“中央主导型”，在社会制度的变迁中，中央政府掌握着制度创新以及规则制定的主导权，而地方政府只能在“制度缝隙”中发挥着“地方能动性”，两者博弈地位的不对等性是显而易见的。
第二、中央与地方博弈地位的展现及其策略选择。中央博弈地位高、地方博弈地位低，不等于中央的意愿能够获得地方的全面贯彻与实施。现实地看，委托代理链“过长”与博弈中心点“过多”反而使中央的意愿发生了太多的“中间梗阻”与“左右偏离”。为了防止中央意愿的梗阻与偏离，中央政府在不断展现“中央权威”的基础上，在博弈策略上选择了两个路径。一是“职责同构”，职责同构的产生，主要源于计划经济体制下中央既要集中掌握社会资源，又要支持地方自主来限制部门集权。二是“条条嵌入”，即中央以“条条”的方式嵌入到地方政府的体系中去，这样，在中央与地方的关系中，又产生了一种特殊的结构性关系，即“条块关系”。于是，“条条”、“条块关系”、“条块矛盾”与“条块分割”等特殊语汇，便成为中国政治话语系统中出现频率很高的词汇。改革开放以来，在中央政府博弈策略的映照下，地方政府在博弈中所具有的优势地位乃是“接近信息源”。因此，地方政府基本上是采取“掌控信息”甚至是“隐瞒信息”的博弈策略与中央过招。这样势必会产生地方政府的“逆向选择”与“道德风险”。“地方政府的逆向选择指的是，在中央和地方就某个方面达成共识(如制度的确认，经济增长速度指标的确定、税收上缴比例的制定等)以前，地方政府隐瞒真实信息的机会主义行为。地方政府的道德风险指的是，在中央政府和地方政府就某个方面达成共识或说‘签约’之后，地方政府隐瞒信息(包括类型和行动)的机会主义行为。”(23)
第三、中央与地方博弈地位与其结构的关系。“人们之间的博弈地位和这里所谓的结构之间是存在同构和不同构的可能性的。”(24) 一方面，如果博弈地位与其结构同构的话，博弈中的人或组织就没有动力去突破旧的结构，这就意味着旧结构的再生产。比如，计划经济时代，中央与地方的博弈地位与其结构是同构的，因此，中央主导型的纵向政府关系结构得以长期维持。另一方面，如果博弈地位与其结构不同构，博弈地位逐渐增高的人或组织，就有动因根据博弈的新情境试图催生新的结构，这样，原有的结构就有可能发生变化。改革开放以来，由于民主理念的影响，以及社会管理复杂化程度的提高，我国中央与地方之间的关系结构受到了多重挑战。再加之，在现实的博弈中，地方政府具有接近“信息源”的优势策略，它可以通过不断展现其博弈的优势地位，使其博弈地位处在不断提升中。因此，中央与地方博弈地位的动态变化与其原有的中央与地方的关系结构发生了“不同构性”。如此，地方政府在博弈中的“反复展现”，以及两者在博弈中的策略性互动，就会逐渐改变两者相对的博弈地位，甚至会涉及到对原有结构的变革。中央与地方关系的这一动向，在某些特殊的领域或行业中已表现出了某种端倪。显然，这一结构变化的动向，在地方政府与人民大众没有直接契约担负的前提下，地方政府博弈能力的增强带来的是地方政府利益的增进，由此可能造成两种结果，一是地方政府对中央权威构成挑战；二是地方政府利益与地方大众利益构成矛盾。
3.竞争博弈：同级地方政府间利益博弈的基本态势。
美国学者多麦尔在《政府间关系》一文中认为，“如果说政府间关系的纵向体系接近于一种命令服从的等级结构，那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系。”(25) 在这里，他道出了横向政府间关系中的两个关键维度，即“竞争”与“协商”。笔者认为，历史地看，我国地方政府间关系大致经历了由“恶性竞争”到“协商合作”的两个发展阶段。
