关于“平衡论”疏漏问题的几点思考——兼议“平衡论”的完善方向，本文主要内容关键词为：疏漏论文,几点思考论文,方向论文,兼议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近一段时间以来，质疑与批评“平衡论”[①a]的论文日渐增多，以致引发了一场关于“平衡论”的争论。笔者认为“平衡论”是80年代初中期我国行政法学界发生关于行政法的“控、保权”之争后形成的主流观点的延续和发展，在我国体制转轨时期提出“平衡论”具有重要的理论价值和实践意义，但是，“平衡论”自身存在的疏漏在很大程度上又掩盖了它的积极作用和理论潜力，似应进一步加以改造和完善。
一、“平衡论”立论上的缺陷
“平衡论”的提法及其关于现代行政法既不是管理法，也不是控权法，而是保证行政权与公民权处于平衡状态的平衡法的主张，关于“平衡论”基本含义的说明[②a]很容易使人产生“平衡论”是一种哲学意义上的理论，适用范围广泛，缺乏对行政法的针对性，因而不能独为行政法理论基础的印象。事实上，一些学者正是从这一角度对“平衡论”提出质疑和批评的。武步云在其《行政法的理论基础——公共权力论》一文中认为：“权利义务的平衡性、对应性是一切法律关系，包括行政法律关系的一个普遍性特征，因此，如果说权利义务的平衡是行政法的理论基础，那么它同时也是如民法等其他法的理论基础，这样它也就不成其为某一种法的理论基础了”；[①b]杨解君也在其《关于行政法理论基础若干观点的评析》一文中批评道：平衡论者认为平衡论就是‘兼顾论’，兼顾国家利益、公共利益和个人利益三者的一致……这种兼顾三者利益间的一致，并非行政法所独有。因此，所谓‘兼顾论’可以说是一种体现普遍法律价值准则的观点，从这一个角度来说，提出‘兼顾论’（平衡论）是无什么意义的”；[②b]个别学者的批评甚至更为激烈：“‘平衡论’是作为以上两种理论[③b]的明显折衷，因为它在理论上忽视了辩证唯物主义关于矛盾的主要方面的学说，因而也就成了一种典型的中庸之道和折衷主义。[④b]
然而，上述对“平衡论”的质疑和批评其实是不准确的，可以说是误解了“平衡论”。从“平衡论”的整个思想体系看，它是有重点、有针对性的。“平衡论”的倡导者在《现代行政法的理论基础》一文中特别指出：“‘平衡论’既不是‘折衷论’，也不是‘调和论’。由于行政机关以国家强制力和强大的人力、物力为后盾，总是居于‘强者’地位，而相对一方无论是个人还是组织均居于‘弱者’地位；因此，正是考虑到这种‘力量对比’，‘平衡论’总是将监督行政权、保障公民权、以及为相对一方设置更多的权利保障措施放在更为突出的地位”，[⑤b]该文所论述的实现行政机关与相对一方权利义务平衡的法律手段基本上都是常见的控权手段，如在行政执法过程中掺入民主和公正因素，通过行政合同和行政指导淡化权力手段，确立行政诉讼制度等。[⑥b]有一位平衡论者更是明确指出：“实现总体平衡，又是以对行政权设定相应的控制手段来进行的。这种通过控制行政权而实现权利义务总体平衡的手段，也就意味着把落脚点放在对相对人权利的公正保护之上，这恰恰体现了行政法的精髓”。[⑦b]显而易见，“平衡论”的重点在于控权，因为如此，平衡论者才认为自己的理论不是“折衷论”或“调和论”。因此，批评“平衡论”泛泛而谈是没有根据的。“平衡论”实际上是一个以平衡为表，以控权为实的理论，它在立论上的真正问题在于如何说明它与“控权论”的区别。[⑧b]
大家知道，西方发达国家的行政法学者一般都认为行政法本质上是控制政府权力的法，这是“控权论”的基本思想，然而，他们并不否认行政法应当平衡各方面的利益，以及行政法应当保障政府活动的效能，关于这一点，倡导“平衡论”的学者已为我们引证了不少西方学者的论述。从行政法的实际运行状况看，西方国家的行政法虽然强调控权，但其行政效能，尤其是发达国家的行政效能有目共睹，无法否认。可见，西方行政法也是讲平衡的，并且对行政法的平衡问题还处理得相当好。既然“平衡论”十分注重控权，而“控权论”也绝不忽视平衡的重要性，那么这两种理论究竟有何实质区别？“平衡论”解决这个问题的方法比较独特，它把西方行政法的理论基础分解为近代与现代两个部分，近代西方行政法的理论基础为“控权论”，至于现代西方行政法的理论基础，尽管西方行政法学者仍然持“控权论”观点，但平衡论者认为，此时西方行政法的理论基础就是“平衡论”，只不过西方行政法学者没有意识到而已。[①c]在此前提下，“平衡论”认为，（作为近代西方行政法理论基础的）“控权论”片面强调抑制行政权，在效率与公正的关系上更突出公正，随着行政权力的扩张与行政干预的增强，已失去指导意义。而“平衡论”（也即现代西方行政法学者所主张“控权论”）则主张控权与保权平衡，公平与效率平衡。上述论点所产生的问题也许是“平衡论”始料不及的：
