澳门社会保障政策评析，本文主要内容关键词为：澳门论文,社会保障论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“社会保障”的概念在世界范围内尚没有统一的定义，其内容与范围也有不同。在英国，社会保障被理解为一种国家推行的经济保障。美国则把社会保障视为社会安全网。世界上最早建立社会保障的德国，把社会保障理解为社会公平与安全。[1] 1944年《大西洋宪章》中两次使用社会保障这个概念，国际组织正式采纳“社会保障”一词见于第26届国际劳工大会发表《费城宣言》，此后才逐渐推广开来。国际劳工组织对于社会保障的界定，在内涵和外延上有一个逐步扩大的过程。1942年对社会保障的定义是：“通过一定的组织对这个组织的成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金，预防或治疗疾病，失业时资助帮助其找到工作。”1989年，国际劳工局编撰的《社会保障导论》对“社会保障”做出的概括是：“社会通过采取一系列的公共措施来向其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴法。”由于各国的政治制度、经济发展水平、社会背景、文化传统和意识形态等方面的差异，直到目前为止，还不存在一个权威性的关于“社会保障”的定义。
在澳门，社会保障被看作社会福利的一部份，自20世纪30年代开始制度化，至今已经形成了以社会救助和社会保险双线发展为主，辅以社会其他福利项目（如社会服务、医疗、教育、房屋等）的格局。
一、澳门社会保障体系
澳门的社会保障体系主要由两部分组成：社会工作局（以下简称“社工局”）所提供的经济援助和社会保障基金。（注：在澳门，“社会保障基金”可以有两种用法，一是社会保障计划的名称，另一是负责管理该计划之政府部门名称。）社会工作局和社会保障基金都是政府部门，两者所提供的社会保障援助，其计划的性质、受助者资格及援助水平都有所不同，而事实上，它们互相补充，保障澳门市民的基本生活。
（一）社会工作局的经济援助
葡萄牙殖民地政府早在1938年就已成立救济及慈善总会，其主要任务是“向从事社会慈善的机构提供财政援助，派发救济金给贫困人士及监管收容孤儿、弃婴及贫困人士的社会设施，更为有需要的人士派发食物”（注：见《大众报》，1994年12月25日。），这代表着殖民地政府正规参与救济贫民工作的开始，也算是社会工作局经济援助的起源。目前社工局的社会保障职能，是根据1986年通过的第52/86/M号法令制定的：“采取并促进预防、减少和克服个人和家庭之社会和经济困乏的措施”；“保护处于经济贫困状况者，尤其是那些没有维持生计能力和那些因疾病、残疾、非自愿性失业、残废和年迈而无法维持生计者”等等。[2] 社会工作局的经济援助是一项非供款性的现金援助计划，受助者事前毋须任何供款，其财政来源是政府的公共开支，受助对象是“不符社会保障基金申领资格的老人、贫困家庭、残疾人士及一般不受社会保障基金照顾的人士”[3]，其实即是社会上的最不能自助者。
整体而言，社工局经济援助的政策目标是协助受助者脱离贫穷。这项计划的内容分为“一般性经济援助”（ general financial assistance） 及“偶发性经济援助”（ no-regular financial assistance） 。
“一般性经济援助”推行的目的是为“那些缺乏收入或收入不足的个人或家庭，提供金钱给付服务，以协助其获得最基本的生活条件。津贴期最长为十二个月，但可续期”。援助金的类型包括：老人援助金、贫困援助金、单亲家庭援助金、缺乏收入或无工作能力援助金、患病援助金、结核病援助金及失业援助金。这项援助金之领取资格包括两方面：第一，受助者必须是“家庭经济严重贫乏者”，意思是其每月收入必须低于由政府所规定的“最低维生指数”（ minimum subsistence index） ；第二方面是经该局的职员确认为“有经济困难的人士”，或由有关机关所发出的证明文件，确认受助者是患病、缺乏工作能力或失业等。在援助方面，社工局根据个案的家庭情况来发放数额不同的援助金，但援助金的上限根据“最低维生指数”确定。此外，社工局在2002年增设了特别援助金，受领对象是正在接受经济援助的单亲家庭、长期病患者及残疾人士。至于援助金额方面，单亲家庭是澳门币50元至100元，长期病患者及残疾人士均是澳门币200元。
