公安情报政策法规建设初探，本文主要内容关键词为：政策法规论文,情报论文,公安论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G350文献标识码：A文章编号：1007-7634(2008)06-0929-05
1 关于公安情报政策法规的涵义
要建设公安情报政策法规，研究公安情报政策法规的理论与实践。首先必须搞清公安情报政策法规的涵义。目前，对公安情报政策法规的涵义存在广义与狭义两种理解。狭义上将公安情报政策法规理解为“小公安情报政策法规”，仅仅解释为与公安情报活动相涉的有关国家及公安部门制定的政策法规。广义上则将公安情报政策法规解释为“大公安情报政策法规”，把所有与公安情报活动相关的宏观政策法规理解为公安情报政策法规。对“小公安情报政策法规”的理解是基于传统公安情报工作的思维方式，显然，“小公安情报政策法规”的理解过于狭窄，已不符合社会信息化与公安信息化发展的实际需要，也不利于从整体上对公安情报工作进行引导协调。而“大公安情报政策法规”则过于宽泛，容易导致在公安情报政策法规的制定中将原本属于其他领域的政策法规的内容包括进来，引起混乱，使研究失去实际意义。
为更准确规范的理解公安情报政策法规的涵义，在此，笔者对公安情报政策与公安情报法规分别加以探讨。
(1)对公安情报政策内涵的理解。从现有的研究情况看，对公安情报政策内涵的理解大致可以从以下几个角度出发。①从管理角度出发。②从公安情报资源分配的角度着手。③从公安情报活动的角度出发[1]。以上三种由于角度不同，在表述上存在较大差异，但分析其实质，不难发现它们反映的内容却是基本一致的，例如网络的发展既是公安情报管理者关注的重点领域，又是公安情报资源传递利用的必然途径，同时也是公安情报活动的重要载体。
对公安情报政策的外延界定。从广义上界定公安情报政策可以包含除国家与公安机关之外的其他社会团体或组织制定的有关警务情报政策；而从狭义上界定仅仅将公安情报政策等同于国家与公安机关的情报政策，笔者倾向于广义上的界定。公安情报政策根据其制定主体及调控对象范围的不同，可以划分为国家情报政策、公安机关情报政策及国际警务情报政策等，其中国家情报政策与公安机关情报政策是公安情报政策的主要组成部分，也是研究的主要内容。
因此，不妨说公安情报政策是指国家与公安机关根据公安情报工作需要而制定的有关公安情报活动的决定、决议、命令、规则、规定、意见及通知等，它涉及公安情报的搜集、传递、管理与利用等各个环节，是调整公安情报活动并借以指导、推动公安情报工作的方针、准则与行动指南[2]。
(2)对公安情报法规的理解。在对公安情报法规涵义阐释之前，先对“法规”一词加以说明。通常，人们对“法规”一词有两种理解：一种是从广义角度将“法规”等同于“法”，认为法规就是法律规范的简称。它包括了法律、规章、行政法规等以各种形式存在的法。而另一种则是从狭义角度将“法规”理解为法的一种渊源，即行政法规[3]。在研究公安情报法规过程中，可对“法规”持广义理解。也即，在无特殊界定的情况下，笔者将“公安情报法规”与“公安情报法”混用，不再严格加以区分。
公安情报法规是调整公安情报活动环境中产生的各种社会关系与警务关系的法律规范的总称。具体而言，公安情报法规的调整对象主要有两方面：一是在公安情报搜集、存储、检索、传递与利用等环节中产生的各种社会关系与警务关系；二是在公安情报技术与公安情报产业发展过程中产生的一系列的警务关系与警务问题。与公安情报政策类似，公安情报法规因其制定主体及适用范围的不同可划分为国家情报法规、公安机关情报法规及国际警务情报法规等，其中公安机关情报法规由公安机关颁布，并在一定范围内有效的公安情报法规的集合。
对于公安情报法规涵义的阐述，需要强调的是，并非公安活动环境中所有的社会关系都属于公安情报法规的调整对象。随着公安信息化的推进，公安情报技术手段与公安情报活动范围的变化，公安情报工作必然会产生许多新的社会关系与警务关系，并且使原有的法律关系出现新的特点，而这些新的社会关系和已有法律关系的新特点将成为公安情报法规的主要调整对象。
