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中图分类号：D035;D63 文献标识码：A 文章编号：1007-5194(2006)04-0065-04
“执行力”，一个在西方管理界频繁使用的词汇，一个源于企业管理在企业界得到广泛推崇的理念，正日益向经济、政治、社会、文化等领域渗透，并被不断赋予其新的内涵。在我国，“执行力”已开始被引入党政高层领导人发表的公开讲话中，如温家宝总理在2006年的政府工作报告中就提出了要“提高政府执行力和公信力”的要求。而当前一些地方政府执行力弱化的结果，直接威胁到中央政令的畅通，关系到“十一五”规划各项目标的实现，由此凸显出了强化政府执行力的紧迫性。
一、当前政府执行力弱化的表现
执行力，其核心是把思路、战略、决策、规划与部署付诸实施的能力，是认识的第二次飞跃。政府执行力是一个崭新的概念，首先要求政令畅通和政令统一，各级政府必须按照宪法规定的原则，统一服从中央政府领导，严格贯彻落实国家法律法规和中央政策决定，不能搞上有政策、下有对策，阳奉阴违，我行我素，不能搞事实上的“我的地盘我做主”，更不能搞“有选择地执行”法律和政策。这些在法律政策执行过程中的打折现象和“肠梗阻”现象，对于整个行政系统来讲，就是政府执行力弱化的具体表现。
在中国经济高速发展的今天强调执行力，有其必然性。在一些地方、一些领域，政府“不作为”、执行不力已经到了难以容忍的程度。一些地方政府对中央政策的执行力不足，一些地方干部滥用权力、重复建设之风、违法征地行为、牺牲环境追求经济发展的现象屡禁不止，国家法律法规和中央的政策在一些地方被“执行走样”。中央政策遭遇“肠梗阻”，政令不通，“中南海制定的东西出不了中南海”。近年来，这类事件常有发生。
比如，在宏观调控过程中，无论中央政府如何三令五申，总有一些地方或者顶着不落实或者敷衍应付。尽管连刮了几年的“审计风暴”，审计长李金华一再推出爆炸性的审计报告，但面临着西西弗斯式的无奈；尽管多年来国家颁布了一系列环保法规和政策，国家环保总局曾以“黑名单”叫停总投资额 1179.4亿元的30个大型项目，但很多城市依旧随处可见冒着浓烟的烟囱、淌着黑水的河流和散发着臭气的垃圾，源头治污情况依旧不容乐观；尽管国务院连续出台有关加强煤矿安全的文件，国家安监总局李毅中局长几番怒斥，可矿难依然发生，事故依旧不断，且多为被责令停产整顿的煤矿违法生产所致；尽管教育部原副部长张保庆在例行新闻发布会上怒斥教育收费问题，公开点名批评8省市不重视助学贷款，可贫寒学子的学费依然让人担忧，解决困难学生助学贷款的政策依然得不到执行；房价居高不下是最近两年社会各界尤其是人民群众关心的重大问题，尽管中央政府和有关部门连续出台调控措施，但大多数重点城市的房价依然强劲上涨。微观经济监管漏洞百出，官商合谋下的企业违规行为比比皆是 （吴敬琏斥之为“权贵经济”）；假冒伪劣充斥市场和社会（秦晖斥之为“痞子经济”）；转移国有资产，一些国企的违规行为向纵深挺进（郎咸平斥之为“保姆变主人”的现象）；宏观经济重大失控在不到20年的时间里就遭遇了4次；自然资源的使用严重透支、生态危机日益严重、东西部发展继续严重失衡、社会分配严重不公、城乡差距和贫富差距严重拉大；地方政府直接投资或间接投资的重复建设屡禁不止；连民工的工钱都需要总理出面追讨，总是把难题逐级上推致使越级上访事件越来越多；一些地方黑势力公然挑战司法机关等等。这时，人们看到的是一个弱力型政府，弱力型政府就是执行不力、不作为的政府。
任何一项调控的政策措施，都要由相应的地方政府及具体部门来执行，执行稍有偏差，或者执行乏力，或者故意拖延，都将造成消极影响，使社会问题越积越多，社会矛盾愈演愈烈。政府缺乏执行力、不作为，必然缺乏社会公信力，缺乏社会公信力又会加重政府执行不力、难有作为，形成非常可怕的恶性循环。
