改革以来中国国债的实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,国债论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、1959-1978年：并非真正的国债“空白”
当1979年中国政府再度举借外债，特别是1981年决定在国内发行国库券的时候，它在中国经济生活中引起的震动决不是轻微的。因为，中国的老百姓毕竟已在“既无内债，又无外债”的环境中，生活了20年。之所以出现1959-1978年长达20年的国债“空白”时期，除当时以及此后国际国内的政治经济环境，如：前苏联政府停止了对华援助，并撕毁合同，撤走专家；以美国为代表的西方国家政府也正在对我国进行各种各样的经济封锁；以及国内以“既无内债，又无外债”作为社会主义制度的优越性，认为政府举债有损于社会主义国家声誉和形象的“左”的错误思想的干扰外，三年自然灾害的发生和经济困难的加剧，也使得发行国债提不上议事日程。但是，有一个更为重要的因素可能被人们看漏了。这就是，“一五”时期伴随着对农业、手工业和私人资本主义工商业的社会主义改造的进程，在中国，已经逐步形成了一种可提供“超常”水平财政收入的特殊的财政收入形成机制，这就是：1953年后，全国实行了对主要农副产品的统购统销，它使得政府可以通过对农副产品的低价统购，从农业中聚集起一大批资源，并以低价统销形式提供给城市工业部门和城市居民消费。低价的农副产品不仅降低了工业的原材料投入成本，也使城市居民获得实物福利，再加上长期以来我国实行的是同行业统一的低工资制，这都直接或间接地降低了工业的劳务投入成本。在低成本的基础上，工业部门获得了高额利润。在财政统收统支管理体制下，国有企业（其中主要是工业企业）创造的纯收入，基本上都交财政集中分配，企业能够自主支配的财力是极其有限的。这又使得政府可以通过财政上的统收，将工业部门的高利润集中到国家手中。加之工业部门作为我国财政收入的主要来源格局的形成，国家财政便取得了“超常”水平的财政收入。这样一种特殊的财政收入形成机制，带给政府的财政收入既是“超常”水平的，那么，在正常条件下应当且可以通过举借国债完成的任务，便由“超常”的财政收入承担了。
作为一个富有深刻意义的结果，我国财政收入占国民收入的比重，在相当长的时期内，始终保持在30%以上（1978年为37.2%）的高水平。这就是说，在1959-1978年的20年间，中国政府并非没有举债。只不过这一时期的国债是以一种特殊的形式隐含着的。它之所以没有表现为国债，是因为广大人民群众以农副产品低卖价和低工资制的形式，默默地消化了这笔本应由政府承担的债务。
二、国债的重新启用：背景何在？
众所周知，中国的经济体制改革是从分配领域入手的。改革之初的思路，是由减少国民收入分配格局中的财政份额起步，以财政“还帐”来激发各方面的积极性，从而提高被传统的经济体制几乎窒息了的国民经济活力。财政“还帐”的具体体现，就是“减税让利”。
减税让利首先是在农村开始的。1979年，伴随着家庭联产承包责任制的推行，国家较大幅度地提高了农副产品收购价格。当年的农副产品收购价格指数，较上年提高了48.1个百分点。紧接着，1980年，又在1979年的基础上，提高了18.9个百分点。农副产品收购价格的提高，一方面增加了工业产品的原材料投入成本，另一方面，城市居民也因此加大生活费用开支，从而增加了工业产品的劳务投入成本。于是，随着工业部门利润向农业部门的转移，国家来源于低价统购农副产品这一渠道的财政收入便减少了。