综上所述，可以这样认为，公安情报政策法规是指国家与公安机关根据公安情报工作需要而制定的有关公安情报活动的法规、决定、决议、命令、规则、规定、意见及通知等，它是调整所有公安情报活动并借以引导公安情报工作的行动指南[4]。公安情报政策法规包括国家情报政策法规、公安机关情报政策法规及国际警务情报政策法规等。
2 公安情报政策与公安情报法规的相互关系
在研究公安情报政策法规时，我们既可以将公安情报法规包含于公安情报政策之中，也可以认为公安情报政策主要是以方针、指南、准则、办法等形式出现，可将相关的法规排除在外。事实上，公安情报政策与公安情报法规都是公安情报资源的重要调控手段，本质上是相同的，但也存在区别，其主要区别有：
(1)公安情报政策与公安情报法规形成过程与表现形式不同。公安情报法是国家权力机关通过立法程序制定的，它具有严肃性与约束力，更能够有效地调整公安情报活动的权利义务关系。相比之下，公安情报政策制定程序相对简易，内容原则和解释余地宽泛，变异性较大，很难达到法那样的可靠性、权威性与强制性。
(2)公安情报政策与公安情报法规实施方式和范围不同。公安情报政策的基本功能是导向，主要通过说服力劝导等方式来实现，而公安情报法规的主要功能是规范或者控制，具有普遍的强制约束力。而且公安情报政策一般原则性较强，着眼于宏观调控，而公安情报法规则比较具体详尽，侧重于微观调控。因此，公安情报政策的作用范围比公安情报法规小，公安情报法规的作用效果要比公安情报政策更具体和明确。
(3)公安情报政策与公安情报法规的时效和影响作用过程不同。公安情报政策一般在一定的历史时期内发挥作用，具有阶段性、灵活性和可变性；而公安情报法规是从成熟的政策转化而来的，具有较强的稳定性。
公安情报政策法规虽然有诸多区别，但亦有许多相同之处：
(1)公安情报政策和公安情报法规具有本质上的统一性。两者同属于公安机关进行情报资源管理的重要调控手段，具有很强的规范性。由于价值观与文化背景的相同，公安情报政策与公安情报法规在本质上是一致的。
(2)公安情报政策对公安情报法规有着指导作用。公安情报政策对包括公安情报法规在内的一切警务情报活动具有指导作用。在今后公安情报立法过程中，除了要考虑公安情报活动实践的需要外，还应当体现公安情报政策的总体精神。
(3)公安情报法规是公安情报政策的升华。为了更好地调节公安情报领域的各种社会关系与警务关系，公安情报政策经过一段时间的实践后，一部分成熟或比较成熟的政策可以加以规范化、定型化，以法规的形式固定下来，即通过特定程序，形成公安情报法规。
公安情报政策与公安情报法规既互相联系又相互区别，要求我们在公安情报政策法规实践中要正确处理两者的关系。一方面，要充分认识到公安情报法规的重要性。在公安情报领域，由于公安情报具有非物质性、共享性、收集与利用的不可割裂性，它会与社会其它诸多领域发生直接或间接的关系，因此更应当强调法规的力量。另一方面，公安情报政策对公安情报资源的组织、管理和利用，以及公安情报产业的发展、公安情报人才的培养都具有重要的指导与协调作用。公安情报政策具有灵活性，可以随着公安情报活动的开展以及情报领域各种社会关系与警务关系的改变而灵活地调整，这是公安情报法规所望尘莫及的。
公安情报政策与公安情报法规同为实现公安情报工作的规范和调整手段，发挥着各自不可替代的作用。公安情报政策要解决的是确定公安情报工作的发展方向和具体方针，为公安情报活动提供具有导向性和约束力的行动准则；公安情报法主要是从法律上对公安情报领域的社会关系与警务关系做出规定。在认识和处理公安情报政策与公安情报法规的关系时，要采取辩证的态度，既不能简单地将两者等同起来，又不能割裂两者之间的有机联系。当在实践中出现矛盾时，一方面要注意维护公安情报法规的稳定性和权威性；另一方面又要及时地根据新情况、新问题，结合公安情报政策要求，对现行公安情报法规中不合理成分做出修订，使之协调不悖。对于经过实践证明是成熟和有效的公安情报政策，应以法的形式固定下来，形成公安情报法规，以更好地发挥其作用。
3 公安情报政策法规的作用
公安情报政策法规是国家情报政策法规体系的有机组成部门，它决定着国家对公安情报工作的导向和行为准则，对维护社会治安稳定与构建和谐社会有着举足轻重的影响。在公安情报工作中，公安情报政策法规通过规范公安情报活动，不断地调整和处理公安情报活动过程中出现的各种问题与矛盾，从而保障公安情报工作顺利地开展。公安情报政策法规在整个公安情报工作中[5]起到了重要的作用，其作用是多方面的，从总的来说有以下几个方面：
