组织文化与政府机构的管理，本文主要内容关键词为：政府机构论文,文化与论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“组织文化”的涵义及其与使命感的联系
虽然目前“组织文化”仍是一种较为模糊的概念，但是一般认为，组织文化同民族文化和人的个性等概念一样具有实质性内容；它影响着组织成员的行动和思维方式，决定着组织的基本取向；对组织文化的分析将有助于解释某些过去让人费解的组织现象。
当代美国公共管理学、组织理论的著名学者J·Q·威尔逊认为：“组织文化则是由协调运转机制所具有的使其对相同的刺激因素作出与众不同之反应的那些已经形成的且持久不变的特性构成的”（注：J·Q·威尔逊：《美国官僚政治——政府机构的行为及其动因》，中国社会科学出版社1995年版，第111～113页。）。然而，从理论研究的角度考虑，埃德加·沙因在1985年出版的《组织文化于领导》著作中对“组织文化”的定义更为严谨，更具概括性，且得到了最广泛的认可。
沙因认为，从本质上讲，组织文化是一种基本的假设模式：这种基本的假设模式是由一个给定的群体在学习如何处理外部适应与内部整合问题时所发明、发现或发展起来的；这些假设一直被认为是很好的、有效的，因而它们会被当作感觉、认知和思考有关内部整合及外部适应问题的正确方法传教给新的成员；由于这些假设长期被反复使用，它们很可能成为理所当然的和无意识的。
本文将提到的另一个与组织文化有着密切联系的概念是“使命感”。它不仅有助于说明组织文化的功能和形成机制，而且还使组织文化在管理实践中具有可操作性。
“使命”一词最初流行于军队和教会中。区别于“目标”和“目的”等词，“使命”隐含着在追求目标方面负有道德上的强制性义务的意思。因此，“使命”通常用于指一种在心理上为执行者接受了的目标，他将自觉地为完成这一目标而献身。这意味着正式组织的目标与组织成员的个人目标之间得到了统一，巴纳德所谓的组织的“有效性”(effectiveness)和“效率”(efficiency)同时得到了实现。
使命的形成归根结底是组织目标得到组织成员认同并内化为个人目标的结果。一旦这一内化过程得以完成，我们就说组织中所有成员具备了某种共同的使命感，或者说该组织是富有使命感的组织。可以认为，使命感反映了组织目标与个人目标之间稳定的一致性，其实质是个人和群体关于行动方向的执着的信念，属于价值范畴，为组织文化的重要组成部分。
通常，一个组织要建立、巩固和强化某种使命感，总可通过在组织中培养相应的组织文化来实现；而当一个组织拥有一种为其成员共同享有并热烈拥护的文化时，组织文化论者则声称该组织具有某种使命感。因为，组织文化从根本上使组织成为了一个协作的有机整体，组织中每个成员将组织的命运视为自己的命运，组织目标为全体成员标定了一致行动的方向。另外，组织文化还为新加入组织的成员认同组织目标并养成强烈的使命感提供了良好的氛围，它有利于让使命感和组织文化的其它要素一起潜移默化地灌输到新成员身上。
反过来，一旦组织内部形成一种牢固有力的使命感，则意味着组织中每个成员的动机被绑在了同一战车上，所有成员不再计较个人的得失，不惜冒风险乃至牺牲都义无反顾地去追求组织目标。在共同追求组织目标的漫长过程中，组织中所有成员拥有了共同的价值和信念，他们对他们共同的目标和经历、以及他们所代表的一切感到骄傲，组织因此更具凝聚力。而这一切表明了组织文化已经形成并正在发挥作用。
“组织文化”未能在公共行政管理中引起足够重视的原因
对于企业的经理们来说，使命感之对企业管理的重要性是不言而喻。他们早已熟悉使用使命感来激励员工，以此作为物质激励的必要补充，并把这种能为企业带来巨大效率的做法称为真正的管理艺术。