减税让利随即又扩展到城市。1979年7月开始在全国范围内进行利润留成的试点工作，试点企业可以按政府规定的比例，留用一部分利润，用于建立生产发展基金、职工福利基金和职工奖励基金。随后又在次年1月将原规定的全额利润留成办法，改为基数利润留成加增长利润留成，进一步扩大了国有企业的财权。在实行利润留成制度的同时，从1980年开始，还对少数国有企业进行了将上交利润改为课征所得税办法的试点。伴随着这些改革举措的陆续出台，企业的留利额和留利率均出现了较大幅度的增加，分别从1978年的27.5亿元和3.7%增加到1980年的144亿元和21.5%。与此同时，政府对城市职工的工资管理相对放松，职工工资收入有了较大的提高，并恢复了中止多年的奖金制度。1979和1980年，城市职工工资总额指数分别比上年提高了10.5和19.4个百分点。企业留利的增加，使得政府不再能通过财政上的统收将工业部门的利润全部集中到国家手中。农副产品收购价格的提高和相对放松城市职工的工资管理，又通过增加工业产品的原材料投入成本和劳务投入成本这一渠道，压低了工业部门的利润水平。于是，国家来源于城市工业部门的财政收入也相应减少了。
上述各项减税让利举措，有一种影响是不容忽视的：传统的以“农副产品低卖价和低工资制”为基本前提、能够提供“超常”水平财政收入的传统的财政收入形成机制，被打破了。财政收入（不含债务收入）占国民收入的比重，已经大幅度下降。由1978年的37.2%相继减少到1979年的31.9%和1980年的28.3%。但是，在财政收入大幅度下降的同时，财政支出并未随之减少，反而因减税让利举措的实施而相应增加了。比如，农副产品收购价格提高后，为了减少提高收购价格可能带来的社会震动，对其销价采取了基本维持不变的办法。由此而形成的购销价差以及增加的经营费用，均由财政给予补贴。又如城市职工工资奖金收入的增加，就企业而言，是以增加产品劳务投入成本从而冲减企业利润和财政收入的途径消化的，但对行政事业单位来说，则要几乎全部依赖财政增拨专款。由此而引发的财政支出加大，仅行政管理费一项，1980年就比1978年增加了36.1个百分点。
两方面“合力”作用的结果，引发了特殊的财政困难。1979年，国家财政出现了170.67亿元的赤字。紧接着，1980年又出现了127.50亿元的赤字。连续两年的财政赤字，导致了财政向银行的透支，从而带来了物价较大幅度的上涨。而在改革正继续沿着以减税让利为主调的思路向纵深发展的时候，1981年的财政预算又是一个赤字的预算。如此严重的财政困难，使政府陷入了空前的窘境：
能否继续采用完全向银行透支的办法来弥补财政赤字？这虽不失为解决问题的一条出路，但绝不是一条好的出路。因为，如果那样做的话，由此而引发的通货膨胀无异于在已经上涨了的物价上火上浇油。而一旦物价上涨呈现蔓延和奔腾之势，很可能会使已经取得的改革成就化为乌有。在理论上说，削减财政支出也可作为解决财政赤字问题的一种办法。但是，在既得利益格局难以触动和财政支出本身具有“刚性”的条件下，财政支出可以削减的余地是不大的。更何况，有些财政支出，如价格补贴支出，在改革初期的大环境中，也是不应当削减且需相应增加的。于是，还得回过头来在增加财政收入上找出路。那么，剩下的办法就只能是举借国债了。
其实，从1979年起政府已经恢复了中断长达20年之久的举借外债。1979和1980年分别取得了35.31亿元和43.01亿元的国外借款。但是，举借内债的问题并未随之提上议事日程。这显然与当时人们思想尚未冲破“左”的方面的束缚有关。不过，到1981年严重的财政困难迫使人们不得不正视现实的时候，来自“左”的方面的束缚最终还是被冲破了。1981年1月18日，国务院通过并颁发了《中华人民共和国国库券条例》，随后又于1月26日公布了《关于平衡财政收支，严格财政管理的决定》，决定发行中华人民共和国国库券。当年即向社会发行了为数48.66亿元（计划发行额为40亿元）的国库券。
中国的国债，就是在这样一个特定的历史条件下，被重新启用了。
三、举债实践的飞跃：戏剧性变化