(1)引导与调节公安情报活动中的各种社会关系与警务关系。公安情报政策法规可通过引导与调节公安情报活动，使之与社会其他部门建立各种关系，做到适度有序，合理有法，从而保护情报主体的情报权利，协调和解决各类情报矛盾，兼顾效益与公正。
(2)规范公安情报主体的情报活动。公安情报政策法规是以其规范来实现公安情报活动中的各项作用。公安情报政策法规通过情报活动，使之产生相应的社会效果，实现公安情报政策法规的各项具体目标，使公安情报活动取得最佳绩效。
(3)保护公安部门利益。保护公安部门利益是公安情报政策法规的重要目的，也是公安情报政策法规重要的调整目标。因此，通过实施公安情报政策法规，能积极有效地保护公安部门利益，特别是对公安部门的情报安全、公安情报资源的配置与共享有积极的保护作用，公安情报政策法规是充分保护情报权利的必然要求。
(4)预测公安情报工作的发展趋势。公安情报政策法规可使警务部门预先知晓或估计到情报工作的发展趋势，并进而根据这种趋势做出警务活动计划，从而减少公安情报活动中的偶然性和盲目性，以提高公安情报工作的绩效。
(5)监督与评价公安情报人员的工作。公安情报政策法规对公安情报人员的工作具有监督与评价作用，公安情报部门可以依据公安情报政策法规对公安情报人员的行为实行监督评价，认定其是否合乎标准和规范，从而有效的保证公安情报人员工作的规范性与合法性。
(6)促使公安情报工作的良性循环和协调发展。要实现公安情报工作的快速、有序的发展，达到公安情报工作的良性运行，实现公安情报与社会情报的共享，都离不开公安情报政策法规所起的综合作用。如公安情报资源共享是公安情报政策法规产生的前提和基础，同时，公安情报政策法规也是一种情报资源，是一种特殊的情报资源。情报在立法与政策的形成过程，实际上是情报资源的加工、处理的过程，公安情报政策法规的实施过程，也即公安情报的传播过程，即共享的过程。
对于公安情报政策法规来说，这些作用，本质上都体现了公安情报的某种社会需要。在实践中，公安情报政策法规有力地推进了公安信息化建设的进程，对保护公安知识产权，保证公安情报的合理使用，促进公安情报工作创新，解决公安情报工作矛盾，协调公安情报交流活动，保障公安情报安全，防范公安情报人员违法，维护国家情报主权，促进民族文化发展，达至社会和谐，都具有非常重要的作用。
4 公安情报政策法规建设的措施
公安情报政策法规是公安情报工作与公安信息化建设的根本保障。随着情报信息主导警务战略的进一步深入与实施，公安情报工作出现了许多新问题，这些问题单凭技术手段已无法解决，它需要有相应的政策法规加以调整与规范，给公安情报工作进行统筹协调与具体引导。因此，加强公安情报政策法规的理论研究，明确公安情报政策法规的发展趋势及重点研究内容，形成公安情报政策法规体系，制定出适应公安情报工作发展要求的政策法规，已成为当前公安情报工作的一项重要任务。
(1)加强公安情报政策法规的历史梳理与现状研究。从我国公安情报工作的发展过程看，公安情报政策法规的建设历史大致经过了四个阶段：第一阶段是公安情报政策法规的初建阶段(大约为1948-1965年)，这一阶段仅仅局限于人力情报政策。这一阶段的公安情报政策主要以领导讲话与会议决定为主，为当时的秘密情报工作指明了方向。第二阶段是公安情报政策法规的探索阶段(大约为1978-1993年)，这一阶段主要是对刑事情报政策法规的建设，公安部出台了《关于刑事犯罪情报资料工作暂行规定》《关于加强刑事犯罪信息资料工作的通知》等。第三阶段是公安情报政策法规的兴起阶段(大约为1994-2002年)。这一阶段公安情报政策法规建设的视野逐渐开阔。随着社会信息化与公安信息化的快速发展，公安部门也逐渐加大了公安情报应用系统和公安情报资源的建设。其标志是公安部印发了《关于做好全国犯罪信息中心建设准备工作的通知》《关于加强信息网络国际联网信息安全管理的通知》等，2002年，公安部、教育部、国家安全部、信息产业部、文化部、国家工商总局、国务院新闻办公室、国家保密局联合发文关于《互联网有害信息专项清理整治工作方案》的通知，最引人瞩目的是公安部在关于《公安派出所执法执勤工作规范》中专门规定了情报收集的范围、方法与手段及报送规定等。