第一，先认定西方现代行政法是平衡法，然后再断言它的理论基础是“平衡论”的研究方法不科学。所谓行政法的理论基础应当是指导行政法制建设和行政法学研究的基本思想，它是先于它要指导建立的制度而存在的，一个制度或理论体系的理论基础是什么，只能从该制度或体系产生之前有关学者的论述或阐述立法原则的官方文件中去发现和证明，它不可能在一个制度或体系形成以后再根据其内容制造出来，当然，可以从制度的内容去推断它可能的指导思想，但这一推断最终应当从有关学说和背景文件中得到证明。平衡论者从现代西方行政法是平衡法的论断出发，断言其理论基础必定是“平衡论”，然而，我们知道西方学者始终坚持行政法是控权法的基本观念，从未有人提出过“平衡论”的观点，这种西方行政法学者没有意识到并且没有揭示出来的东西如何能够成为西方现代行政法的指导思想？反过来说，既然现代西方行政法在“错误”的“控权论”指导下居然也达到了平衡目的，那么，提出“平衡论”又有何必要？
第二，“平衡论”关于西方近代行政法在“控权论”的指导下对行政机关的限制过严，以致损害政府的行政效率和社会发展的认识有必要加以探讨和澄清。在资本主义制度确立之初，为了纠正封建社会国家权力对社会经济生活横加干预的普遍现象，创建自由竞争的经济环境，当时所谓“越小的政府就是越好的政府”的政治思想十分流行，故而政府权力被限制在保障国家安全，维护社会秩序等少数几个领域之内，这不仅是出于民主和公正的考虑，而且也是推进社会经济发展的需要。在近代西方政府行政权力所及的领域，行政法通过行政程序和司法审查等控权手段对行政权力施加的限制远不如今天的行政法严密，认为近代行政法不讲平衡，片面追求公正，而牺牲行政效率的说法理由并不充分，相反，由于政党分肥和缺乏公务员制度等原因引起的政府人浮于事、效率低下恰是行政法不健全的结果。因此，“平衡论”认为近代行政法为维护民主、公正、人权而以牺牲行政效率和社会发展为代价的观点有欠公允。近代西方政府的行政权力虽然相对较小，但当时的行政法也不发达，两相比较，近代行政法在授权与控权，公平与效率之间基本上是平衡的。
第三，“平衡论”认为随着加强与扩张行政权力的现实需要的不断增长，“控权论”已不能维持，因而失去指导意义的观点同样是值得商榷的。表面上看，行政权扩张与“控权论”似乎是矛盾的，实则不然。如何确定行政权的权力类型、活动范围，也即确定行政权以什么方式，在什么范围和限度内对社会进行干预，严格说来是一个政治问题，而非法律问题，行政法的任务是把有关行政权范围、内容的政治决定以法律形式固定下来，即划定行政权合法与非法的界限、规定各种防止行政机关超越权限和滥用权限的规则与方法，正因为如此，西方学者普遍认为行政法本质上是控制和约束政府权力的法（他们也不否认行政法具有授权作用，但认为这种作用不影响行政法的本质）。由此可见，在特定历史条件下，行政权应当缩小还是扩张，这是政治和立法层面的事，而行政法所担任的控权角色不变。我们应当看到，随着西方行政权力的扩张，西方行政法对行政权的控制也随之加强了，因而在行政权的行使与对行政活动的控制方面始终保持了一种平衡。这一事实表明，“控权论”在西方不但没有过时，而且对于保持行政法的平衡发挥了重要作用。另一方面，如果说行政权的扩张意味着“控权论”过时的话，那么改革开放以来我国行政权力与改革前相比无疑是缩小了，是否应当得出我国反倒应当适用“控权论”的结论？
第四，如果说现代西方行政法的理论基础实质上已经是“平衡论”，只不过西方学者没有意识到，仍“错误”地冠以“控权论”之名的话，那么西方现代行政法的理论基础同时也应当成为我国行政法的理论基础，这样，主张“平衡论”的学者与主张在我国采用西方“控权论”的学者竟然实现了殊途同归（因为他们所主张的实际上是同一个东西，仅在叫法上有争议而已），相信这不是“平衡论”的初衷。