不过，严格说来，1981年的国库券，基本上还是被作为一项解决临时需要的权宜之计、暂时措施加以利用的。当时并未有长期发行的打算，其初衷“主要是想把已经分散出去的资金再集中回来一部分”（高坚，1993）。也就是说，当时并未清楚地认识到传统的财政收入形成机制已不复存在和由此而带来的举借国债的必然性。这不仅表现在它的认购主体以企业和单位为主，发行条件的确对认购者的经济利益考虑不够（如利率只有年息4%，当年5年期的银行储蓄存款年利率则为6.84%）；也表现在它的发行方式仍依赖传统的政治动员，并通过行政系统加以摊派。而且，推销出去的国库券既不得在二级市场自由买卖，也不得向银行贴现或抵押，从而几乎没有任何流动性可言。显而易见，国债是不能在如此的格局下长期发行下去的。
然而，从1982年起，财政困难的日益加剧使得情况发生了戏剧性的变化。
1.随着改革的不断深入，国家提高农副产品收购价格的频率和幅度亦在加大。从1978年至1993年，农副产品收购价格总指数上涨了2.74倍。同一期间，农业部门所创造的国民收入由986亿元增加到6317亿元，增长5.4倍。来自农业部门的财政收入占农业部门所创造的国民收入的比重，则由3.2%减少到1992年的2.59%（1993年出现少许反弹，为3.7%）（国家统计局，1994）。
2.在改革重点逐步由农村转向城市之后，调整国有企业利润分配制度的举措一个接着一个出台。1981年12月，财政部会同国家经委在原实行的利润留成办法的基础上，提出了多种形式的利润留成和盈亏包干方案；对国有企业先后实行了第一步、第二步利改税；企业承包经营责任制；税利分流、税后还贷、税后承包的制度；1994年1月，又以《企业会计准则》和《企业财务通则》的实行以及税收制度的改革为契机，全面实行了国有企业利润分配制度的改革。尽管每次改革的内容和形式不尽相同，但以减税让利开道，不断扩大企业的可支配财力，却不能不说是其共性所在。从1978年至1991年，全国企业留利率由3.7%增加到65.3%（1988年曾达86.7%），增加近17倍，平均每年递增34.5%。1978—1993年间，工业部门所创造的国民收入由1487亿元增加到12862亿元，增加7.65倍。来自工业部门的财政收入占工业部门所创造的国民收入的比重，则由75.4%减少至15.2%，减少60.2个百分点（财政部综合计划司，1992；国家统计局，1994）。
3.改革过程中三资企业、私营企业和个体经济等多种经济成份迅速发展，在法制尚不健全、征管手段落后以及征管队伍素质有待提高的条件下，全国各地的偷税、漏税、逃税、骗税、欠税、抗税现象十分严重，据国家税务局一位权威人士的估算，改革以来，全国每年因此而流失的税收，起码在100亿元以上（储兴华、解春，1993），使国家税收蒙受了巨大的损失。
4.对企业和地方放权，实质是一个解除企业和地方“外律”的过程，但建立企业和地方“自律”亦即企业和地方自我约束机制的工作，未能同步进行。结果，不仅企业随意扩大成本开支范围，乱摊乱挤成本，侵蚀企业利润和财政收入之风久刹不住，而且，地方政府不顾国家税收法令，擅自制定名目繁多的税收优惠政策，造成了以减免税口子越开越大、越权减免、随意退税为重要特征的财政收入流失趋势的形成和蔓延。
正是在这种条件下，财政收入（不含债务收入）占国民收入的比重持续下滑，出现了一降再降（在1980年已降至28.3%的基础上，1982年为24.4%，1990年为20.4%，1993年为17.8%）的势头。与此同时，财政支出仍在继续为各项改革举措的出台“架桥铺路”，因而承受着越来越大的压力。从1978-1993年，财政支出的年平均增长速度为11.0%（国家统计局，1994）。
由此带来的一个必然结果是，1982年，财政赤字非但没有消除，反而进一步加大了（由1981年的98.59亿元增至1982年的112.40亿元）。而且，在此之后，亦是年复一年呈膨胀之势的赤字①。