二、对政府执行力认识的深化
把日益积累的社会问题和社会矛盾归咎为改革发展的大政方针、政策法令，进而从根本上否定改革发展的市场经济取向，纯属转移人们视线，搅乱人们对改革发展的正确判断，因为这些大政方针、政策法令，都是经过反复论证，理论上不可挑剔的，问题出在有令不行、有禁不止、政府不作为上，出在执行走偏、乱作为上。政府行为与舆论监督、审计监督相比较，政府是强势，政府是国家权力的执行机关，是唯一尚能驾驭社会的特殊机关。有什么样的政府，才有什么样的社会；而有什么样的社会，反映出是什么样的政府。所以，重要的是建成惩治不作为、乱作为的机制。
党的十六大报告明确提出了推进政治文明建设和加快人民民主进程，对政府职能提出了全新的要求，期望改革中的政府应该是一个强力型的责任政府，切实加强社会事务的管理和不断提高公共服务质量。目前存在的政府执行不力和不作为问题，已经与公民社会这一历史趋势的距离越来越大，潜伏着“断裂”的危机。由此，以“壮士断臂”的精神，建成惩治政府不作为、乱作为的机制，提高政府执行力，不仅必要，而且紧迫。
国家一直非常重视制订政策和计划，而政令的畅通传达和有力执行却屡遭忽略。2006年是“十一五”规划时期的开局之年，中央明确提出，经济社会发展转入科学发展的轨道在2006年“务必迈出实质性步伐”，政府工作报告和“十一五”规划都为2006年和今后五年提出了许多重大改革、建设和发展目标，而所有这些目标的实现都离不开政府强大的执行力，都离不开政府执行力的提高。中央的各项部署能否在地方切实得以认真对待和有效落实，各级政府的执行力是关键。“十一五”是中国改革发展非常关键的时期，但如果只说不做、说多做少、政令不畅、政令不一、各地自搞一套，那么必然消解实现总体目标的合力，许多问题可能拖下去也解决不了，甚至会走向反面，给改革和建设开倒车、拉后腿。国家的法律法规和中央的政策只有得到严格的贯彻落实才能发挥效力；而能否严格贯彻落实，能否在各级政府那里做到法律不打折、政策不走样，关键在于政府执行力。
温家宝总理在2006年的政府工作报告中谈到加强政府自身改革和建设时指出，要加快推进行政管理体制改革，“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”这充分说明本届中央政府进一步认识到政府执行力在推进改革和建设中的极端重要性，也很清楚当前各级政府在这方面存在的明显不足，意味着今后的行政管理体制改革将在政令畅通和政令统一上下更大的功夫。将“提高政府执行力”写入政府工作报告，定将使政府改革更加理性，意义重大而深远。
事实上，2006年初以来，中央政府出台的一系列政策措施已明确发出了提高和强化政府执行力的信号，意味着中国高度重视政府执行力，发力解决政府执行力问题，绝非口头说说、做做样子而已。可以这么认为，这些政策和措施旨在改变以往单纯侧重 GDP的政绩评价标准，高度重视公众监督，严肃问责失职行为。但执行力的核心在执行，如果只是写入报告，如果仅是中央政府着力推行，而一些地方政府和部门不能出台具体措施保证落实到行动，那不过是一纸空文。在中国改革和建设进入关键时期，面临全面建设小康社会和全面落实“十一五”规划的双重历史重任，政府执行力将直接影响各项预期目标的顺利实现，由此，提高政府执行力就理所当然地成为政府加强自身改革和建设的一个着力点。
三、当前强化政府执行力的实践
第一，公众监督被高度重视。2005年12月28日中纪委、监察部首次公布中纪委信访室、监察部举报中心举报网站的网址，开通官方反腐败举报网站。最高人民检察院从2006年1月1日起开通全国行贿档案查询系统，并实现全国联网。长期以来被忽视的公众参与不足、社会监督缺乏的状况，将因社会力量这一反腐败的新的动力源发挥作用，而得到改变。