可见，“平衡论”不仅未能令人信服地将其与“控权论”区分开来，而且陷入了更大的混乱。
二、“平衡论”内容上的疏漏
1.平衡观不连贯，导致理论体系自相矛盾
平衡是“平衡论”的基本概念，它的涵义应当是确定的，不能在此处是一个意思，到彼处又是另外一种涵义。然而，笔者在研究“平衡论”的过程中却发现，对平衡的理解不一致恰恰是“平衡论”的一大漏洞。
“平衡论”认为，古代行政法规定的行政机关的权力过大，相对一方的权利过小；近代行政法规定的行政机关的权力过小，相对一方的权利过大；两者都走向极端，唯有现代行政法对行政机关与相对一方权利义务的规定比较适中，因而现代行政法是平衡法。[①d]由是观之，这里的平衡是一种相对的、形式上的平衡，它指的是行政机关与相对一方权利义务关系的适中状态。其相对性表现在它以古代行政法和近代行政法关于行政机关与相对一方权利义务的规定作为参照系；其形式性表现在这种平衡并不考虑特定行政法的内容按照当时特定历史条件是否合理，它是抛开特定行政法所处的历史环境单纯就其规定的权利义务进行量上的考察与比较的结果。故而，就此意义上的平衡而言，行政机关与相对一方权利义务的不平衡并不意味着它的不合理。为进一步论证现代行政法实质上是平衡法的命题，“平衡论”又指出：“就行政法现象而言，也许恰恰表现出一种‘非平衡性’。但这种非平衡性不仅表现为实体法上行政主体与相对一方不平衡，还表现为程序上二者不平衡以及司法审查关系中原被告权利义务不平衡三种主要态势，但后两种平衡与前者相比，恰好是一种‘倒置的不平衡’，通过这种倒置，行政主体与相对一方关系在全过程上趋于平衡”。[①e]此即“平衡论”的“总体平衡”思想，这一思想在不久前发表的一篇论文中被提炼为一个明确的“平衡”定义，即“作为状态的‘平衡’范畴的基本涵义是：行政机关和相对方以各自拥有的权利与对方相抗衡的状态”。[②e]这里的平衡与前述现代行政法相对于古代行政法和近代行政法的平衡已不是同一概念。判断平衡与否的依据发生了“位移”，行政诉讼关系的有无（以后又加入了制约行政机关的行政程序法关系）成为行政法是否平衡的首要标准。照此看来，古代行政法固然仍旧是不平衡法，但是，近代行政法却是平衡法（诚然，近代西方国家政府的权力被限制在较小范围内，可当时行政诉讼制度也不发达，两者总体上依然是平衡的），而按照“平衡论”对行政法发展历史的描述，近代行政法却是不平衡法。另一方面，依照前一平衡标准，现代行政法在权利义务的分配上既不偏向行政机关一方，也不偏向相对一方，换言之，它在权利义务的分配上是平衡的，然而，“平衡论”在论证其“总体平衡”思想时却又认为各种具体行政法关系是不平衡关系，顾此失彼的缺陷暴露无遗。
除了以上两种平衡观以外，“平衡论”的倡导者又主张平衡是一种使各种对峙或冲突因素处于相互协调之中的和谐状态，[③e]或者说，是行政法的最优化状态。[④e]这一意义上的平衡观与上述两种平衡观的差异更大。所谓“和谐”或“最优化状态”不是可以脱离特定社会历史条件孤立存在的纯理性的东西，行政法对行政机关与相对一方权利义务的规定平衡与否，必须结合它所处的社会历史环境加以判断，而不能按照某种主观唯心的标准单纯通过对权利义务状况作量的分析得出结论。就行政法与其所处之社会环境的相互关系而言，任何一种行政法在现实中都有平衡与不平衡两种形态，并处于这两种形态的矛盾运动之中。因而按照这种平衡观，现代行政法实际上有可能是不平衡的，而古代行政法与近代行政法也有平衡的可能。这样，“平衡论”断言现代行政法是平衡法便显得有些武断。
由以上分析可知，“平衡论”不加区分地采用了多种不同的平衡观，对平衡缺乏统一、连贯的理解，平衡标准飘摇不定，导致“平衡论”内容前后矛盾，论点不攻自破。因此，将来“平衡论”的完善首先必须从固定平衡的涵义做起。
2.“总体平衡”思想的似是而非
“平衡论”认为：行政法关系在现象上是不对等、不平衡的，它表现为三种主要态势，即行政实体关系的不平衡、行政程序关系的不平衡与司法审查关系的不平衡。后两种关系与第一种关系恰好形成倒置，在前一种关系中，行政主体居于优势地位，而在后两种关系中，相对一方居于优势地位，两者相互抵消，从而使行政机关与相对一方的权利义务在总体上达到平衡状态。“平衡论”没有明确给出“总体平衡”的定义，但我们可从上述“平衡论”把行政法关系现象上的不对等与不平衡等同看待的思路推断出“平衡论”所谓的“总体平衡”指的是行政机关与相对一方权利义务在总体上所处的抽象的对等或均势状态。
