坚持科学发展观 构建社会主义和谐社会——3.消除城乡制度分割，促进城乡协调发展，本文主要内容关键词为：城乡论文,科学发展观论文,协调发展论文,构建社会主义和谐社会论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，在总体上农村的面貌已经有了很大改善，但城乡之间的差距却在不断扩大。当城市居民热衷于互联网、知识经济、时尚与高雅之际，农村中还有不少人为了衣食和孩子的学费而忧心忡忡。这是我国建设和谐社会中不可回避的问题。
在我国，城乡差距不断扩大不能简单地归结于农业生产技术落后和农业生产率低下，沿袭已久的城乡分割体制可能是重要因素。在我国的城市化、工业化进程中，城市成为现代化的主体，农村则被分割性制度隔离在这一进程之外。这种隔离集中表现在教育、土地征用和资产运作等制度上。制度既是对身份的认定，更是对利益关系的界定。名义上的身份容易改变，而实质的利益格局则面临艰巨的调整任务。
首先，城乡分割的教育制度。这种分割首先表现在教育投资方面，实行分税制以后，财政收入上移，但乡村基础教育经费仍然主要由乡镇财政来承担，直到20世纪90年代末，乡镇负担的农村义务教育经费超过80%，而中央、省与地区三级负担的不足15%。但在城市，基础教育的投资却主要由中央、省（市）和地区财政来承担。城乡分割的教育投资形成一种严重失衡的格局。在城市，可以投资上亿元甚至是几亿元建立示范校；但在农村，不少中小学基本的教学设施严重短缺，甚至无法发放教师的基本工资。
近几年，中央与省级财政加大了对农村义务教育的转移支付力度，拖欠教师工资等一些紧迫问题得以缓解。但基础设施等问题是长期积累形成的，不可能在短期得到完全解决，这与建立城乡一元化基础教育体系的要求还有非常大的差距。
没有充分的经费投入，就不能保证高水平的师资队伍。与城市同龄人比较，那些贫困乡村的学生，进入大学的机会就是不平等的。即使他们中的佼佼者进入大学，但由于综合素养的差异，他们大学毕业后参与社会竞争的机会也是不平等的，他们往往要付出更多的努力才可能赢得与别的同学相同的机会，如同他们付出了比城市同学更多努力才能进入大学一样。与来自城市的同学相比，他们也可以拥有一纸“学历证书”，但在“社会关系资本”等方面，他们则相形见绌。
教育具有促进经济发展的作用。但农村教育经费投入的不足制约了农村教育的发展，而农村教育的落后反过来又抑制了农村经济发展的活力。农村居民收入增长乏力使众多农村家庭无力承担高额的教育费用，如此形成恶性循环。
不仅如此，在教育代际传递效应的作用下，城乡教育的差距不仅没有发挥缩小社会不平等的作用，反而因为其自身的不平等而成为进一步加剧城乡不平等的动力机制。它不仅在同一代人身上加大了城乡社会的不平等，而且还可能将这种不平等进一步延续到若干代人身上。
第二，城乡分割的土地制度。在理论上，教育是通过人力资本投资来创造和分享现代物质文明的重要途径，而城市化进程对于土地的需求可以使农村土地所有者通过土地要素的转让分享城市化带来的物质利益。但在我国，农民的这一条途径被阻断了。我国法律规定，农村土地归集体所有，城市土地则归国家所有，它们受制于不同的权利体系并由分立的机构和法规管理。在这种制度下，农地要转化为城市非农用地一概须经过城市当局对农村土地进行征收，先将土地由农村集体所有转化为国家所有，然后由政府再将国有土地的使用权转让给城市的土地使用者。无论土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为商业用途，都是如此。这样，城乡土地制度分割使农地所有者与城市开发商隔离开来，它们之间的土地交易须以政府为中介。
城乡之间的土地直接交易被禁止后，在农地转化为城市非农用地时，农地所有者——农村集体组织就要直接面对拥有强制性征收权的政府。而在政府行为缺乏有效约束的条件下，土地所有者的利益水平就听由政府单方面决定的征地补偿了。土地被征收后，城市当局可以按土地的市场价格转让这些土地，不论政府转让土地时的价格高低，失地农民获得的补偿都与这些价格无关，这实际上就把农民隔离在分享城市化收益的行列之外。在这种隔离的制度下，失地农民得到的土地征收补偿通常只相当于政府出让这些土地价格的十分之一。在过去的10年里，土地被征收的农民数量累计已经超过4000万。但在失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的占到60%以上。因此，总体来说，在城乡土地制度分割的条件下，城市化没有给农民带来福利的改善，反而加剧了失地农民的贫困。
第三，城乡分割的资产运作制度。资产只有通过有效运作才能带来财富，但资产运作需要有关法律制度的支持。因此，比较农户和城市居民的存量资产并没有多少实质意义，关键要看他们手中的资产是如何运作的，以及他们在资产运作中获得了怎样的法律支持和服务。在我国，城乡居民的资产运作面临完全不同的制度约束。
对城市居民来说，他们的房屋和其他不动产能够轻易获得正式的产权证书。有了这些证书和文件，资产就能够用作贷款的抵押物，从而成为资产所有者开办新企业的资金来源。这些文件作为联系资产所有者的信用历史的纽带，它们可以用作偿还债务和纳税的记账凭证；还是发行有价证券的基础，这些有价证券发行后还能在二级市场上再贴现和销售。通过这些操作，城市居民能够不断地为资产注入活力，并带来新的财富。
但是，农村居民的资产常常得不到正式文件的表述。他们有房屋，但通常没有所有权凭证；他们有生产作坊，但可能没有法人地位；他们有购销行为，但可能没有契约。由于资产缺乏正规的法律文件，它们便失去了增值的属性，它们不能在互相了解和信任的地域范围之外进行交易，也不能用作申请贷款的抵押品，因此，他们的资产是僵化的和呆滞的，无法成为新增财富的来源。
在这种制度下，贫穷和富裕自我复制，初始的贫富格局被分割的制度不断固化和加强。
要消除上述城乡制度分割，就需要政府大力促进农村义务教育的发展，切实提高农村居民的人力资本水平，使更多的农民子女通过教育获得跟随社会同步发展的机会；就要求打破城乡之间的土地制度分割，让失地农民能够分享城市化带来的经济利益；还要求向城乡居民的资产运作提供平等的法律服务。因此，要构建和谐社会，就必须消除这些沿袭已久的城乡分割制度，消除地域歧视和身份歧视，建立一个覆盖全国的统一的制度框架，以促进城乡协调发展。