而“企业文化”概念自本世纪80年代初被提出之后，便引起了企业经理人员和管理学学者的极大兴趣和高度重视。时至今日，“企业文化”仍然是工商管理领域的热门话题。企业文化理论不仅使美国的企业走出了70年代初期爆发的经济危机的困扰，并在80年代激烈的国际竞争中赢得了优势，而且还使管理学摆脱了传统的组织与管理理论中极端理性主义的桎梏，为企业管理带来了一场革命。
但是，这场革命似乎未曾给公共行政管理造成多大的影响。尽管人们长期以来一直在抱怨和指责政府部门官僚作风严重、办事效率低、公共服务差等，政府机构却依旧按照传统的官僚模式运转着。有关公共行政管理的论著也极少涉及“使命感”、“组织文化”这类概念。之所以如此，也许是作者们在学术研究方面的兴趣所至，但更大程度上它反映了政府行政的现实。
由于以下原因，对于绝大多数的政府机构来说，培养使命感和组织文化远比私营企业困难得多。
一是，大部分政府机构的目标相对模糊，且难以据此确立机构的主要任务，这种情况严重地妨碍了使命感的形成。
首先，大多数政府机构的目标是抽象的、含糊的。例如，广电部声称它的存在是为了“确保广播和电视事业的顺利发展和运行”，教育部提出的目标是“提高全民的文化水平，实现科教兴国”，但是谁能对“顺利”、“发展”、“提高”、“兴国”等词作了确切的界定？凡有思维能力的人都会对它们有自己的理解。不仅如此，政府机构甚至往往不能将这些抽象、含糊的目标解释为具体、明确的任务。企业至少可以通过试验、失败、调整的程序来确定其任务。在市场竞争中获得成功的企业，被认为找到了恰当的任务和对应的有效的手段。但是，对于政府机构来说，由于缺少衡量其成败、绩效的客观标准，所以上述程序往往难以奏效。
其次，政府机构的目标或任务的选定，不仅取决于机构领导者个人的意愿，而且还受到组织成员的经验和观念、组织机制、专业技术以及外部环境等因素的影响。尤其是环境中的立法与司法机构、政党与政客、利益团体、新闻单位、公众等实体都有可能对政府机构的目标和任务进行直接干预。于是，由原本模糊不清的目标转化而来的任务很可能是多重的、不连续的甚至是彼此矛盾的。
二是，政府机构的领导人通常无心且无力培养机构特有的使命感和组织文化。
组织文化的形成离不开组织领导者创造组织文化的欲望、能力和实干。沙因曾将组织文化和组织领导者对组织的领导比喻为同一硬币的两个面，认为：“组织文化归根结底是由领导者创造的。领导者最有决定性的概念之一就是对文化的创造、管理和破坏（必要时）。”（注：竹立家，李登样等译：《国外组织理论精选》，中共中央党校出版社1997版，第326页。）
但是，由于政府机构的领导者面临的是关系错综复杂、充满矛盾、动荡不定的政治环境，所以他们不得不终日忙于应付这种环境对其机构造成的无数制约，而对于机构内部的管理工作。他们总是无暇顾及。
再者，从个人的政治前途来看，维护领导者的地位和维护组织本身完全是两回事。因为，对政府机构的领导者的评价，一般很少看其名义上领导着的机构作出了多大成绩，而是更多地取决于他们推行政策的力度和效果。所以，政府机构的领导者很少愿意将其精力放在对机构内部事务的管理上。
即使政府机构的领导者意欲创造组织文化，且有时间和精力去创造组织文化，但是他们会马上感到身不由己、力不从心，因为他们缺乏足够的“自由权”。一般来说，政府机构的领导者所处的政治环境相对紧张，他们不得不面对各种已出现的和潜在的反对者及竞争者；他们的职权来自相关法律的规定和上级部门的授权，并接受它们的监督和约束；获取组织生存和发展所需的资源（如人员、资金、物质等）绝非易事，而对既得资源的处理也并不能像企业经营者那样自由。结果，领导者在贯彻他们的思想、统一组织成员的观点、以及组织必要资源和力量去实现组织目标时，难免会遇到重重阻碍。在这种情况下，即使多数组织成员可以由于日积月累的共同经验暂时形成了一些相同的行为模式和价值观念，却因组织领导者无力压制组织中一些顽固反对者的逆动，不能冲淡新成员带来的新思维、新价值观的影响，不能平息环境变化给组织造成的冲击，组织文化将最终不能在该机构内部形成和维持。