“总体平衡”思想表面上看似乎很有道理，深入分析起来却问题不少，不对等关系的倒置与总体平衡之间并不是简单的“负负得正”关系：
第一，“总体平衡”的平衡观与“平衡论”关于平衡是一种和谐或最优化状态的平衡观发生抵触。依照“总体平衡”的平衡观，平衡是一种对等、均势状态，由于绝大多数行政法关系在现象上具有不对等性，因此，它们天生就是不平衡的，但它们之间通过不对等关系的相互倒置，形成了“总体平衡”。而按照和谐和最优化的平衡观，不对等是行政法关系的固有特点，它本身并不直接与平衡或不平衡联系在一起，当不对等关系设置得比较合理的时候，它就是平衡的，反之，当这种关系设置得不合理时，它就是不平衡的。同样，在这种平衡观看来，也不能把司法审查制度及行政程序制度的设置简单地与“总体平衡”等同起来，而要考虑这些制度制定得是否合理，它们所要监督的行政权的设置是否合理。
第二，“总体平衡”理论将平衡视为一种均等状态的理解有必要予以讨论。由于相对一方程序上的优势与行政机关实体地位的优势性质不同，两者的权利义务即便在总体上也不可能达到对等或均势状态，也就是说，相对一方程序优势不足以抵消其在实体行政法关系中的劣势，从而使双方处于对等地位。“平衡论”认为行政机关与相对一方的权利义务在具体行政法关系中不对等、不平衡，但通过不对等关系的倒置，可以达到“总体平衡”，即双方权利义务在总体上对等。这是对行政法关系不对等特征的一种误解，它表现在“平衡论”误以为只有行政实体法律关系才具有行政主体占据优势地位的命令服从性，而没有看到行政主体与相对一方的关系在总体上也具有这种不对等的性质。的确，在监督行政关系中行政主体与相对一方的关系不是命令服从关系，相对一方一般说来居于主动地位，但监督行政关系设置的目的是为了对行政主体给予必要的制约，监督其依法行使法律赋予的行政职权，防止其越权或滥用权力，以及对行政主体越权或滥用权力的后果予以救济，它不会触动行政主体对相对一方的组织、指挥、命令、处罚等管理权，而相对一方拥有的仅仅是一些要求增加行政透明度、说明行政理由、受到行政侵害时向有关部门“喊冤叫屈”的程序性权利，这些权利充其量只能对行政主体行使行政职权的行为发挥某种牵制性作用，绝无可能使相对一方形成与行政主体的分庭抗礼之势。所谓相对一方与行政主体之间的“抗衡”，[①f]说到底不过是相对一方可以通过行使其“喊冤叫屈”的程序性权利成功地引发国家机关内部合理设置的制衡机制而已，相对一方手中没有可与行政主体针锋相对、直接“对抗”的实质性权力，两者之间真正意义上的“抗衡”是不存在的。我们在分析行政机关与相对一方的法律地位时除了要看到它们在不同的法律关系中各自所占的“优势”以外，还应当看到它们各自的“优势”在性质上的差异，避免将这两种不同的优势等量齐观，以致得出错误结论。综上所述，行政机关与相对一方的关系，即便考虑到相对一方在程序上所处的某些优势，在总体上仍不能改其命令服从之本性，倘若将平衡理解为某种均势状态，则行政法关系无论在现象上还是在总体上都不可能达到平衡。
第三，“总体平衡”理论认为行政机关在行政实体关系中地位占优，相对一方在对行政机关起制约作用的行政程序关系和行政司法审查关系中地位占优，因而双方权利义务在总体上是平衡的，这意味着在行政实体关系之外只要有对行政机关起制约作用的行政程序关系与行政司法审查关系就可以达到“总体平衡”，未免过于简单化。这里不妨以行政司法审查关系为例观察一下“总体平衡”理论简单化的表现：首先，相对一方在行政司法审查关系中的优越地位不是绝对的，在证据制度方面被告行政机关固然承担了更大的责任（确与行政机关在实体关系中的优势地位有一定关系），但与此同时，相对一方的请求权也受到限制：在某些特定领域，不能提起行政诉讼；在能够提起行政诉讼的情形下，一般不能请求法院直接变更被诉具体行政行为；不能请求法院查封、扣押、变卖被告行政机关的财产等，因此，总的看来，行政诉讼原被告双方的诉讼地位是平等的，[①g]相对一方的优越地位，只存在于局部诉讼过程之中。