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中图分类号：X3 文献标识码：A 文章编号：1003-3386(2006)06-0056-07
自20世纪70年代以来，国际社会为了应对日益严重的环境问题，建立了大量正式或者非正式的制度安排。尽管人们对这些制度安排评价不一，但是全球环境治理体制事实上已经建立，并且发挥着重要的作用。对此，一个不容回避的问题是：全球环境治理体制是否有效？如何对现存全球环境治理体制的有效性进行评估？这个难度很大的问题不仅具有重要的理论意义，也具有重要的政策含义。
本文从全球环境治理体制的基本要素出发，先从理论上界定全球环境治理有效性的含义，建立一定的分析框架，然后分析全球环境治理体制的基本要素，并进一步评估现有全球环境治理体制的有效性。最后在结论部分提出了相应的政策建议。
一、全球环境治理的有效性：概念与前提
全球治理的有效性，是全球治理的基本要素之一。那么，什么是全球治理的有效性？对于这个概念，有的学者称其为全球治理的效果或者全球治理的绩效。从字面意义上来看，效果、效率、绩效和有效性还是有差别的。效果(effect)是最笼统的一个词，它的基本含义是结果、影响、作用，尤其指由某种动因或原因所产生的后果。因此从全球治理来看，它的效果可能是积极的，也可能是消极的；效率(efficiency)是指单位时间完成的工作量，因此说到全球治理的效率，主要是指全球治理体制应对特定问题的速度；绩效(performance)的基本含义是功效、功绩的意思，这个词是与成本紧密联系的。在全球治理的语境下，绩效主要是指该治理体制所取得的成果与其建立和运作的成本之比率。有效性(effectiveness)则是最宽泛的一个词，它的基本含义是效力，强调通过采取某种措施所产生的积极影响。对全球治理来说，它的有效性主要是指人们对全球治理预期的功能在多大程度上得到了发挥，以及全球治理在多大程度上实现了预期的目标。
接下来的问题是，全球治理有效性的主体是什么？也就是我们要讨论“什么”的有效性？不少学者对全球治理有效性的讨论，集中在国际机制的有效性。以奥兰·扬为代表的一批学者，将国际机制的有效性看作塑造或影响国家的国际行为的一种尺度[1](P187)，也就是说有效的国际机制将引起国家的利益追求、观念认识以及行动之间的互动关系的变化，从而使得国家遵守国际机制的约束。相应的，这种研究找出了两类影响国际机制有效性的因素，一类是国际机制本身的设计特征与运行规则，例如机制安排的透明度、灵活性与公正性等；另一类是实现这些制度安排的外部条件，例如权力分配、相互依赖与科学知识等[1](P199-214)[2]。
国际机制是全球治理的重要模式，因此对国际机制有效性的讨论是一个很有意义的课题。然而，对国际机制有效性的讨论，是以国家为中心的，关注的是国家进行合作的动机、行为和条件。但事实上，全球治理是一个多主体、多层次的治理结构，仅仅讨论以国家合作为核心的国际机制的有效性，对于评估全球环境治理的有效性来说是远远不够的。此外，评估全球治理有效性的标准到底是什么？能否建立一定的分析框架，并据此对现有的治理体制加以评估？那些集中在国际机制有效性上的分析，并没有给出完整的回答。
全球环境问题领域是全球公共问题领域的重要组成部分。国际社会为应对全球环境问题所作的制度安排，成为全球治理体制的重要组成部分。对全球环境治理体制有效性的分析，可以从多个角度入手。本文认为，对该体制有效性进行分析和评估，需要考虑两个重要前提：第一，我们对全球环境治理体制的功能定位是什么？我们希望全球层次上的环境治理体制发挥什么样的作用？我们既不能指望全球环境治理体制无所不能，也很难指望它彻底解决所有的环境问题。只有从对全球环境治理体制现实的功能定位出发，才能从它所发挥功能的程度，对它的有效性做出具有建设性的评估。第二，全球环境治理体制实际上已经存在，因此对有效性的分析应该基于这个体制本身，而不应该陷入理想主义的描画。现实的分析将有助于产生可操作性的政策建议。
二、全球环境治理体制：功能与要素