政府机构管理中存在的弊端与建设有使命感的组织
政府机构的目标和任务模糊不清、所处环境复杂、受到的约束多，所有这些原因导致了政府机构缺乏使命感，使得机构的领导者无心和无力创造组织文化。但是，当代公共行政改革对政府机构的领导者应重视和致力于组织文化的建设提出了要求，因为组织文化能有效地治愈政府机构的官僚主义顽症。
由于政府行为在很大程度上受到社会环境中诸多因素的制约，政府机构的管理呈现出一些典型的官僚主义特征：
（一）管理人员对制约因素的担心胜过对组织自身的目标和任务的关注。这表现为强调办事程序而不是事情的结果。对于大多数政府机构来说，结果是事先难以预料且事后难以评价的，而程序（通常表现为明文规定的法律和规章），不仅是硬性的（即具有强制性），而且遵守程序的过程和程度是可见的。
（二）一味强调公平，忽视效率。在公共行政领域中，公平的原则取代了效率的原则，左右着政府机构的基本取向和具体行为。这不仅因为，公平行政是民主政治制度的基本要求，而且还因为，对于政府机构来说公平问题似乎比效率问题更容易判断。为保证行政的公平性，政府机构的领导人和管理者总是首先要求行政人员必须不折不扣地按特定的程度操作，因为正确的程序被认为是遵循公平的原则制定出来的，并且还是实现公平行政的最有效的，易于监察的途径。
（三）权力高度集中。一方面，政府机构的领导者总是抱怨上级主管部门管得太多、统得过死，自己没有足够的自主权；另一方面，由于权力资源匮乏，和机构领导者担心在为复杂的政治环境中自己会因其下属的所作所为而受到指责和处分，结果他们自己也抓权不放，使得中低层管理者和操作人员不能自主，工作缺少主动性和责任感。
（四）在对激励手段的控制上，政府机构的领导者远不及企业经理灵活自主。首先，政府机构不能像企业那样保留其获取的财物并将它用于工作人员的个人利益，采用金钱和物质奖励来激励工作人员，被认为是会招致指责和查处的危险做法。其次，政府机构的领导者既不能任意地录用、提升、降职、开除一名公务人员，也不能真正按工作人员的功绩来分配工资和奖金。
刚进入80年代，面对财政赤字、债台高筑的窘境和公众对税收高、公共服务差表现出来的强烈的反感和抵触情绪，英、美等西方国家相继进行了一场意义深远的公共行政改革运动。其主要目的在于，培养公共行政活力、能力，改善公共服务质量，降低服务成本，提高行政效率，重塑政府形象，恢复公众对政府的信任。
单就政府机构的内部管理机制而言，这场改革要求彻底改变照章办事的政府机构，取而代之的是富有使命感的组织。
虽然，公平原则是公共行政的基本准绳，程序和制度是实现公共行政的公平性的主要保障，政府需要各种法律、法规和章程（它们构成了政府的基本制度，如预算制度、人事制度、采购制度、会计制度等），正如船舶需要一二层防锈油漆一样。但是，随着规则的增多，它们越来越多地表现出负作用。制定每一条规则的初衷是良好的，照章办事的政府或许防止了某种腐败和保障了行政的公正性，却是以巨大的浪费和较低的效率为代价的。而在一个拥有强烈使命感的政府机构当中，组织目标与个人目标高度统一，使命成为组织成员的共同的动机，物质与金钱的刺激以及法律和权力的强制作用变得次要，在自觉遵守一些最基本的原则和规定的前提下，组织成员协调一致、持之以恒地追求着组织目标。这样的政府机构不仅满足公正、廉洁的要求，而且还是高效的、经济的组织。因此，许多西方国家的政府官员及学者认为，行政改革的目标之一，便是要彻底清除严重阻碍政府这只巨舰快速驶向目标的船底附着物——多余的、过时的规章制度，把政府机构改变成为有使命感的组织。
政府机构中的“组织文化”创建活动