“偶发性经济援助”是为“那些因突发事故而陷于困境的个人或家庭，提供个别的和暂时性的金钱给付服务，以助其渡过难关和防止其生活困境继续恶化”。援助金类型分为殓葬费、紧急援助金、灾难性援助金等。受助者必须是“家庭经济严重贫乏者”及经社工局职员“确认为有经济困难的人士”。（注：C澳门社会工作局网页：www.ias.gov.mo。）除了“一般性经济援助”及“偶发性经济援助”外，社工局还有两项与社会保障相关的援助计划——灾难性援助（ disaster assistance service） 及膳食服务（ meal service） 。灾难性援助是对因受公共事故或自然灾害（如水灾、火灾、塌楼、台风等）影响而需紧急援助或庇护服务、资源提供和心理辅导等的个人或家庭提供庇护，给予援助金。并可安排该等人士入住青洲灾民中心。该中心可容纳190个家庭，备有食物、衣服被褥及日用品予紧急入住者。在中心可逗留90天，如有需要者，可给予延长逗留时间。
表1 澳门社会工作局的“最低维生指数”
家庭成员人数
最低维生指数
1 1300.00
2 2470.00
3 3510.00
4 4420.00
5 5200.00
6 5850.00
7 6500.00
8 7150.00
9 7800.00
10 8450.00
11 9100.00
12 9750.00
13 10400.00
14 11050.00
15 11700.00
膳食服务是指为“学生及需要膳食服务的人士（如缺乏自我照顾能力的独居长者及贫困者）”。一般而言，接受服务者主要都是较贫穷的人群。膳食供应主要通过两类方式提供：第一类是由该局辖下分别位于澳门半岛下环街、凼仔和路环的三间饭堂提供膳食；另一类是为部分学校提供膳食补助，如为教育暨青年局属下的中葡学校提供免费早餐及午餐。
（二）社会保障基金
澳门社会保障基金建立于1990年3月23日，是一项供款性的社会保障计划。根据成立时的法律文件，社会保障基金的宗旨是为劳工给予社会保障，减少社会上的保障不足及不公平的情况（注：一九八九年十二月十八日第八四/八九/M号法令。）。原先设计的受保障对象是就业人口，但后来亦为一些贫困的老人及残疾人士提供现金援助。社会保障基金（计划名称）由澳门政府的社会保障基金（部门名称）所管理，此部门负责收集供款及发放津贴和援助金。该基金的财政来源是雇员及雇主的供款（包括自雇劳工）、澳门政府每年财政总预算收益百分之一的拨款及该基金投资所得的收益。（注：一般本地雇员、公共行政工作人员每月供款45元（30元由雇主支付，15元由雇员支付），非本地雇员每月供款金额45元（全数由雇主支付）。）社会保障基金内大部分的津贴，都是以受益人的类别及过去供款纪录作为审核方法，其中各类津贴所规定的领取资格都有差别，大体上包括三方面的条件：（1）因某类原因成为受保障类别的人士，如因年老成为养老金受益人，因丧失工作能力成为残疾恤金受益人，因疾病而成为疾病津贴的受益人；（2）以往已参与一定时期的供款，如养老金的发放规定是已供款60个月，残疾恤金的规定是已供款36个月，结婚津贴的规定是已供款9个月；（3）有些津贴更有居澳年期的限制，如养老金、残疾恤金及社会救济金均要求受益人必须居澳满7年。此外，社会救济金的领取资格也有所不同，它专门针对不符合领取养老金及残疾恤金资格，但又缺乏维生方法以满足基本需要的老人及残疾人士。由于它不需要考虑受益人的供款纪录及就业身分，所以与其他津贴的发放资格有原则性的差别，其性质甚至与社工局的经济援助相似。另外，该基金除了发放本身的福利津贴外，还有获得澳门政府的特别拨款，用来援助有特别困难的失业者。各类津贴及援助金均以现金给付的方式提供，其中分为每月计发放（如养老金），每日计发放（如疾病津贴）和一笔过发放（如丧葬津贴）。
另外，澳门的一些民间机构尽管未必一定接受政府的资助，但在某些方面也发挥了社会保障的功能，如发放一次性的援助金、派米或用品等。事实上，有些地方的民间非牟利社团因财力雄厚，其所承担社会救助的职责比政府还要强，里斯本的仁慈堂就扮演了这样的角色。至于澳门的情况，社会保障工作肯定要依赖政府统筹和承担，而民间团体的角色往往是在政府的支援下，在社会服务的层面发挥积极的作用。（注：参考社会工作局网页资料，以于2001年12月在该局领有牌照的103个各类型的非牟利社会服务机构为例，99间（即96％）有接受该局的财政援助，33间（占32％）的设施/设备由政府让予。）
二、澳门社会保障政策的结构性分析
1883年，世界上第一个制度化的社会保障计划在德国推行，其后各国也相继设立本身的社会保障制度。经过了一百多年的发展，至今各地社会保障制度已经演变出不同的模式或取向。Hill Michael把入息维持体系（ Income Maintenance Systems） 分为四大类型：以特定的年龄、社会及健康身份（ entitlement） 为受益条件的制度；以过去参与供款的身份为受益条件的制度，如社会保险；以经济背景为受益条件的制度，如社会援助；以税务优惠为原则的制度。[4] Rejda George把美国的社会保障计划分为：社会保险（ Social Insurance） 、社会援助（ Social Assistance） 、全民性援助计划（ Universal or Demogrant Programs） 和公积金（ Public Provident Funds） 。[5] （P103）上述两位学者的分类，主要是根据欧美发达国家的经验，而较少讨论亚洲地方所采用的政策模式。相比之下，Dixon John的分类模式就较为全面，他回顾了172个地方的社会保障体系，从而总结出七个社会保障的策略：