先来看全球环境治理体制的功能。众所周知，全球环境问题具有典型的公共物品特性。这种问题性质虽然造成了相互依存的状态，但是国家在该问题领域治理能力或者意愿的欠缺，连同外部因素的影响，会导致国家应对这些问题时的失效。因此，这客观上需要全球层次上的治理体制发挥作用。具体地说，国际社会对全球环境治理体制的功能需求包括：第一，对全球环境状况及相关信息的收集、解释与评估；第二，提供全球环境政策的论坛，建构治理主体之间的合作框架，并且发挥协调的功能；第三，促进多边环境协议的遵守和履行，应对具体的环境问题；第四，筹集和分配环境治理资源；第五，调解和仲裁环境冲突的功能。这些功能都是单个国家难以做到的。因此，一个有效的全球环境治理体制，应该是通过合理的方式较好地发挥了上述预期的功能。这样说来，对全球环境治理体制有效性的考察就转化为对该体制在多大程度上发挥了预期功能的评估。为此，我们还可以通过“高、中、低”的模糊得分，对全球环境治理体制的有效性作出评判，从而使得整个过程具有了可操作性。
那么，全球环境治理体制的构成又是如何呢？自20世纪70年代以来，国际社会应对全球环境问题的各种制度安排经历了重大的发展和演变。其标志性的事件包括1972年的联合国人类环境会议、1992年的联合国环境与发展会议以及2002年的约翰内斯堡地球峰会。可以说，经过几十年的发展，在环境问题领域，一个全球环境治理的体制事实上已经形成。正是如此，才使我们评估全球环境治理体制的有效性成为可能。对于这个体制的基本要素，世界资源研究所(World Resources Institute)认为，它主要包括三个方面：第一，政府间国际组织的集合；第二，国际环境法；第三是资金机制[3]。联合国环境规划署在其报告中表明，全球环境治理体制的突出要素包括：第一是多边进程；第二，多边环境协议；第三是全球环境治理的资金机制[4]。虽然存在细微的差别，但是这两种概括都表明了全球环境治理体制的核心要素：全球环境治理主体、多边环境协议和全球环境治理的资金机制。
具体地说，首先，参与全球环境治理的主体是多元的。一是包括政府间国际组织。全球层次上的这类组织主要包括联合国大会、联合国经社理事会、联合国环境规划署、联合国可持续发展委员会以及联合国发展署等；专门机构包括联合国粮农组织、世界卫生组织、联合国教科文组织、世界气象组织。此外还有世界银行、世界贸易组织。地区或次地区层次上的政府间国际组织如欧安组织、欧盟等。此外还包括地区金融机构，如地区发展银行等；二是国家。国家虽然在很多时候成为全球环境治理的对象，但是国家作为国际环境合作的重要主体，发挥着重要作用。此外，自1972年以来，各国纷纷建立环境部／局／署等专门机构，也是其治理功能的重要体现；三是公民社会的各主要群组，包括非政府组织、私有部门、媒体、科学界等，也是全球环境治理的重要参与者。
其次，多边环境协议也是全球环境治理体制的重要组成部分。从内容上看包括海洋公约和相关协议、与生物多样性相关的公约、有关大气的公约、有关土壤的公约、有关化学品和有毒废物的公约。其中，海洋公约和相关协议的数量最多，如《国际防止船舶造成污染公约》、《联合国海洋法公约》以及地区性海洋公约或者协议等。有关生物多样性的公约数量仅次之，如《世界遗产公约》、《生物多样性公约》等。有关土壤方面的公约主要是《联合国防治沙漠化公约》。有关大气和化学品及有关有毒废物的公约是1972年后出现的典型的全球环境协议。前者包括《联合国气候框架公约》及《京都议定书》，《保护臭氧层的维也纳公约》及《蒙特利尔议定书》；后者则包括《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》及修正案以及《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等[5]。