其次，即便相对一方在行政诉讼的局部过程中处于优越地位，由此而形成的不对等关系也不可能对实体行政法关系产生直接影响，只有诉讼的最终结果才能影响实体行政法关系，而相对一方在诉讼中的局部优势地位与诉讼结果之间并无紧密的因果关系，对诉讼结果起决定作用的因素是法院在诉讼过程中是否正确、合法、及时地行使其职权。再次，就算合理设置了行政诉讼制度，并且这一制度在现实中也能够有效运转，由此而形成的平衡状态也不过是行政管理关系与对行政管理的司法审查关系之间的平衡，[②g]它解决的是监督和保障行政机关依法行政，对行政行为的违法后果予以补救的问题，换句话说，合理、有效的行政诉讼制度对行政管理过程中行政机关与相对一方权利义务关系的法定状况只能起到维护作用，如果行政机关与相对一方的权利义务本身在立法上就是不平衡、不合理的，则行政诉讼对此也无能为力。因此，即使行政关系与行政司法审查关系之间处于合理的平衡状态，也不一定能保证行政机关与相对一方之间的权利义务在总体上的平衡，行政机关与相对一方权利义务的总体平衡应以双方在行政实体关系中的权利义务的平衡为基础；另一方面，如果不对等关系本身不平衡，则即使它们之间形成倒置，也不可能达到平衡状态；而形成倒置的不对等关系如其本身是平衡的，但“倒置”的设置不合理，则也不可能有平衡。以上这些情况“平衡论”的“总体平衡”理论均未考虑到或未给予充分说明，从而难免让人觉得这一理论有失于简单化。[③g]
3.“平衡论”脱离具体社会环境谈平衡，缺乏对我国国情的针对性
“平衡论”关于现代行政法是平衡法的结论是通过对古代行政法、近代行政法和现代行政法所规定的行政机关与相对一方的权利义务作形式上的考察，以及对行政机关与相对一方在不同行政法关系中地位优劣的比较而得出的，它并不考虑特定行政法与特定社会环境之间的关系。有些持“平衡论”观点的学者虽然提出平衡是行政法的一种和谐或最优化状态，但他们没有进一步揭示所谓行政法的和谐或最优化状态与该行政法所处之特定社会环境之间的关系，从而使和谐或最优化状态成了抽象的、超时代与超现实的概念。当然，不考虑特定行政法所处的社会环境，单纯分析行政机关与相对一方行政法权利义务关系从古至今量上的变化及其结构特点并非毫无意义，它有利于总结行政机关与相对一方之间行政法权利义务的发展趋势及其结构上的共性特征，有利于推动那些在形式上和结构上还不具备现代行政法共性特征的行政法制度朝向现代行政法的方向发展。但是，一旦某一行政法制度在形式上和结构上具备了现代行政法的一般特征，即建立了现代行政程序制度与行政司法审查制度，它也就达到“平衡论”所指的（形式上的）平衡状态，而成为平衡法，至于这些在形式和结构上符合现代行政法一般要求的行政法制度如何与特定国家的具体国情相结合，以致达到合理设置的程度，“平衡论”则没有论述，因而无法进一步发挥指导作用，而对于指导我国行政法制建设来说，最需要的恰恰是这部分内容。由此可见，“平衡论”由于没有把行政法的平衡问题与行政法所处的具体国情及社会环境挂起钩来，它的现实指导意义受到严重削弱，这一弱点就连平衡论的倡导者也已有所认识。[①h]
三、“平衡论”的存在理由
上文论述了“平衡论”的种种欠缺，其中一些欠缺是相当严重的，这是否意味着我们应当彻底推翻“平衡论”呢？笔者的答案是否定的。“平衡论”理论本身可推敲的地方固然不少，但这一理论的产生就其思想动机而言却不是偶然的。
早在80年代初期，我国行政法学界就发生了一场关于行政法是控权法还是保权法（管理法）的争论，前者代表西方行政法观念，后者代表将行政法理解为行政管理法的传统观念；前者主张行政法的本质作用在于控制和约束政府权力，防治并救济违法和不当行政给人民造成之侵害，后者认为行政法是国家进行行政管理的一种手段，目的在于保障国家行政管理的有效性和合法性。典型的传统观念认为，主张行政法是控权法是西方学者的观点，不符合中国国情，“我国社会主义行政法学的理论不可能是研究什么‘控制权力’”。[②h]随着我国改革开放和法制建设进程的深入，认为行政法是保权法的传统观念不再有人公开提倡，社会主义国家的行政法也应当对行政权力予以控制和约束已成为我国行政法学界的一致认识，但是，在行政法究竟是不是控权法的问题上，我国行政法学界的主导观点认为，单纯提行政法是控权法是片面的，行政法对国家行政权既要保障，也要控制。这意味着无论是“控权论”还是“保权论”（管理论）”都不能成为我国行政法的理论基础。