（1）社会援助（ Social Assistance） ；
（2）社会保险（ Social Insurance） ；
（3）社会津贴（ Social Allowance） ；
（4）强制性公共储蓄计划（ Mandatory Public Savings） ；
（5）雇主责任保障（ Employer Liability） ；
（6）强制性职业退休金或储蓄计划（ Mandatory Occupational Pension or Savings） ；
（7）强制性个人退休金或储蓄计划（ Mandatory Personal Pension or Savings） 。[6] （P158）
Dixon John的分类几乎覆盖了全球主要的社会保障制度，所以他的分类可用来分析澳门社会保障政策所采用的模式。他曾讨论过一个社会保障制度的重点内容：“基本政策目标”、“覆盖人口”、“界定受益人方法”、“受益人资格”、“保障方式”、“财政来源”及“行政机关”。这七项的内容可用来组成一个分析社会保障模式的架构。
（一）社工局的经济援助
表2比较了社会援助及澳门社工局经济援助的结构内容，由于该项计划由政府的社会工作局负责提供，所以财政来源是公共开支，决定其利益水平的是政治机制。经济援助的基本政策目标是协助受助者脱离贫穷，主要界定受益人的方法是经济资格审查，受保障对象全是符合经济资格审查及居澳年期限制的贫困和缺乏其他方面保障的人士，保障形式包括每月发放及一次过发放的现金援助。从表2的比较结果可以看出，两者有很高程度的类同，所以社工局的经济援助是属于社会援助的政策模式。
表2 社会援助及澳门社会工作局经济援助的结构内容
结构内容社会援助（注）社工局的经济援助
基本政策减少贫穷 协助受助者脱离贫穷
覆盖人口所有市民或特定类别 贫困及缺乏其他方面保障
的人士
界定受益经济资格审查或居住 经济资格审查及居澳年
人方法 期限制或类别审核
期限制
受益人资符合经济审查条件或 入息低于“最低维生指
格 居住期要求或类别审 数”、被界定为“有经济困
核条件 的人士”、符合连续居澳
18个月的要求
保障方式定期性的定额现金援 每月发放及一次过发放的
助 现金援助
财政来源政府公共开支
澳门政府的公共开支
行政机关政府部门
澳门社会工作局
注：部分内容参考 John Dixon，Social Security in Global Perspective，Westport，Conn.：Praeger，1999。
（二）社会保障基金
表面上看，澳门社会保障基金具有部分社会保险的特征，如基本政策目标是预防贫穷，覆盖人口为就业社群，以供款纪录为界定受益人的方法，计划由政府管理，财政来源为雇主和雇员的供款及公共财政；而葡萄牙殖民地政府在成立该基金时确实计划以社会保险的方式推行。（注：一九八九年十二月十八日第八四/八九/M号法令。）但目前，整体而言社会保障基金并不是纯以社会保险的方式运作，故把它归类为社会保险似值得怀疑。除了具有社会保险的特征外，社会保障基金与社会保险还是存在明显不同：
首先，在社会保障基金中，社会救济金的受益人毋须参与供款，只要经过经济能力审查而被评估为缺乏维生方法以满足基本需要者，就可以有资格领取援助。这项援助金的运作模式偏离了社会保险的原则，事实上是一项社会援助的制度。
其次，社会保险的供款通常是规定雇员每月入息的某个百分比，也就是说，与雇员的入息挂钩。[7] 但是，社会保障基金的供款属于定额性，供款额不是根据雇员的入息，这也有别于一般社会保险的供款方式。
再者，社会保险的其中一项重要特色，就是受益人所得利益的水平未必与其以往的供款额有直接关系[5] （P79） [8]，也就是说，供款越多的人士，未必能获得越高水平的利益。相反，由于普遍社会保险制度的供款额是根据雇员入息的某个百分比计算，因此，在一定程度上，高收入者比起低收入者需要付出较多的供款，前者的部分供款用来补贴后者的所得福利。这反映出，普遍的社会保险制度，都能产生纵向性的所得再分配效应。事实上，绝大多数推行社会保险的欧、美、亚国家，其供款额均是依据雇员收入的某一个百分比来计算，例如英国、美国、德国、日本、南韩及加拿大等。[6] （P16）但是，澳门社会保障基金是采用定额供款制，再加上利益也是以定额方式发放，这种做法没有产生明显的再分配效应，所以它欠缺社会保险的其中一项核心特征。