现实终于使人们认识到：今天的中国财政，已经离不开国债的支持。举借国债已非一时的权宜之计或暂时措施，而将是一种与我们长期伴随的经济现象。于是，中国的举债实践便开始出现了质的飞跃：
——国债的发行规模②一再跃增。由1981—1984年间的每年40亿元，相继增加到60亿元、160亿元、250亿元、275亿元、380亿元。进入1994年，国债的发行规模又跃上了1150亿元的高台，相当于80年代初国债发行量的20多倍。
——国债的发行种类逐步增多。在名称种类上，由单一的国库券，逐步增设了国家重点建设债券、财政债券、国家建设债券、特种国债、保值公债和转换债；在期限种类上，由单一的10年期，逐步增设了5年期、3年期、半年期、1年期和2年期；除此之外，还从1992年起发行了无实物国库券。
——国债的认购主体由以单位为主逐步转向以个人为主。1981年的国库券，基本上是由企事业单位、机关团体、农村富裕社队等认购的，但从1982年起，居民个人便逐步成为国债的主要认购主体，1983年个人和单位的认购额几乎平分秋色，1985年个人的认购额又开始超过单位的认购额。到了1989年，除了财政债券和特种国债有特定的发行对象之外，其他的国债券种几乎都是由个人认购的。在此之后，这一以居民个人（包括个体工商户）为主要认购主体的国债认购者格局，便一直维持了下来。
——国债的发行方式趋向市场化。1981-1989年间的国债，基本上是以行政手段加以派购的。1990年开始部分采用市场发行的办法，1991年试行了国债的承购包销方式，1992年又在前一年的基础上试办了国债的无券竞争招标发行，1993年推出了国债一级自营商制度。到1994年，已基本实现了国债发行方式的市场化。
——国债的发行条件逐步向迎合认购者偏好的方向转化。1981-1984年间的国债，不仅偿还期限长，不具流动性，而且利率低，甚至低于同期的银行储蓄存款利率③。从1985年起，国债的发行条件根据认购者的需要，进行了一系列改进：偿还期限由原来的10年缩短为5年期、3年期、2年期、1年期和半年期多种期限并存的格局；允许国债持有者将债券中途贴现、抵押，直至在1988年开放二级市场，使债券可随时上市转让；相应提高国债利率，基本形成了国债利率追随银行存款利率而定并略高于同期银行存款利率的格局；开设代保管业务，国债持有者可将债券交付中国工商银行代为保管，等等。
——国债的管理工作范围逐步拓宽。1981—1985年间，国债的管理工作仅限于推销。从1986年起，还本付息工作提上议事日程。1988年，又开放了国债二级市场。自此，国债的管理工作纳入了包括发行、偿付和流通转让诸项内容在内的全面管理的轨道。
四、偿债高峰期的到来：国债规模越滚越大了
举借的国债终归是要还本付息的。无论是国债利息的支付费用，还是国债本金的偿还费用，总要形成财政的一个特殊的支出项——债务支出。
自1986年起，国债的还本付息开始提上议事日程。不过，最初只有1981年所发行国库券本息的20%需要偿付，统算下来，其数额也不过7.98亿元，因而未构成太大的压力。但是，在此之后，随着举债规模的扩大，债务支出便出现了急剧递增的情形，并于1990年进入了偿债高峰期，还本付息额一下子增长到375亿元，占当年财政支出的比重达10.5%之多。1991和1992年的国债还本付息额，也都分别居于428亿元和416亿元的高水平（张加伦等，1992）。每年数百亿元的国债还本付息支出，对于已经处于极端困难境地的中国财政来说，无疑是雪上加霜。这时，政府唯一能做的事情，就是发新债还旧债。其实，早在偿债高峰到来之前的1988年5月，财政部国家债务管理司在一份名为《国家内债及还本付息情况》的报告中，便提出了以推迟偿还期来应付偿债高峰的对策意见。当时的设想是：对于单位所持有的到期债券，不办理还本付息，而按应付本息额兑换新的转换债券；对于个人所持有的到期债券，则按应付本息额发行新债券，用发行新债券所筹集的资金来办理还本付息（张加伦等，1992）。