第二，国家环保总局发布《环境影响评价公众参与暂行办法》，第一次以部门规章的形式，将公众参与引入环境评价工作中。国土资源部出台的《国土资源管理系统全面推进依法行政规划》明确规定， 2006年县级以上国土资源管理部门全部设立举报电话和举报信箱，并向社会公布；对中央媒体曝光的重大国土资源违法案件调查率要达到100%。建设部新修订的《城市规划编制办法》2006年4月1日起施行，该办法规定编制城市规划要充分征求社会公众的意见。
第三，树立新的科学的政绩风向标。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出，要把环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。国家安监总局明确提出2006年将重点把安全生产行政首长负责制落实到位，将安全指标作为国家考核各级领导干部的一项重要内容。此外，2005年11月，国务院下发的《关于进一步加强就业再就业工作的通知》已明确将“失业调控”首次纳入政绩考核指标；12月，国家发展和改革委员会、国家能源办和国家统计局联合下发通知，表示从2006年开始实施GDP能耗指标公报制度，意味着今后节约能源情况将成为各地各级领导干部考核的重要内容之一。以往单纯侧重GDP的政绩评价标准得到改变。
第四，政策目标取向侧重量化指标。2006年新年伊始，国务院安委会即向各省区政府下达了全国安全生产控制考核“硬指标”。来自国家安监总局的消息称，安全生产四大控制指标，即亿元GDP生产事故死亡率、工矿商贸十万从业人员事故死亡率、道路交通万车死亡率和煤矿百万吨死亡率，将成为 2006年国家考核各级领导干部的重要内容。以往“应有显著提高”、“需大力发展”之类缺乏硬约束的“虚语化”政策表述情形得到改变。
第五，制度监督机制趋向定型。中国首部公务员法，从2006年1月1日起开始生效实施。其中直接涉及如何将干部晋升制度化和法律化，通过强化法治来净化干部晋升竞争环境，也就是要以新的制度设计，根本改变“跑官要官”等选人用人上的陋习丑行。在2006年1月6日的中纪委第六次全体会议上，胡锦涛同志强调要把学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章作为执政党的一项重大任务。这一次对“党的根本大法”的突出强调，表明中央要以党章为核心的党规党纪体系建设来进行制度监督，用制度管权、制度管人、制度管事的思路越来越定型。
第六，严肃问责失职行为。2006年2月20日，监察部和国家环保总局联合宣布，《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》公布施行，意味着今后环保问责直接对“人”，以往在环境污染案件处罚中，往往只对有关单位进行罚款而很少处罚责任人的状况将被改变。国务院最近公布的艾滋病防治条例也明确规定，地方各级人民政府未依照该条例规定履行组织、领导、保障艾滋病防治工作职责，造成艾滋病传播、流行或者其他严重后果的，对负有责任的主管人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七，通报典型案例，严肃组织人事纪律。2006年1月23日，中央纪委和中央组织部以少有的联合新闻发布会方式，通报六起各级纪检监察机关查处的典型“跑官要官”和“买官卖官”案件。这是中国共产党首次召开新闻发布会通报违反组织人事纪律的案件，表明中央严肃组织人事纪律，绝不只是喊喊嗓子，而是要在干部选拔任用上动真格，让更多可担当责任的好干部走上恰当岗位。