第三种要素是全球环境治理的资金机制。全球环境治理的资金来源主要包括：(1)官方发展援助。主要是指发达国家在《21世纪日程》第33章中重申将0.7%的国民生产总值用于官方发展援助；(2)来自多边国际组织的资金，包括来自世界银行和国际货币基金组织的资金，也包括联合国环境规划署、发展署的资金。联合国其他专门机构如粮农组织、教科文组织、世界卫生组织等某些项目的组成部分，也致力于环境活动。此外，经济合作发展组织的发展援助委员会、地区发展银行也是重要的资金来源；(3)与多边环境协议相关的资金，主要通过以下几个渠道提供：传统的信托资金、其他旨在应对具体问题的多边基金机制、与捐款国的双边安排、基金、私有部门和非政府组织的捐助等[5]。此外还包括债务减免、私人资本流动、非传统的资金来源、非政府部门提供的资金和国内的资本流动等[4]。
三、评估全球环境治理体制的有效性
首先，全球环境治理体制在收集与评估环境信息方面的得分还是很高的。其中，政府间国际组织发挥着首要的作用。联合国环境规划署的重要工作之一是对世界环境和资源状况进行审查，并通过环境状况报告着重介绍新出现的各种环境问题。例如，自1997年发表第一个全球环境展望报告以来，环境署迄今已经发表了六期。这些有关全球环境的报告评估了国际社会所面临的各种环境威胁及其严重性，对未来的全球环境状况进行了展望，从而明确了国际社会应该采取的行动[6]。环境署还建立了全球资源信息数据库，涉及人口和陆界环境、越界资源问题和自然灾害等领域，为针对新出现的环境议题和威胁作出早期报警做出了贡献①。此外，其他的国际组织，如世界气象组织收集和分析有关全球变化的数据，这对于理解和应对酸雨污染、臭氧层耗损和全球气候变化问题来说至关重要。联合国粮农组织则收集和分析世界范围内有关粮食生产的数据。这些信息有助于预测世界粮食需求量，并且协助国际组织和政府应对饥馑和贫困。总之，国际组织通过采集和提供有关环境状况的信息，并且加以分析和解释，对于全球环境治理议程的设定以及把原始的信息转化为特定的政策问题，发挥了国家所不能发挥的作用。此外，非政府间国际组织和科学界等也发挥着一定的作用。
其次，从提供全球环境政策论坛，建构合作框架和发挥协调的功能来看，全球环境治理体制的得分是“中”。从作为全球环境政策的论坛和协调功能的发挥来看，政府间国际组织发挥了重要作用。联合国环境规划署在这方面的表现可圈可点。在联合国系统内部，联合国环境署是全球环境的决策论坛。它能够提供一个有形的场所，促进各治理主体对国际社会的环境问题作出反应，并且能够在联合国系统内以连贯的方式推动环境事业。除了协调联合国内部的环境行动，环境署在各种治理主体之间也发挥着协调的作用。例如，环境署各区域办事处致力于增强与各国政府之间、各国和分区域机构以及与各相关的国际、政府间和非政府机构以及公民社会之间开展合作，并且为进行协商和达成共识提供论坛②。
多元主体的参与使得自1972年联合国人类环境会议以来，地方、国家和国际层次上各种行为体的环境意识和行动增强。在联合国系统内外，国际组织、政府机构和其他的环境治理制度得以建立；与环境治理相关的多边进程获得了实质性进展；各种行为体和群组织间的网络得以建立。这种制度发展的趋势在1992年之后加速了[5]。
然而，全球环境治理体制的协调功能仍然存在众多的问题：首先，政府间国际组织之间缺乏协调。例如，联合国环境规划署的职责与很多其他的联合国机构存在重叠。它并没有足够的权威来设置环境治理议程，也没有足够的资源发挥协调作用。实际上，各个政府间国际组织在全球环境问题上往往会独立做决定，并在一定程度上受到组织内部主导国家意志的影响。其结果造成全球环境治理努力的分裂和矛盾，并且带来了更大的成本[3]。例如，联合国环境规划署、可持续发展委员会、联合国发展署和世界气象组织以及经合组织都着手进行气候变化的项目，但是它们之间缺乏协调和分工[3]。正如联合国环境署召集完成的一份评估报告指出的，缺乏协调严重破坏了战略性途径的形成[7]。
其次，不同多边环境协议的协调也不够。例如，多边环境协议的目标和内容方面缺乏协调。这典型地体现在《蒙特利尔议定书》和《京都议定书》。前者提倡使用氟氢(HFC)代替氯氟氢(CFC)作为制冷剂，以避免耗损臭氧层，后者则把氟氢作为可能导致气候变化的温室气体。此外，从多边环境协议的秘书处来看，它们的所在地分散在世界各地，例如《生物多样性公约》及其《卡那塔赫生物安全议定书》和《蒙特利尔议定书》多边基金秘书处设在在蒙特利尔，《濒危野生动植物种国际贸易公约》和《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》的秘书处设在日内瓦，而《联合国气候变化框架公约》、《联合国防治荒漠化公约》、《保护野生动物迁徙物种公约》的秘书处设在波恩。此外，各多边环境协议的缔约国大会及其辅助机构也非常分散。这在客观上造成了多边环境协议秘书处之间缺乏协调与合作。