尽管一些年轻学者对主流思想反对“控权论”的理由，如行政法客观上有保权和控权两种功能，仅仅强调其中的控权功能是片面的；过分强调控权会窒息行政活力，损害行政效能等提出了质疑，认为主流思想对“控权论”的认识不全面，但始终未能动摇我国行政法学界排斥“控权论”的基本立场。撇开“控权论”的生存环境，单从纯理性角度看，不能说主张“控权论”的非主流派对主流派的批评是毫无道理的，如把控权与行政法的保权功能对立起来，认为强调控权必致损害行政法的保权功能，破坏行政法内部平衡的认识的确是值得商榷的。“控权论”成功地指导了西方行政法实践的事实表明要想对“控权论”绝对证伪，证明这种理论对任何国家都不适用是不可能的。“控权论”不能在我国行政法理论中取得统治地位的真正原因在于我国的政治和社会现实不允许全盘接受“控权论”思想：就政治因素而言，我国目前处在由计划经济体制向市场经济体制的过渡、转轨时期，这段时期内的行政法治建设从理论到实践都不可避免地带有“双轨制”的特点，计划经济体制因素多一些的时候，行政法中的保守因素就表现得比较明显一些；反之，市场经济体制因素多一些的时候，行政法的控权特征就会表现得更加突出一些，总的说来，我国行政法的控权色彩在不断增强，昭示着我国行政法的进步。就社会因素而言，计划经济体制下形成的保权思想仍有相当的影响力；政府官员从不受约束到逐步习惯接受行政法约束，并自觉依照行政法办事，需要有一个长期过程，否则就会产生欲速则不达的后果。因此，在“过渡时期”，行政法还有必要向传统习惯作某些妥协。我国行政法的某些规定，如依西方控权标准，显然不够先进或者说有弊病，但它们符合我国国情，能够在我国目前的国情条件下取得较好的实施效果。
基于我国多数行政法学者既反对“保权论”，又反对“控权论”的现实，从80年代初中期开始便有行政法学者着手在“保权论”和“控权论”之外探寻我国行政法的理论基础，“平衡论”便是其中最引人瞩目的研究成果之一。与其他成果相比，“平衡论”具有以下几点优势：
第一，“平衡论”在立论的指民思想上直接承袭了我国行政法学界在行政法的控、保权问题上所形成的主流思想。“平衡论”认为，在行政法学理论的发展过程中，对行政法性质的认识主要有两种观点，一是“管理论”，二是“控权论”，两种理论对行政法性质的认识各持一个极端。[①i]这正是典型的主流派观点，由此可以看出，“平衡论”从立论意图上讲，既不保守，也不激进。
第二，“平衡论”反对“控权论”但不反对控权，“平衡论”在继承主流观点的同时，突出强调了控权的作用，反映了现代行政法，特别是我国行政法的发展趋势。正如平衡论者自己所说，“平衡论”不是一个折衷、调和的理论体系，它的理论重心在于控权。针对我国行政法学界相当一部分学者认为“控权论”有片面性，忽略了行政法保障行政效能的一面的思想状况，“平衡论”首先提出行政法的平衡问题，然后再突出其控权的重心，因而使“平衡论”所强调的控权思想更能为我国行政法学界所接受。相比之下，其他的一些理论观点对控权的强调均不如“平衡论”直接、突出，它们要么为了避嫌而闪烁其词，不敢直言控权，要么干脆回避行政法要不要控权的问题。
第三，“平衡论”最具发展成为我国体制转轨时期行政法治建设指导思想的潜力。我国为什么不能引进“控权论”？原因并不在于“控权论”只要控权，而不要行政活力与效能，如果从这个角度批评“控权论”，只能说明批评者对“控权论”存有误解和偏见。我国之所以不能引进“控权论”，是因为引进西方“控权论”的同时会导致西方行政法控权标准的引入，而这些标准并不或并不完全符合我国现阶段的国情。我国行政法应当加强它的控权力度，这是毋庸质疑的，但在采取具体措施时，则应当从我国的国情条件出发，从而使我国行政法既有理想，又有实用性。西方“控权论”固然能够引导我国行政法朝向控权方向发展，但它也有误导我国行政法脱离本国国情的危险，因而不适合用作我国行政法的理论基础。“平衡论”既重视控权又强调平衡，如果我们把平衡理解为控权思想与我国国情条件的有机结合，那么“平衡论”就能够成为指导我国行政法治建设的正确理论。当然，目前“平衡论”对平衡的理解是“超国情”的，对西方“控权论”试图绝对证伪，因而陷入困境，需进一步加以改造和完善，方能充分发掘其价值，发挥其潜力。
四、“平衡论”的完善方向
依笔者之见，“平衡论”似可从以下几个方面加以完善：