第四阶段是公安情报政策法规的发展阶段(2003年至今)。为适应经济全球化、社会信息化及情报信息主导警务的世界性潮流，以改变公安工作的被动反应方式，最大限度地发挥警务效能，公安部于2003年提出了“情报信息主导警务”战略。该战略的倡导促进了公安情报政策法规的建设，同时也使公安情报的内涵与外延发生了根本的变化，公安情报已不再是单纯的预防与打击刑事犯罪活动，公安情报工作已渗透到公安决策与日常事务管理中。2005年，公安部决定将公安情报建设列为今后一个时期内必须抓紧做好的一项重点工作，并明确提出了公安情报信息体系建设的发展思路，从警务战略高度来推动公安情报工作的现代化水平，将情报信息作为公安机关决策的基础，突出情报信息在警务决策中的重要作用，以情报信息牵引警务活动，并把情报工作纳入目标综合管理考核的范围，依据警种与部门特点，制定了公安情报等级评定标准，实行分层、分级评定和奖励，提高各警种、各部门搜集、运用情报的积极性与主动性。积极探索社会主义市场经济条件下情报工作的新方式、新方法，延伸情报工作的触角，在注重采集各种直接的敌对活动、恐怖活动、违法犯罪活动等情报的同时，加强对与此相关的社会信息的采集，规范情报工作流程，从制度上保证情报的鲜活准确、联通共享、及时应用[7]。2007年公安部又专门强调了要大力实施科技强警战略，在“金盾工程”一期建设的基础上，进一步扩展、完善、提高，启动“金盾工程”二期建设。拓展情报信息系统的应用深度和广度，八大公安信息资源库的数据质量全面达到完整、准确、鲜活，基本形成全警采集、全警录入、全警应用、全警共享的公安信息化应用格局。加强情报队伍建设，建立不同层面情报会商机制，加强对各类情报的积累、跟踪、分析，不断提升情报的价值，强化情报服务实战、辅助决策的功能。这一阶段，公安情报政策法规建设引起了多方重视并取得到了良好的效果。
(2)加强公安情报政策法规的理论研究，形成公安情报政策法规体系。为真正体现情报主导警务战略，培养公安情报专门人才，形成科学、规范、统一的公安情报专业，2005年中国人民公安大学经教育部批准，设立了公安情报学专业，在课程设置上开设了专业必修课《公安情报政策与法规》。在教材编写上，创设了公安情报政策法规的基础理论与实践应用两大部分内容，理论部分全面系统研究了公安情报政策法规的涵义、体系结构、制定与实施及监控与评估等，实践应用包括公安情报政策法规在公安情报活动中的应用及在各警种中的具体运用，对公安情报政策法规进行了全面系统的研究。2007年《公安情报政策法规体系研究》课题被立项，公安情报政策法规建设受到了公安情报理论研究部门与公安情报实战部门的广泛关注。公安情报专业的设立，《公安情报政策与法规》课程的开设，为公安情报政策法规的研究打下了坚实的基础，《公安情报政策法规体系研究》课题为公安情报政策法规的理论拓展与实战应用提供了思路与导向。
(3)加强公安情报政策法规重点内容的建设。公安情报政策法规的内容涉及公安情报工作的方方面面，短时间内不可能将所有公安情报政策法规都纳入制定与实施的范畴。公安部门应根据情报信息主导警务的战略目标，制定出公安情报政策法规的实施计划。重点加强公安情报收集与利用政策法规建设、公安情报技术政策法规建设、公安情报安全政策法规建设、公安情报预警与评估政策法规建设、公安情报交流与合作政策法规建设、公安情报内外部共享政策法规建设、公安情报人才政策法规建设、公安情报标准化政策法规建设、公安情报系统与网络政策法规建设等。目前，当务之急的应先制定与公安情报工作相适应的政策，让公安情报工作全面、规范、高效的运行，在公安情报法规缺失的状态下，不妨采用“政策先行，法规跟进”的模式，以使公安情报法规得到逐步的发展与完善。
综上所述，在我国公安情报政策法规建设是进入新世纪后才受到重视，公安情报政策法规被真正纳入研究视野只是近一两年的事。然而，公安情报政策法规在公安情报工作中的重要性已日渐显要。在公安情报领域，要真正形成一个规范化、法制化的工作模式，必须有一个科学、系统的公安情报政策法规作保障。由此可见，加强公安情报政策法规建设已刻不容缓。