这种设想首先在1990年到期国债的兑付上初步付诸实践了。1990年企事业单位、机关团体、部队、金融机构所持有的到期债券，实行延期偿还，暂不办理兑付事宜。同时决定，当年7月1日国债兑付期开始后，只办理个人持有的到期债券兑付，并为之相应增发了新债券。1991年到期国债的兑付，对单位采取了较为规范化的处理办法——发行转换债，转换为等额的5年期新债，并按8%的年利率计息。同时，对个人所持有的当年到期国债，仍以举借新债的办法按期办理还本付息事宜。有了1990年和1991年的实践基础，政府似乎已经寻到了解决到期国债资金兑付难题的通道。于是，在财政困难始终未得到缓解的现实背景下，不断地发新债来还旧债。1992年以来每年高达数百亿元的偿债高峰，正是循着这种模式得以渡过的。
不言而喻，以举借新债作为旧债还本付息的债务支出资金来源，虽能实现到期国债的按时兑付，但其代价却是国债规模越滚越大，从而陷入一种“恶性循环”。并且用发行转换债的办法来收兑单位所持有的到期国债，也将以牺牲国债的信誉为代价。正是这种不断地用发新债来还旧债的行为方式，加剧了1990年之后中国国债发行规模的膨胀势头。
五、结论
本文着重对经济体制改革以来中国国债所呈现的迅速发展的现象及其成因，作了一般性的分析。分析结果表明，尽管中国国债的迅速发展局面是在经济体制改革以来逐步形成的，但它并非经济体制改革的产物。经济体制改革对于中国国债的作用，只不过是使其从后台走向前台，由隐性转为显性罢了。
从根本上说来，经济体制改革以来的中国国债规模之所以出现膨胀，其基本的成因在于：以“农副产品低卖价和低工资制”为基本前提、能够提供“超常”水平财政收入的传统的财政收入形成机制被打破之后，以工商税收和国有企业利润上交为主体的经常性财政收入[(4)]相对下降。国债作为一种辅助性或补充性的财政收入形式，一再地被用于填补经常性财政收入相对下降后留下的“空缺”。与此同时，偿债高峰期的到来所引致的“借新债还旧债”的循环，也对国债规模膨胀起了推波助澜的作用。
至于同期财政支出规模的扩张对国债发行规模膨胀的作用，笔者之所以着墨不多，是因为，这一时期财政支出规模的扩张主要表现为债务支出和价格补贴支出的扩张。导致债务支出扩张的根本原因，显然在于经常性财政收入相对下降后所带来的国债规模的膨胀。价格补贴支出的扩张，主要导因于农副产品收购价格的数度提高。在前面已经说过，农副产品收购价格的提高是以经常性财政收入的相对下降为代价的。事实上，在1985年以前，我国的价格补贴支出本身就是作为财政收入的冲销项目处理的。这就是说，无论债务支出的扩张，还是价格补贴支出的扩张，均可以从经常性财政收入的相对下降中去寻求答案。财政支出规模的扩张似乎不是、或许主要不是这一时期中国国债发行规模呈现膨胀势头的根本原因所在。
上述论断的引伸意义是，在目前的中国，扭转国债发行规模膨胀局面，从而使中国国债走出“恶性循性”的根本出路，在于尽快堵住经常性财政收入流失的漏洞，实现经常性财政收入与国民经济的同步增长。这样说，绝不意味着压缩国债发行规模不应以削减财政支出为对策。但同制止经常性财政收入相对下降的势头相比，它是应处于次要地位的。至少在近期内是这样。
注释：
①按现行统计口径，1985年有结余21.62亿元。但若扣除举债收入，实际上仍有赤字59.23亿元。
②计划发行数。
③从理论上讲，作为金边债券的国债应当且可以以低于银行存款的利率发行。但就中国目前的现实情况而言，金边债券相对于其他债券的优越性尚未体现出来，国债利率仍处于追随银行存款利率而定的状态。随着改革的深入，这一状况将会得到根本的改变。
④这里所说的“经常性财政收入”，系指除债务收入以外的其他形式的财政收入，如工商税收、国有企业利润上交，规费，等等。
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