第八，建立国家执行威慑机制。比如，中央政法委最近发出关于切实解决人民法院执行难问题的通知，要求最高人民法院正在建立的人民法院执行案件信息管理系统，要与人民银行、工商行政管理、房地产管理、工程招投标管理、出入境管理、车辆管理等部门信息管理系统链接，实现信息共享，建立国家执行威慑机制，通过限制或禁止被执行人融资、置产、出境、日常高消费等手段，促使被执行人自动履行义务。最高人民法院也决定于2006年1月至6月，在全国法院范围内开展集中清理执行积案活动，主攻受地方和部门保护主义干扰未能执行的案件等五类案件。长期以来部门间信息封闭给地方保护主义以可乘之机的状况将得到改变。
四、转型期考验政府执行力
国际经验表明，当一个国家的人均GDP达到 1000美元后，社会问题就会大量出现。地区之间、城乡之间以及不同人群之间的收入差距，将在较长时间内持续扩大，社会阶层也将随之剧变。中国正处于这样一个转型期：价值观日益多元、阶层利益分化、社会矛盾多发。不论是环保、教育还是安全生产等领域，都还面临着监管难题，相关措施难以落到实处。这是对各项制度建设的考验，是对社会素质的考验，也是对执政能力的考验。
今天，人们的物质、文化生活都有了极大的改变，特别是思想意识的追求达到空前的改观。然而，在诱人的物质利益和多元的精神文化面前，相当部分人的思想茫然了，有的甚至发生了蜕变。这其中自然包括部分政府官员：“享受每一天”成为其人生的座右铭；自己动手真抓实干的少了，指手画脚的“甩手贵族”多了；敢于负责的少了，相互推诿的多了。政令能否贯彻，目标能否达到，蓝图能否实现，关键在人，关键在干部队伍，关键在干部队伍的责任心和执行力。当前，干部队伍总体上是好的，能够适应新形势新任务的要求，但也存在不少突出的问题，集中表现为干部履职存在的“第三种状态”。有的领导干部缺乏共产主义理想和从政道德，思想庸俗，不务公事，只图权大、权多，不想或少想责任；有的干部事业心不强，心浮气躁，无心作为，世故圆滑、暮气渐长；有的工作能力不适应需要，无力作为，庸碌无为，怕事、避事，不敢抓不敢管现象比较突出；有的缺乏精神动力，小富即安，浮华浪费，居功自傲，不思进取；有的甚至信奉“潜规则”，热衷于拉拉扯扯，巧言令色，欺上瞒下。这些问题的存在阻碍决策的贯彻落实，损害干部队伍的形象和威望，助长不良社会风气的形成，影响党的执政能力建设。因此有必要掀起“责任风暴”、实施“治庸计划”，切实解决干部队伍中存在的突出问题，提高干部队伍执行力。
政府首先必须完善各个领域的相关制度，完善自上而下与自下而上相结合的监督问责机制，并使公众拥有充分的知情权。让制度迫使地方官员自己去努力解决问题。政府要敢于正视存在的问题，敢于担当，并想办法解决。政府要与社会形成合力，系统化地分析问题，尽快找到解决问题的行之有效的方法。
其次，政府在对经济社会进行管理、调控的时候，必须“以人为本”而不是“以人民币为本”。执行力的背后是执行理念，不同的理念会体现出不同的结果。必须重视干部队伍执行力的强化，尤其是各级干部执行力的强化。我们的干部队伍虽经多次上岗考试、竞聘上岗、充实新的大学生、引进人才等，队伍成分和素质大有改观，但有的问题依然存在，如：部分干部文化水平不够高，年龄偏大，钻研、掌握新的业务知识和科学知识有一定的困难，受传统观念和习惯的思维方式、工作方式等影响，对一些快速发展带来的新观念、新技术、新制度适应较慢，转不过弯来，不是无章可循，而是有章不循；许多基层干部未经过系统的专业培训，未进过党校、干校、军校，多是在工作中“拿过来就用”的干部，整天穷于处理各种业务，没有机会对匮乏的理论知识和感性知识“充电”，谈不上提高自身执行力，队伍执行力的培养和强化就更谈不上。面对“提高执行力”的要求，干部队伍迈出的步伐差距较大、参差不齐，有的习惯于“上有政策、下有对策”、“见着绿灯快点走、见着红灯绕着走”；有的感到“不前不后随大流”就行；有的对规范、严格、高效的要求不大适应。