第一阶段，以恶性竞争为主导的地方政府之间的博弈态势。改革开放以后，中央政府推行的分权改革极大地刺激了地方政府追求地方利益最大化的内在冲动，由此形成了各自为阵、竭力汲取各方面资源的政府间竞争博弈行为。“政府间竞争，集中体现为辖区间政府为了获得各种有形或无形的资源以实现一定的目标，而围绕制度、政策和公共物品与公共服务的竞争。”(26) 在现实中，我国同级地方政府之间的博弈，尤其表现在地理位置相近、经济实力相当、政治影响相仿的一定区域内的同级地方政府之间的竞争博弈。一开始，这一博弈具有恶性竞争的态势，并突出体现在三个方面，即地方保护、污染治理与招商引资中。如“长三角”内各省市招商引资大战阻碍了跨地区的经济合作。2003年初，苏浙沪三地举行联合招商引资活动，区域内的各个城市政府竞相展开“倾销式竞争”，并用“跳楼价”来争夺外资；不仅如此，地方政府还通过降低或废弃企业进入的管制标准，从而忽视了地方自然与人文资源的保护。这样，地方政府间形成了无效率的非合作博弈，这些行为对社会与国家的整体利益造成了很大的威胁，使得博弈双方陷入了低水平恶性竞争的“囚徒困境”，也导致了同级地方政府间关系的恶化。
第二阶段，倡导协商与合作的地方政府之间的“竞合博弈”。我国地方政府之间的关系在经历了一段时间的恶性竞争、两败俱伤的博弈惨局后，必然要走向一种新的、既有竞争又有合作的博弈态势，尤其是在一定区域内的地方政府间源于利益的大致一致性，地方政府间寻求合作的动因大大强化。当然，这只是一种可能趋势。对于这一趋势，学界也基本上是意见一致的。一方面，地方政府间关系发展的新动向是以“不断试错的重复博弈”作为现实基础的。演化博弈论的分析表明：(1)一定区域内地方政府之间的博弈不是一次性的或偶发的，而是一个不断进行的多次的重复博弈行为，因此，博弈中的每一方都会慎重考虑选择不合作策略所带来的高额成本；(2)一定区域内的博弈参与者基本上是可以确知的，也就是说，博弈参与者能够了解对方的决策信息及其相应的策略选择。比如，在招商引资的问题上，一方采取“跳楼价”，另一方也必然会对应这一策略，结果就是两败俱伤。作为理性“经济人”的地方政府，在经历了若干次战略选择后会逐渐认识到需要突破“囚徒困境”，从“双输”走向“双赢”。因此，重复博弈让地方政府对相互之间关系的认识更加深入，原来那种定位于“排他性利益集团”的认识逐渐被“相容性利益集团”的认识所取代。(27) 地方政府也逐渐学会在短期利益与长期利益之间进行博弈以作出战略选择，因此博弈的理性化程度逐渐提高。地方政府间关系发展的新动向也受到了理论解释的影响。近些年，在地方政府间关系的问题上，国内学术界不再仅仅局限于政府间竞争理论的一维解释与分析，而尝试着多维度与多视角的分析，尤其是区域发展相互依赖理论、政府间伙伴关系理论为地方政府间的合作提供了理论上的支持，在学理上推动了地方政府间的合作意向。
府际治理：理论与实践的新思路
笔者认为，关于政府间关系的研究必须引出“府际治理”的话题。陈瑞莲教授在2003年(28)、汪伟全博士在2005年(29) 已提出这一问题。在本文这一部分，笔者想承接这一话题以引导学术界对这一主题的关注。
1.府际治理的必要性：府际竞争与府际冲突。
改革开放以来，我国的一个实际情形是：一方面经济发展中形形色色的地方主义、山头主义等恶性竞争屡禁不止；另一方面，先发地区之间，如珠三角和长三角之间追赶式的激烈竞争开始出现。这些事实说明，我国区域地方政府间的竞争是客观存在的。如果说，我国上下级政府间的竞争态势还不明显的话，那么，同级地方政府间的竞争与冲突却是有目共睹的，一方面是争项目、争投资、争政策的“府际竞争”，另一方面是地区分割与地区封锁的“府际冲突”。政府是一个很特殊的社会组织，它掌控着一种特殊的权力——公共权力。任何权力都是一种力量，它可以决定并改变有关参与者的物质关系、精神关系乃至意识关系。可以说，公共权力在整个权力体系中是最为敏感的形态，它对社会资源的分配力度，以及对社会关系的影响深度都是巨大的。单从冲突的后果看，个人冲突不能与组织冲突相比，而在组织冲突中，政府间冲突的危害性更大。因此，政府间的竞争如果发展为冲突的话，那就是社会的惨剧。仅从感觉与经验的层面看，我国因政府间不良竞争与恶性冲突，所引发社会资源的耗费、社会规则的践踏以及社会正义的危害，都是怵目惊心的。