再次，无论在国际层次还是国家层次上，应对环境问题都是采取一种部门方法(sectoral approach)，即由某一部门专门应对某种环境问题，但是缺乏政策整合与部门间协调。例如，对于土壤退化、森林资源问题以及水资源问题，通常由不同的国际机构、不同的政策框架加以应对，但实际上这三个问题领域是紧密联系的。与此同时，生态系统则具有很强的整体性。如果缺乏不同制度安排之间的协调，会导致很多问题。此外，在国家层次上，部门方法也主导了环境治理的途径。政府各部门之间的合作和协调也经常是低效的。由于通常是国家的环境部长参加联合国环境署理事会，农业部长或者林业部长在联合国粮农组织中影响最大，而财政部长与世界银行打交道，外交部门与联合国可持续发展委员会打交道[3]，因此部门间的分裂就不可避免了。具体到多边环境协议，通常是农业部作为《生物多样性公约》与《濒危野生动植物物种国际贸易公约》的对口部门，能源部或者气象部门作为《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》的对口部门，林业部或者国土部作为《联合国防治荒漠化公约》的对口部门[3]。这种情况使得国家各部门在通过参与多边环境协议应对全球环境问题方面，对全球环境问题缺乏足够的国家协调，反过来难以确保国际层次上的协调。
第三，从促进多边环境协议的遵守和履行方面，全球环境治理体制的有效性得分是“中”。
先看第一个方面。严格地说，遵守(compliance)和履行(implementation)是两个不同的概念。但在很多情况下，人们通常对这两个概念不加区分。事实上，遵守是指缔约国对多边环境协议的信守和服从。许多重要的国际公约都载有条约必须遵守的规定。履行是在遵守的基础上延伸和发展起来的。履行的基本含义是承诺转化为行动的过程[8](P308)。具体地说，就是缔约方承担国际环境义务和责任后，采取措施把国际层次上的承诺转化为国家层次上的行动。
从多边环境协议实际的遵守和履行情况来看，有效性较高的多边环境协议包括：《保护臭氧层的维也纳公约》及其《蒙特利尔议定书》、《国际防止船舶污染公约》、《防止船舶和飞机倾倒废物污染海洋公约》和南极条约体系等。有效性较低的多边环境协议则包括：《保护迁徙野生动物物种公约》、《国际热带木材协定》、《国际捕鲸管制公约》以及某些地区海洋公约等。其他大部分多边环境协议的遵守和履行水平是“中等”的，喜忧参半。如《长程越界空气污染公约》、《濒危野生动植物国际贸易公约》、《世界文化遗产公约》和《控制有害废物越界转移及其处理的巴塞尔公约》等。例如，《濒临绝种野生动植物国际贸易公约》的154个缔约国中，76国被确认基本上不符合一个或者更多履行该多边环境公约的要求。这些缔约国仍然需要采纳或者加强立法、政策和制度措施，来充分履行该公约。
此外，多边环境协议应对环境问题的预期目标总体上没有实现。联合国环境规划署在2002年5月发表的《全球环境展望报告》指出，尽管各国政府在保护环境的行动方面取得了一些进步，主要是欧美发达国家在空气和江湖水质保护方面取得了较大进展，然而总体情况是全球环境趋于恶化，特别是在发展中国家。具体地说，多边环境协议未能有效应对的问题包括：气候变化对迁徙水鸟的影响；从环境角度来看的商业性捕鱼问题；公海捕鱼业对海洋物种的影响，例如海洋哺乳动物和鸟类；沿海地区的管理问题；人口、贫穷和城市化对沿海资源的影响；森林问题；热带木材贸易问题；如何控制新的耗损臭氧层的物质；世界文化遗产名单缺少对具有海洋价值的地方的确认；淡水资源问题；河流生态系统问题以及贫穷与腐败与环境管理实践的关系等[5]。