第一，认清“控权论”的是非，放弃对“控权论”绝对证伪。“平衡论”的理论前提之一就是认为“控权论”讲了公正，丢了效率，早已过时，因此，应当用更先进的理论，即“平衡论”来代替它。为使西方学者鼓吹“控权论”而致西方国家建成现代行政法的事实与“平衡论”关于“控权论”已经过时的结论相协调，“平衡论”牵强地认为现代西方行政法学者所讲的“控权论”实质上就是“平衡论”，如果是这样，那岂不是说现代西方国家的“控权论”应当成为现代各国行政法的理论基础吗？这样的话，平衡论者与控权论者岂非走到一起去了？是否说明平衡论者要想换个名目在我国推行西方的“控权论”？从平衡论倡导者平素持有的主流派观点来看，以上推论应当不是“平衡论”立论的本意，否则，我们就没有必要去论证“平衡论”的存在理由，讨论如何完善它的问题了。上述问题的产生应当是“平衡论”试图对“控权论”绝对证伪这一论证方法上的错误所产生的始料不及的后果。西方“控权论”的内容不仅仅是“行政法本质上是控权法”这句话，它还包括有关西方行政法控权模式、标准（力度）和方法（这里面必然涉及对平衡的考虑）的一系列理论，这些理论在西方国情条件下是可以成立的，但若将其全盘搬用到我国，在我国特定国情条件下它们便显得激进和过于理想化，因而是不正确的。这就是说，对西方“控权论”的证伪必须结合我国的具体国情进行，试图绝对证明“控权论”的错误是不能成功的。
第二，给“平衡论”正确定位。“平衡论”是作为比“控权论”更高级的一种理论提出来的，目的是要取代“控权论”而成为各国行政法的理论基础，“平衡论”对自己的这一定位是不妥当的。由于“平衡论”必须使其具有对现代各国行政法适用的通用性，因而“平衡论”的内容仅限于总结现代行政法最一般的共性特征，即现代行政法确认行政权力的扩张（相对于早期资产阶级国家的行政权而言）以及普遍建立约束行政权的行政程序制度和对行政的司法审查制度。对于尚未建立现代行政程序和行政诉讼制度、尚处于典型的“管理法”阶段的国家的行政法制建设而言，“平衡论”的现行体系或许有一定的引导作用，但对于那些已经建立了现代行政程序和行政诉讼制度，惟需根据各自国情不断完善这两种制度的国家（如我国）而言，“平衡论”的现行理论几乎没有提供什么有指导价值的东西，因为“平衡论”的“总体平衡”理论只谈到不对等关系的倒置，没有涉及这些不对等关系自身应当符合什么条件，它们在倒置的时候又应当符合什么条件。况且对行政权有约束作用的制度并非仅限于“总体平衡”理论提及的行政程序和行政诉讼制度。“平衡论”如要证明自身价值就必须放弃原来的构想，回到自己应在的位置，即把自己定位在我国体制转轨时期行政法的理论基础上，从而为我国行政法虽追求控权，但还不能达到西方控权标准，不能完全采用西方控权方法的实践提供理论依据。
第三，将“平衡论”的中心思想确定为主张西方发达国家行政法的先进经验与我国具体国情的有机结合。可将这一思想分解为两部分：一是强调加强控权是我国行政法的发展方向，同时针对我国行政法学界不少学者对控权存在的误解和偏见，阐明控权与在立法上缩小行政权力并无必然联系，严格说来，给予行政机关多大的行政权力是宪法和政治层面上的事情，在行政法层面上，控权的主要任务是防止行政机关越出或滥用既定之行政权力，追究行政机关越权或滥用权力的责任；二是主张我国体制转轨时期的行政法既要参考国外，特别是发达国家行政法的控权经验、具体标准和方法，又要考虑到传统行政法的影响以及现实国情条件的限制，换言之，“平衡论”主张的平衡应当是我国具体国情与西方行政法具体控权模式、标准和方法之间的平衡，我国行政法在体制转轨阶段应采取传统行政法与西方发达国家行政法之间的某种中间形态。一般意义上的平衡，即兼顾各方面利益和因素的平衡，是一种普遍的方法论，“平衡论”作为一个部门法的理论基础着重论述的不应当是这种意义上的平衡，“平衡论”提出的平衡是应当是特殊的、有针对性的，目的在于通过这种特殊平衡去把握和实现一般意义上的平衡。
第四，在论证方法上，“平衡论”似应放弃根据行政机关与相对一方权利义务古往今来量上的变化规律以及行政法关系的某些结构特点证明现代行政法是平衡法，借以论证现代行政法的理论基础是“平衡论”的方法，转而通过分析我国体制转轨时期行政法的特殊背景论证我国行政法今后的发展方向及其采取传统行政法与西方发达国家行政法之间的某种中间形态的必要性。