府际竞争与府际冲突既是客观的，又是必要的。法国的思想家埃德加·莫兰从方法论的角度为我们指出了这一点。他说：“一切组织关系，包括一切系统，都含有而且还生产着既对抗又互补的力量。一切组织关系都离不开互补性原则，并将其现实化，它们也离不开对抗性原则，并或多或少地将其潜在化。”(30) 应用这一方法论原则来分析政府组织系统，我们对府际竞争与府际冲突就有了理性的认识。一方面，抽象地说，在政府系统中，不同层级的政府组织间以及不同地区的同级政府组织间的差异性，恰恰是整个政府系统存在的逻辑基础。组织的基本特性之一就是善于把多样性改造成统一性，但却不会取消多样性，它还善于在统一性中并通过统一性来创造多样性。因此，以差异性作为基础，既可以带来互补与依赖，也同样带来竞争、对抗与冲突。另一方面，具体地看，社会与组织的资源都是有限的，它不可能满足系统内所有“组件”的需要，因此，政府之间为了资源与权力而进行竞争，政府之间为了争取政策支持而对抗。这样，竞争与冲突就天然地存在着。
竞争与冲突不一定意味着问题或偏差，冲突与成本一样有它的好处，“一个安静和谐的组织很有可能也是一个缺乏激情、缺乏创造力、缺乏柔性、行动与反应迟缓的组织。冲突对现状提出挑战，同时也激发组织的兴趣和好奇心。冲突有助于提出新的思想和方法来解决问题，有助于鼓励创新。”(31) 一个组织有可能经历很多冲突，也有可能只经历很少冲突。根据现实情况，需要人为介入来增加冲突或减少冲突。比冲突数量多少更为重要的是如何进行冲突管理。
2.府际治理的新理念：相互依赖与伙伴关系。
罗珉等认为：“组织间关系本身就是一项不可模仿的资源，一种创造资源的手段，一个获得资源与信息的途径。”(32) 笔者认为，这一见解是富有洞见的。现实地看，任何关系都具有这一属性。从积极的意义上看，当政府间的竞争与冲突保持在一定的力度上并获得有效治理后，政府间关系就会成为“一项资源、一种手段与一个途径”。
在政府间关系治理问题上，“伙伴关系”一词越来越突现出重要而深刻的引导意义。一方面，“政府间伙伴关系”的理念赋予了政府间关系以“时代的张力”。当今，我们所面临的时代问题是什么？概括而言，这些问题有：环境变迁与环境保护的跨界性、社会发展与区域发展的不平衡性、失业贫穷与社会的可持续发展问题、区域资源整合与地方竞争力问题，等等。这些时代问题的解决，往往不是哪一个政府部门、哪一级政府甚至是哪一国家政府所能胜任的。因此，各政府组织基于本身合作的意愿、专业需求、财政资源与风险分担，以及追求效率与效益等方面的考虑，会采取有限合作、适当合作或大型合作等方式来从事跨域或跨界合作以满足其实际需求。另一方面，“政府间伙伴关系”的理念也赋予了政府间关系以“历史的内涵”。笔者认为，这一历史内涵体现在三个方面。
第一、横向的同级地方政府间伙伴关系建立的必然性。伴随着区域经济学研究的一系列理论成果，“区域发展的相互依赖”已成为区域发展实践中具有一定解释力的理论框架。1968年美国经济学家理查德·库珀出版了《相互依赖的经济学》，首次阐述了国际间相互依赖的理论。区域发展的相互依赖理论阐明了国家与国家之间、地区与地区之间经济社会发展不是独立的，而是彼此依存、相互联系的。我国各区域内地方政府间在经历了一段时间恶性竞争的“两败俱伤”后，越来越认识到相互之间作为“相容性利益集团”的关系定位，通过竞合博弈走向“双赢”与“多赢”的思想倾向具有了一定的社会基础。因此，区域内地方政府间伙伴关系的建立也合乎历史本身的逻辑。