第四，从环境治理资金的筹集和分配来看，全球环境治理体制有效性的得分则是比较低的。总体上说，全球环境治理体制缺乏必要的资金来源。据估计，每年全球环境治理所需资金的缺口约有6250亿美元[5]。具体地说，(1)大部分发达国家并没有履行将0.7%的国民生产总值用于官方发展援助的承诺。除了荷兰、芬兰、挪威、丹麦和瑞典达到官方发展援助外，多数发达国家的官方发展援助呈持续下降的趋势[9]。《21世纪日程》还规定发达国家应以优惠条件向发展中国家转让环境无害技术，但是也收效甚微；(2)来自多边国际组织，包括世界银行和国际货币基金组织的环境资金，在20世纪90年代处于最低水平；(3)地区发展银行的环境资金组合有限；(4)联合国环境署的资金总体上讲不充分，某些多边环境协议的资金不足；(5)20世纪90年代以来，通过债务减免、私人资本和非传统资金机制筹集的资金数量有限，并且也不稳定和平衡[4]。
在全球环境治理体制的资金来源中，较为有效的是一些旨在应对具体问题的多边基金机制。一是全球环境基金。自1991年建立以来，全球环境基金共分配了40亿美元的赠款，并以联合融资的方式从其他渠道获得124亿美元的贷款，支持了140个发展中国家和转轨国家的1000多个项目。主要用于保护臭氧层、气候变化、生物多样性、国际水域、整合生态系统管理、持续有机污染物等领域。独立专家小组最近一次评估表明，全球环境基金是一个“具有催化作用的创新规划”，并在改善全球环境方面取得了“重大成效”③。全球环境基金对于发展中国家的履约和可持续发展至关重要。二是《蒙特利尔议定书》多边基金。多边基金的目标是帮助发展中国家在《蒙特利尔议定书》规定的期限内淘汰消耗臭氧层物质。从1990年建立多边基金开始到2003年6月，多边基金执委会同意支出了14.8亿美元，以支持134个发展中国家的约4300个项目和活动的执行。这些项目的执行，将使耗损臭氧层物质的消费量削减17.3多万ODP吨（臭氧耗减潜能值），生产量削减约6.22万ODP吨④。
第五，在调解和仲裁环境冲突的功能方面，全球环境治理体制基本上是失效的。该体制中不存在一个强制性的争端解决机制，并且大部分的多边环境协议没有解决争端的程序。到是世界贸易组织处理过有关环境与贸易问题的争端。功能的缺失使得该体制不能应对有关的环境争端与冲突，缺乏一种跨界环境损害责任的确认与赔偿机制[10]。与国际贸易体制相比，这一点更加明显。由于世界贸易组织能够行使更加集中的权威，并且大部分国际贸易协议具有强有力的实施和争端解决机制，所以国际贸易体制在这方面的有效性要远远高于全球环境治理体制。
综上所述，按照我们所确立的分析框架，全球环境治理体制的有效性得分是中等偏低的。
结论
前文从全球治理体制的构成要素出发，依据对该体制功能的预期，对全球环境治理的有效性作了整体的考察。我们认为，全球环境治理体制的有效性是中等偏低的。从这个角度进行的分析，有助于我们提出更多的改进措施和设计原则，来提高该体制的有效性。
首先，从全球环境治理的主体而言，加强联合国环境规划署的权威和协调功能至关重要。前文的分析已经表明，众多的政府间国际组织参与了全球环境治理，但是它们之间缺乏协调，甚至会出现功能重叠和资源争夺的情况。为此，有的观点认为，为了提高全球环境治理体制的有效性，应该建立类似于世界贸易组织这样的世界环境组织⑤。然而笔者认为，这并不是一个明智的做法。因为建立新的世界环境组织除了需要投入大量的成本外，也可能会加重全球环境治理体制中原有的职责重复、体制僵化和资源竞争。从现有的治理体制来看，联合国环境规划署作为全球环境治理的组织支柱，已经发挥了重要的作用。现实的做法仍然是明确和加强联合国环境规划署的作用和权威，充分利用全球部长级环境论坛和环境署理事会，使环境署继续作为负责全球环境事务的权威机构，并作为全球环境的权威代言人行事。具体途径可以将联合国环境署从一个规划署升级为一个规格更高的联合国专门机构，尤其是确保环境规划署对自身功能的准确定位和得到稳定而足够的资金。
前文的分析表明，目前的全球环境治理虽然在一定程度上实现了治理主体参与的普遍性，但是各治理主体之间缺乏整合。全球环境治理要想有效，必须进一步协调国际、区域、国家和地方的治理结构，融合国际组织、国家、公民社会和商界，在全球生态系统的背景下应对个别挑战，以期实现国际、国家和地区层次上的政策整合。在这个过程中，国家的角色仍然至关重要。因为国家间的环境合作仍然是全球环境治理的核心形式，而国家在进行经济和社会发展决策的时候充分考虑环境问题，使管理生产、贸易和投资的制度结构融合环境的因素，实现部门间的整合，将有力地促进国际层次的政策协调。