注释：
[①a] “平衡论”的提法及其思想体系最早由北京大学罗豪才教授和他的两位学生于1993年初通过《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》一文（《中国法学》1993年第1期）提出。两年后罗教授又在《行政法性质的反思与概念的重构》（《中外法学》1995年第3期）一文中进一步阐释了“平衡论”与“管理论”和“控权论”的区别，以及运用“平衡论”分析行政法学基本范畴与体系所得出的结论。在支持“平衡论”的学者推动下，这一理论成为九十年代以来我国行政法学理论基础研究领域内最引人瞩目的观点体系。
[②a] 罗豪才等：《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，《中国法学》1993年第1期，第54页。
[①b] 《法律科学》1994年第3期，第16页。
[②b] 《中国法学》1994年第2期，第68页。
[③b] 即“管理论”和“控权论”。
[④b] 吕泰峰：《试论行政法学的再次革新》，《郑州大学学报》（哲学社会科学版）1995年第6期，第47页。
[⑤b] 《现代行政法的理论基础》，《中国法学》1993年第1期，第54页。
[⑥b] 同[⑤b]，第55—58页。
[⑦b] 王锡锌：《再论行政法的平衡精神》，《法商研究——中南政法学院学报》1995年第2期，第39页。
[⑧b] 有人认为“平衡论”与“控权论”的区别在于：“平衡论”强调平衡，“控权论”强调控权。这是对“平衡论”的望文生义，也是“平衡论”招致“泛泛而论”之批评的原因。
[①c] 参见《现代行政法的理论基础》，《中国法学》1993年第1期，第54页。
[①d] 《现代行政法的理论基础》，《中国法学》1993年第1期，第53—54页。
[①e] 王锡锌等：《行政法性质的反思与概念的重构——访中国法学会行政法学研究会总干事、北京大学副校长罗豪才教授》，《中外法学》1995年第3期，第32页。
[②e] 罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》，《中国法学》1996年第4期，第50页。
[③e] 王锡锌：《再论现代行政法的平衡精神》，《法商研究——中南政法学院学报》1995年第2期，第39页。
[④e] 同[②e]，第49页。
[①f] 一些“平衡论”的倡导者从“平衡论”的“总体平衡”思想出发，将平衡定义为：“行政机关和相对方以各自拥有的权利与对方相抗衡的状态”。见罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》，《中国法学》1996年第4期，第50页。
[①g] 这一点也得到行政诉讼法第7条的确认。
[②g] 如前所述，将行政法上的平衡理解为均衡、对等状态是不能成立的，这里的平衡只能从合理性的角度去理解。
[③g] 《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》一文首次提及行政法的平衡状态并非简单地由几种不对等的权利义务关系构成，不同性质的不对等权利义务关系的存在仅仅使行政法的平衡状态成为可能，要实现行政法的最优化状态，需要其他国家机关对行政机关的监督和制约，此外，在任何一种不对等的权利义务关系中，一方的权利若受到过分限制，将破坏行政法的平衡状态。这比原来的“总体平衡”理论有所进步，但不够彻底，该文仍然承袭了原“总体平衡”理论的基本结论（即平衡状态通过倒置的不对等权利义务关系来实现）和分析方法。既然不对等关系的倒置只不过使行政法的平衡具备了某种可能性，最终实现平衡还需考虑其他关系（如国家机关之间的制衡关系）以及不对等关系的具体情况，那么“平衡论”提出行政机关与相对一方的权利义务通过倒置的不对等关系而实现“总体平衡”思想的科学性就要大打折扣，即便不能言错，也没有多大意义。
[①h] 罗豪才、沈岿：《平衡论：对现代行政法的一种本质思考——再谈现代行政法的理论基础》，《中外法学》1996年第4期，第7页。
[②h] 应松年、朱维究编著：《行政法学总论》，工人出版社1985年版，第103页。
[①i] 《行政法性质的反思与概念的重构》，《中外法学》1995年第3期，第30页。