第二、纵向的上下级政府间、尤其是中央与地方政府间伙伴关系建立的可能性。当今，产生于同级政府间的“伙伴关系”新见解，也逐渐深入到上下级或中央与地方政府间关系的重塑中。根据西方的区域治理经验，中央政府在与地方政府发展新型伙伴关系的过程中，大多数通过分权和充分协商来创造制度性诱因，以形成实质性的伙伴关系，籍此推动中央政府与地方政府的新型互动行为。“伙伴关系”已成为政府间纵向关系模式变迁的趋向之一。在我国，有学者对这一新型关系进行了很有见地的概括。“尤其是在一个很多重大问题都没有固定的区域限制、很多领域权力重叠的时代，伙伴制的建立不仅有管理上的意义，而且是一种政治文明。”“这种伙伴关系，是建立在政府纵向间共同利益的基础上的一种工作关系，并不取代上下级间政治上的等级关系，更不否定中央政府的政治权威。”“特别是在都市圈的建设中，各种跨界公共管理事务的增加，成为伙伴型政府间纵向关系发展的最佳生长点。”(33)
第三、政府与非政府组织间伙伴关系建立的必要性。一方面，全球治理运动进一步推动了西方府际管理的发展。西方的府际管理在注重各级政府间关系治理外，还重视公私部门的协作，强调公私部门的混合治理，并倡导第三部门积极参与政府决策，以追求建立公私部门的平等伙伴关系。西方府际治理中理论与实践的先导，为我国公私部门间伙伴关系建立的必要性提供了双重的注脚。另一方面，在社会治理的现实中，我们也深切地感受到我国各级政府及其部门的“孤独感”与“无助感”。面对复杂性与不确定性大大增加的现代社会，政府“独担全局”既是不可能的，也是没有必要的。在社会治理中，政府寻求“伙伴”是合乎现实的，也是非常必要的。
3.府际治理的新路径：协商机制与论坛规则。
组织间关系的成长与发展都无法割断与历史的内在联系。因为组织间关系在任一时间点上的知识存量均来自组织间关系在过去学习过程中新知识的不断积累和对已丧失价值的旧知识的不断摈弃。可以说，组织间关系治理中的一个重要机制就是“学习机制”。政府间关系治理中的学习机制，就是政府在新的历史境遇下学习与养成一种合作精神与机制的过程，因为，政府间伙伴关系的实现恰恰要依托于政府间合作精神的确立与合作机制的建立。在当下，政府间治理机制的建立既无法忽视政府组织特有的科层式的“命令机制”，也无法忽视政府组织所代表的地方权益直至政府自身权益计较的“利益机制”，同时，还必须加进政府组织间以契约为基础的“协商机制”。
因此，府际治理机制就是“命令机制”、“利益机制”与“协商机制”三者的并存与整合。首先，府际治理的基础是具有“向心力”的命令机制。这是由政府体系的特点决定的，因为政府组织必须依赖于自上而下的权力阶梯与等级命令来推动社会治理活动；在这样的组织体系里，“命令—服从”是组织间治理的基本结构特点。其次，府际治理的核心是具有“离散力”的利益机制。当今，地方政府利益以及它所代表的地方利益的存在都是不争的事实，因此，建立一种权益均衡、利益平衡的激励机制，以化解地方利益的“过度离散性”是府际治理的主题之一。最后，府际治理的发展趋势是具有“耦合力”的协商机制。在当今的府际治理实践中，建立政府间平等对话与谈判的协商机制，既可以纠正“命令机制”僵硬化的弊端，又可以弥补“利益机制”局部化的缺点。它以灵活多变的行政契约、行政协议等方式发展合作关系，追求政府间信息分享、关系交换等目的。以“命令”、“利益”与“协商”为内容的治理机制的特征表现为：既鼓励政府间竞争，更注重政府间合作；既注重单个政府目标的实现，更注重区域内政府间的战略协同。这种关系治理机制不仅使政府间长期重复合作得以保证，而且也支持有限次重复合作。
府际治理中“协商机制”的新路径，一方面需要获得相应的组织保障，而这一组织支持必须摆脱“超级政府”的形象，以强调政府间的契约式合作。这一组织架构虽不具有强制性，但还是需要有一种“耦合力”组织机构进行沟通，以协商各自的责任以及相互之间的合作关系与工作汇报制度。比如：在长三角区域政府间关系的协调中，1992年成立了长三角经济协作办主任联席会议，后升格为市长级协调组织，并于1997年更名为“长江三角洲城市经济协调会”，2001年又成立了沪苏浙省(市)长座谈会制度。这些组织机构通过定期召开座谈会，商谈经济合作事宜与区域发展规划等。