其次，从多边环境协议的角度来看，为了提高其有效性，首先应该加强不同环境协议之间的合作与协调。第一，从多边环境协议应对的环境问题来看，应该加强协议间的合作与协调。例如《京都议定书》与《生物多样性公约》之间的合作，《蒙特利尔议定书》与《京都议定书》之间的协调，对于所应对问题的解决具有重要意义。还有的观点认为，可以通过发展发散形环境公约的方式，促进应对不同环境问题的多边协议的协调；第二，应该加强监督国家对多边环境协议的遵守和履行。事实上，现存的多边环境协议中很少具有监督和评估机制。尽管大部分条约秘书处的重要功能之一是监督和评估多边环境协议的履约，提议国家遵守报告的格式，负责接收和分析有关缔约国的遵守报告[4]，但是它们很少明确规定这种报告的规模和方法[10]。因此，条约秘书处在这方面的功能应该进一步强化，而且应该通过与支持其履约的政府间国际组织、双边捐助机构和公民社会的合作，来促进履约；第三，应该提高国家遵守和履行多边环境协议的意愿和能力。许多国家，尤其是一些发展中国家和经济转型国家遵守和履行多边环境协议的记录不好，虽然有时是因为缺乏相应的意愿，但大部分情况下是因为缺乏必要的财政、技术和人力资源。此外，多边环境协议数量的增加也给发展中国家带来了沉重的负担，因此这些国家勉为其力呈交的报告通常是不完整、不一致和不可靠的。所以，对发展中国家进行必要的能力建设，加强资金和技术援助，至关重要。事实上，现有的全球环境治理体制内早已经有这方面的内容，但关键是实际的落实；第四，从全球环境治理的资金机制来看，首先应该促进发达国家的官方发展援助到位，敦促发达国家切实履行承诺；其次，应该扩展全球环境基金的范围，并使其与联合国环境署、可持续发展委员会及其他专门机构更加紧密地联系，以确保环境政策与财政政策之间的协调；再次，应该进一步扩展全球环境治理的资金来源，包括加大减免债务的力度，更好地调整私人资金的流向和质量，创造稳定、可预期和透明的引资环境等[4]；最后，应该在全球环境治理体制内设立一个争端解决机制。为此，有的观点认为，应该建立一个世界环境法院(World Environment Court)。其理由是，国家往往愿意把强制性的管辖权让渡给专门性的法院或者遵守机制，从而使得多边环境协议的实施更为有效[11]。这种设计从长远来看可能会增强全球环境治理体制的有效性，从短期来看，则面临操作上的困难和巨大的成本。因此，在现有体制内设立一个争端解决机制更为现实。这种机制应该具有独立性和专业性，其决议应该对争端国具有约束力，这是非常关键的。
注释：
①②参见联合国环境规划署理事会的报告：联合国环境规划署对《21世纪议程》和《进一步执行〈21世纪议程〉方案》执行工作的贡献，http://www.unep.org/gc/GCSS-VII/Documents/K0100504.c.doc.
③参见全球环境基金，http://www.gefweb.org/Outreach/Media/Press_Releases/101502Slovenia-CH.doc。2006年10月22日登录。
④参见《缔约方大会文件》，http://solvent.ozone.org.cn/UploadFiles/200673195051147.doc。2006年10月22日登录。
⑤德国、巴西、新加坡、南非曾于1997年联合提议建立新的全球环境组织。法国担任欧盟主席时也主张探讨建立新的全球环境组织。此外，学者对这方面的讨论也很多，例如John Whalley and Ben Zissimos,What Could a World Environmental Organization Do?,Global Environmental Politics 1:1,February 2001,pp.29-36.
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