如前面所述，为了使组织中所有成员拥有同一使命感，行之有效的方法是经领导者创造出一种围绕组织使命的组织文化，因为这种组织文化可以强化某种价值和信念对组织成员的影响，从而使他们对组织的使命表示认同。
尽管，与企业相比，在政府机构内创建组织文化非常困难，但是，实际上拥有组织文化的政府机构并不鲜见。
对于那些目标明确、任务单一的政府机构来说，使命感及组织文化的培养自然较为容易，而对于某些目标既不明确且又受个人主观倾向、利益集团的压力和环境要求的影响的组织来说，它们也还是有可能形成组织文化的。这种情况通常发生在组织的初建时期。在此期间，组织的创建者将他的意志强加于第一代工作人员身上，使他们接受某些共同的行为准则和价值观念。这好比给组织留下了某种印记，以至对后来几代工作人员也产生深远的影响。另外，那些具有悠久历史、并在漫长的发展过程中赢得了极大荣誉和极高地位的组织，通常也会形成显著的、强有力的组织文化。即使这些组织可能具有多元目标，但是它们只是导致了存在于一个整体文化中的多种亚文化。
J·Q·威尔逊在其著作《美国官僚政治》中列举并分析了大量的有意识培养组织文化且将其用于加强管理的美国政府机构，其中包括目标单一明确的社会保障署、吉福德·平肖创立的林业局、J·埃德价·胡佛统治长达40多年的联邦调查局、以强调“职业规范”而闻名的陆军工程兵部队、以及多种亚文化并存的中央情报局，等等（注：参见J·Q·威尔逊：《美国官僚政治——政府机构的行为及其动因》，中国社会科学出版社1995年版，第110～134页。）。这些组织几乎都创建于19世纪末和20世纪初，由创始人努力争取外界支持，从中获得足够的资源，并通过精心设计组织的宗旨，刻意向组织成员灌输某些价值观，最终使组织形成了具有某种显著特征的组织文化。即使在创始人离开组织几十年以后，组织文化仍在影响着这些组织中成员的行为。组织文化不仅使这些组织在内部管理方面变得更加容易和富有成效，而且还使得组织对外表现出相当强的独立性。
80年代，正值“企业文化”流行于美国企业界之际，亦有一些政府机构的领导者自觉借鉴企业管理的经验，致力于组织文化的建设，并因此取得了骄人的成绩。其中，最为典型的是在美国国防部倡导“卓越设施”运动的鲍勃·斯通。（注：参见戴维·奥斯本、特德·盖布斯：《改革政府》，上海译文出版社1996年版，序言第9～12页，正文第114～116页。）
其实，当旧的官僚政府机构日益暴露出其危害严重的弊端，公众对政府越来越失去信任的时候，对公共行政进行改革已成为当务之急。此时，政府机构的领导者不得不更关注和投身于机构内部的管理事务，尤其是要迫切解决政府机构的动力问题。当金钱和物质奖励的激励手段力度不够，甚至可能带来风险时，组织文化自然成为政府机构领导者首选的方法。
更为主要的是，当代公共行政改革已从根本上改善了政府机构的环境，为政府机构的领导者创造组织文化提供了良好的机会。
首先，政府行政管理的权力格局已发生了巨大的变化。关系理顺和权力下放后，各级地方政府机构和各级职能部门具备了更多更大的自主权，而且政府机构的领导者从纷繁复杂的制约关系中解脱出来，得以将其注意力和精力转移到对组织内部的管理上来。这无疑为政府机构的领导者培养组织文化创造了客观条件。
其次，以市场为中心的行政改革，改变了人们关于公共行政的一些基本理念。传统的价值，如公正、公平、中立、廉洁，得到了保留，另一些传统的价值，如强调程序、追求投入，则正在被注重结果和成本、追求效率所取代。为实现有效的管理，政府机构的领导者也开始自觉地大量引用和借鉴企业管理的理论和技巧。一些国家的政府领导人（如英国前首相撒切尔夫人）甚至要求政府官员到私人企业中工作和实习一段时间，以期学习和推广私人企业的管理经验。当然，这其中就包括企业经理们创造和运用组织文化的成功经验。