另一方面，政府间一系列合作新机制的探索也催生出一种独特的“论坛规则”。当前，在我国政府间关系的治理中，发挥重要作用的有两种规则：一是正式规则，即由中央政府及其部门制定的具有一定法律效力的处理政府间关系的原则与方法；另一是事实规则，即在现实中通过政府间竞争与合作等行为所实际形成的处理政府间关系的套路与策略。前者源于政府间关系的命令机制，而后者源于政府间关系的利益机制。伴随政府间关系协商机制的迅速发展，与之相应的另一种规则即“论坛规则”应运而生，并且在政府间关系治理中发挥着越来越重要的作用。“论坛规则”是指源于合作意愿，政府间在各种会议、论坛上签订的协议、意向书等行政性契约文件。比如，2004年“泛珠三角论坛”的举行、《泛珠三角区域合作框架协议》的签订，以及区域内行政首长联席会议制度与秘书长协调制度等的建立，就是区域内政府在尝试一种新的“论坛规则”的效用。
结语：在信任中实现合作博弈
政府间关系以及关系治理的目的是促进政府间合作。从更深的观念层次看，政府间的合作必须以信任为基础。改革开放以来，源于社会转型所带来的社会整体信用与组织间信任度下降的严峻现实，重提政府间互信、以图重铸政府间信任，既是一个难题也是一个具有战略意味的计虑。从利益的角度理解，府际互信是政府间长期合作博弈的前提，否则就会陷入“囚徒困境”；而从价值的层面看，府际互信是政府引领社会信用建设，实现社会公共价值的基础。否则，由于府际不信任而引发的府际冲突，对于社会公共价值的拆解与社会公共信仰的颠覆是巨大的，我们已从社会现实中看出了这一端倪。
从民族崛起与复兴的角度看，政府间必须合作；从公共价值维护与实现的角度看，政府间必须合作；从政府的合道德性与合法性角度看，政府间也必须合作。因此，学术界在政府间关系的研究中，应该把“府际互信”的问题提出来。在政府间关系的治理上，学者们除了提供一些技术化的治理路径与对策外，还应该在政府间关系的理念、价值诉求，甚至是政府间关系的信仰等观念层次上提供一些理论的先导，以引导我国政府间关系良性而健康的发展。
社会交换理论非常重视组织间信任问题，这一理论认为，信任在组织关系中可以扮演三种角色。一是信任可以避免投机行为；二是信任可以替代科层式治理；三是信任可以产生竞争优势。以此观之，笔者认为，府际互信在府际治理与合作中的重要性，至少可体现在以下三个方面。(1)信任通过避免任何一方的投机行为而有效地规避府际冲突。政府间的互相熟悉程度会抵消交易对手可能的投机行为，而且政府间过去合作的经验产生了政府间的信任与相互依赖。进一步说，信任可以减少与避免政府间的“小冲突”与“局部冲突，”从而达到降低政府间“伤害性冲突”的发生。在当今政府间关系治理中，有两个线条是必须考虑的，一是利益，二是信任。没有任何互信的利益博弈必然走向博弈惨局，而建立在互信基础上的利益博弈才有可能是双赢的。因为，“组织间信任可定义为一方对其交易伙伴的可靠度以及诚实有信心。”(34)(2)府际互信在今天具有非常广泛的内涵。因为它不仅仅指称政府组织内的信任与政府组织间的信任，还包括政府组织与非政府组织、政府组织与企业组织间的“跨组织信任”。在全球治理浪潮的影响下，那种强调政府依靠科层制的治理模式已为复杂的社会现实证明是力不从心的，而倡言替代科层制的多中心治理模式的有效性在不断发展。在社会治理中，我国政府作为第一部门对其他两大社会部门的信任投入是比较低的，这既有历史的原因也有现实的原因。因此，从战略协同考虑，政府加强对第二部门与第三部门的信任投入，以伙伴关系的新理念重塑三大部门之间的关系，建立三大社会治理主体之间的“政治互信关系”，意义重大。(3)信任可以成为府际治理中的一种管理机制。交易成本理论认为，交易双方专用性资产投入越高的一方容易被另一方套牢，这种情况会导致所谓的“单方依赖”问题，进而提高这一方的投资风险。如果这样的风险无法有效降低或得到控制，将会使组织间交易减少、瘫痪或者必须使用较高成本的契约来保障专用性资产的投入。相反，当组织间产生了一种“信任者对于被信任者不会利用信任者的弱点来自利的信心”时，(35) 就可以减少组织间在交换中因不确定性以及依赖性所可能产生的投机行为。也就是说，当政府间有一种较好的信任关系时，这样的关系就成为一种协调与管理机制，以降低双方的沟通成本。因此，政府间信任对于府际治理是一种不可忽视的正向因素。