针对我们干部队伍这种与当今经济社会飞速发展的趋势要求不相协调的情况，“有令则行，有禁则止”、“下级服从上级”、“个人服从组织”、“局部服从全局”、“上情下达，下情上达”、“言必行、行必果”的执行能力的培养更显得尤为重要。各级人员都要增强事业心和责任感，强化执行意识，树立忠诚、敬业、责任、服从的理念，形成“想尽办法去完成每一项任务”的行为习惯和执行文化，最终实现完美执行。我们应该清醒地认识到：“坐着谈，何如起来行”。任何一项好的方针、政策、理念、措施，只有真正去执行了，才能体现出真实的价值和意义，如果没有人去执行，任何美好的理想、前景只能是水中月、镜中花，天上不会掉馅饼。
执行力是靠各级干部带出来的，有句俗语说得好，“有什么样的将军，带什么样的部队；有什么样的首长，带什么样的兵”。我们就是要造就一批敢打硬仗、能打胜仗，一不怕苦、二不怕死、意志坚强、拼搏向上的“先锋队”，有了这支先锋队就能带出过硬的队伍。
革命先烈为了执行党的纪律、军队的纪律，为了人民、国家、民族的利益而前仆后继的精神是一种伟大的“执行力”。政府也一样，“群众看党员、党员看干部，干部看领导、领导看上级”。这一层一层的向上看，就是一层一层的向上学。一个单位的一把手的思想、品质、作风对领导班子乃至整个单位的影响作用至关重要。领导重视单位的作风建设，单位的作风就会过得硬；领导重视开会纪律，与会迟到早退者就少；领导喜欢用实干、有本事的干部，虚伪飘浮的干部就越来越少；领导喜欢听实话，说假话的就越来越少；领导喜欢听批评建议，吹捧浮夸的就越来越少。包括领导个人的性格、爱好都直接影响部下。领导喜爱跑步，锻炼的人越来越多；领导喜欢文艺，唱歌跳舞的越来越多；领导喜爱文字，秀才、诗人越来越多。反之，如果领导有什么坏习惯，下边模仿的也越来越多。
古今中外，机关或基层，这种一层看一层，一级看一级的传统观念已成定式。因此，要想提高干部的执行力，必须首先提高各级领导的执行力。如果我们各级领导都能严格按新党章的党员八条义务、“三老四严四个一样”、“六心干部”、“三个同行”、“十六字方针”要求自己，就能培养出一支高素质的干部队伍，打造一支作风过硬的干部队伍。正职是提高执行力的带头人，执行上级命令、贯彻上级指示；副职执行正职命令、贯彻正职指示；干部队伍是提高执行力的前线指挥员、带兵人、“战斗班”，每位干部都是战斗员，都是服从命令听指挥的战士。
所谓开拓进取、创造性工作，就是要把发展热情与科学精神结合起来，坚持开创性、坚韧性和操作性的统一。这实际上也是一个提高执行力的问题。执行力是实施发展战略、实现发展目标的能力，是将思想转化为行动的能力。对企业来说，在日益激烈的市场竞争中，执行力意味着竞争力和发展力。美国沃尔玛公司董事长罗伯特·沃尔顿说：“如果你希望将你企业的挑战性目标变为现实，就必须依靠执行力。”比尔·盖茨认为：“没有执行力，就没有竞争力！”同样，对一个地方和单位的发展来说，我们既要善于把握和谋划全局，制定正确的发展战略和发展目标，更要有实现正确的发展战略和发展目标的执行力。我们要把“谋”与“干”融为一体，善于做好“结合”文章，把中央的精神与地方的实际结合起来，把上级的要求与群众的愿望结合起来，使发展思路和发展目标更加符合实际；要强化统筹协调，充分激发和调动各方面的积极性和主动性，把正确的发展思路和发展目标转化为广大干部群众的共同意志和自觉行动；要增强破解难题的本领，善于发现新问题，解决新矛盾，实现新突破，一波一波地将改革发展不断推向前进。全国一盘棋，一声令下，整齐动作，招之即来，来之能战，战之能胜。到那时，执行力就变成了战斗力，执行力就变成了生产力。
收稿日期：2006-05-18