因此，虽然澳门社会保障基金具有社会保险的基本结构，但其中的社会救济金是社会援助式的计划，它的供款有别于一般社会保险的供款方式，它的定额发放福利方式较接近社会津贴。因此，笔者认为它是一项“混合式社会保障津贴”（ mixed social security allowance） ，同时具有社会保险、社会援助及社会津贴的特色。
三、澳门社会保障制度存在的问题
1.缺乏一个高层统一协调机制。目前澳门政府除了有社会工作局负责公共援助外，还有多个政府部门发放津贴，如教育暨青年局的学生文具、书簿津贴，劳工局的失业培训津贴，卫生局的医疗补助以及通过社会慈善团体资助实施的社会福利等。目前尚未有一个统一的协调机制加以监管，各个部门是平衡独立的，各自按其财政预算设立对社团慈善活动资助的项目，作出临时性的困难补助支出。同时，也会造成居民重复申请领取相关津贴，造成社会资源的浪费。
2.社会保障基金蕴含着潜在的经济危机，雇主及劳动者的供款数量有限，但支出却逐年增多。
（1）供款收入偏低。社会保障基金的收入来源包括雇员及雇主的供款（包括自雇劳工）、澳门政府每年财政总预算收益百分之一的拨款及该基金投资所得的收益。2000年，“供款”项目占整体收入的36.0％，“政府财政总预算拨款”项目占47.9％，“投资收益”项目占15.5％，其他收入占0.6％（注：计算资料来自澳门社会保障基金：《二零零零年度报告》，2001。）。作为一项供款性的社会保障计划，该基金从供款方面所得到的收入过于偏低，这直接影响整体之收入水平。
（2）人口老化带来的开支增加。澳门老年人口急剧上升导致社会保障基金开支增加，如表3所示。
表3 1991～2003年澳门居住人口的年龄分布
年 15岁以下15～24岁25～34岁 35～44岁45～54岁55～64岁65岁以上
份
人数 *％人数 *％人数 *％ 人数 *％人数 *％人数 *％人数*％
199194 251
25.91 53 344
14.66
8033522.08
6461417.76 25 342
6.97
210595.79
24837
6.83
199297 858
25.89 53 471
14.15
8030621.25
7095218.77 282487.47
210085.56
26140
6.92
1993100411
25.75 53 262
13.66
8024720.58
7590119.46 320388.22
208555.35
27270
6.99
1994102768
25.46 5304713.14
8152720.20
8111420.10 359928.92
206665.12
28456
7.05
1995104556
25.19 5226012.59
8212119.79
8544320.59 401209.67
206464.97
29884
7.20
1996106891
25.75 5669713.66
7792018.77
8447620.35 396749.56
208795.03
28635
6.90
1997106561
25.41 5608513.37
7509317.90
8846421.09 4346610.36 204874.88
29261
6.98
1998104803
24.65 5721013.46
7281217.12
9210721.66 4804011.30 204844.82
29734
6.99
1999102579
23.88 5894813.72
7120616.57
9305821.66 5282912.30 209294.87
30083
7.00
20009902622.95 6136014.22
6862715.90
9241621.42 5748813.32 22.445.11
30545
7.08
20019288921.27 6595415.10
6649515.23
9057920.74 6413914.69 244085.59
32222
7.38
20028835720.01 6915915.66
6529114.78
8833120.00 6963715.77 268956.09
33967
7.69
20038360518.64 7261116.19
6528014.56
8674019.34 7491416.70 298416.65
35504
7.92
注：*占人口的百分比
可以看出，澳门现存的是一个两层架构的社会保障政策体系，社工局的经济援助扮演了最后安全网的角色，社会保障基金是第一安全网，但现时也存在诸多问题，有待在发展中不断改善。