注释：
①沈立人：《地方政府的经济职能与行为分析》，上海远东出版社，1998年，第71页。
②陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，中国人民大学出版社，2003年版，第146页。
③戴维·卡梅伦：《政府间关系的几种结构》，《国外社会科学》2002年第1期。
④(29)汪伟全：《论府际管理：兴起及其内容》，《南京社会科学》2005年第9期。
⑤⑥林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社，1998年版，第22、71页。
⑦谢庆奎：《中国政府的府际关系研究》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2001年第1期。
⑧参见张紧跟：《当代中国地方政府间横向关系协调研究》，中国社会科学出版社，2006年版；张志红：《当代中国政府间纵向关系研究》，天津人民出版社，2005年版。
⑨(11)(12)(13)何渊：《地方政府间关系——被遗忘的国家结构形式维度》，《宁波广播电视大学学报》2006年第2期。
⑩刘海波：《中央与地方政府间关系的司法调节》，《法学研究》2004年第5期。
(11)(28)陈瑞莲：《论区域公共管理研究的缘起与发展》，《政治学研究》2003年第4期。
(12)(33)朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2005年第1期。
(13)(19)周振超：《条块关系：政府间关系的一个分析视角》，《齐鲁学刊》2006年第3期。
(14)龙朝双、王小增：《准公共经济组织角色下我国地方政府横向合作关系的探析》，《湖北社会科学》2005年第10期。
(15)古德曼：《改革二十年以后的中心与边缘：中国政体的重新界定》，《二十一世纪》2000年第10期。
(16)张志红：《当代中国政府间纵向关系研究》，天津人民出版社，2005年版，第46页。
(17)郑永年：《中国社会的利益博弈要求社会正义》，《联合早报》2006年12月5日。
(18)(23)孙宁华：《经济转轨时期中央政府与地方政府的经济博弈》，《管理世界》2001年第3期。
(20)(21)(24)王水雄：《结构博弈——互联网导致社会扁平化的剖析》，华夏出版社，2003年版，第2-8页。
(22)安东尼·吉登斯：《社会的构成》，李猛、李康译，王铭铭校，三联书店，1984年版，第79页。
(25)参见[美]理查德·D·宾厄姆等，《美国地方政府的管理：实践中的公共行政》，九州译，北京大学出版社，1997年版，第162页。
(26)(27)陈瑞莲、杨爱平：《论回归前后粤港澳政府间关系——从集团理论的视角分析》，《中山大学学报(社会科学版)》2004年第1期。
(30)[法]埃德加·莫兰《方法：天然之天性》，北京大学出版社，2002年版，第113页。
(31)[美]李·G.鲍曼、特伦斯·E.迪尔：《组织重构——艺术、选择及领导(第三版)》，高等教育出版社，2005年版，第219页。
(32)罗珉、何长见：《组织间关系：界面规则与治理机制》，《中国工业经济》2006年第5期。
(34)郑也夫编：《信任：合作关系的建立与破坏》，中国城市出版社2003年版，第273页。
(35)转引自罗珉、何长见：《组织间关系：界面规则与治理机制》，《中国工业经济》2006年第5期。