旅游一体化进程中跨行政区利益博弈研究——以长江三角洲地区为例，本文主要内容关键词为：政区论文,长江论文,为例论文,跨行论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F59
一、问题的提出
2010年5月，国务院正式批准实施《长江三角洲地区区域规划》，此举标志着长三角一体化发展战略正式跃升到国家层面。作为中国首个跨省级行政区区域规划，其中进一步明确了长三角旅游产业发展方向，即“立足历史人文、山水风情、江南风貌、江海风光、现代都市等特色旅游资源，大力发展旅游业，进一步拓展市场、整合资源，建设世界一流水平的旅游目的地”。旅游业作为长三角地区的一项重要产业，资源丰富，基础雄厚，并因其联动性、国际性、友好性、服务贸易性等独特优势和魅力，完全有条件成为区域一体化进程中的先导产业和重点领域，“旅游一体化”也因此有望成为推动“长三角一体化”的引擎和突破口。
但是由于行政区经济的制约，长三角旅游一体化进程中跨行政区的利益冲突问题一直没有得到有效解决，成为影响一体化深入发展的根本性障碍。为推动一体化发展，盘活长三角旅游资源存量，实现增量扩张，寻找长三角地区新的经济增长点，解决上述源于行政区经济的利益冲突刻不容缓。
二、相关文献述评
区域旅游合作是10多年来旅游研究领域的热点问题之一，也是全球旅游业大发展的一个重要趋势。其中，“旅游一体化”作为区域旅游合作的高级阶段，逐渐成为国内外研究的焦点。长三角地区既是中国经济社会文化发展水平最高的区域之一，也是中国最大的旅游目的地和客源地，因此，其“旅游一体化”问题受到了多方关注，涌现出了大量研究成果。冯学钢等通过分析欧盟的旅游一体化状况，分别从区域机构与政策环境、社会发展基金、文化整合、人力资源水平以及可持续发展的环境要素等六个方面，详细阐述了长三角旅游一体化思路[1]。卞显红等对长三角都市旅游圈进行了研究，提出了长三角城市旅游空间一体化发展的形成机制与发展模式[2]。葛立成、聂献忠、李文峰等认为，完善主体及多元主体联动是推进长三角旅游一体化的关键。政府、企业和非政府组织在一体化进程中的不同时点和不同领域，具有不同的地位和作用。加快长三角旅游一体化进程，必须进一步健全推进主体，实现政府归位、企业到位和非政府旅游组织补位的整体联动，形成多元合力[3]。王慧敏建议编制长三角区域的绿色TSA，以反映长三角旅游一体化对整体区域经济和社会发展的重要作用，并继续以TSA为核心，编制长三角旅游经济主要指标的波动指数、旅游经济分析与预测、对和谐社会的贡献度、对经济的贡献度指数等[4]。吴国清将长三角旅游一体化发展模式概括为多核心+网络化，并从利益共赢、区域协作、产品创新、同城效应等角度进行了一系列实例研究[5]。张红贤运用“点—轴—网络”理论，研究了长三角旅游一体化的空间发展模式，通过选取区内主要的公路和河流做样本，设计了长三角旅游圈发展的三级轴线，并根据各轴线的特点，确定了有利于实现旅游一体化的发展点和网络结构[6]。吴泓等从区域共同利益和伙伴关系的视角，提出建立政府、企业、第三部门、居民共同参与的多中心治理结构，以实现长三角旅游一体化目标[7]。张补宏等针对长三角区域旅游合作存在的缺乏整体旅游规划、区域内部发展不平衡、旅游合作缺乏利益补偿机制等问题，提出加强旅游各要素整合、充分发挥利益相关者的整合作用等对策，建议构建长三角旅游一体化各利益相关者参与的竞合模式[8]。
上述研究成果虽然角度各异，方法不同，但是无一例外地都注意到了地方政府及其政策制定在长三角旅游一体化进程中的重要作用，并尽可能地建议政府应在一体化中扮演积极而负责任的角色。譬如葛立成等撰文指出，政府是推进长三角旅游一体化的重要主体，政府对一体化的推动是实现区域共同利益最大化的基础和保障，一旦离开了政府的协调，全面有效的区域旅游一体化是难以达成的[3]。原因在于，长三角地区行政区划复杂，涉及上海市、江苏省、浙江省以及安徽省一部分，加之我国实行的是典型的政府主导型旅游发展战略，各地各级政府异常关心本地旅游业发展，视其为形象产业、窗口产业、支柱产业和战略产业。
事实上，为了打破藩篱，推动长三角旅游一体化，各级政府做了大量工作，主导性明显，绝大多数关于旅游联合发展的重大事项均是由政府牵头参与，并签订合作协议的。但是“这些合作仅仅停留在一些基础层次的事务上，如导游地陪制的取消、旅游巴士同城待遇、导游资格认证的相互承认等；而在涉及旅游要素与产业资源重组、区域旅游总体规划等核心利益的一体化问题时，仍然举步维艰。”[2]
究其原因，在于行政区经济的制约，长三角旅游一体化进程中跨行政区的深层次利益冲突问题一直没有得到有效解决。罗文斌指出，在具有中国特色的行政区经济下，旅游发展条块分割，这种局限性的行政区域旅游经济体制严重阻碍了旅游业发展[9]。王泽光进一步指出，长三角旅游一体化的最大障碍，是行政区划造成的鸿沟，导致利益主体与决策主体的背离，管理边界与功能边界错位，长远利益与短期利益失衡[10]。
有鉴于此，本文认为长三角旅游一体化进程，实际上是各行政区之间的利益博弈过程，最终博弈的均衡解就是能够实现各方利益的动态平衡，并且获得帕累托改进(Pareto Improvement)或者卡尔多—希克斯改进(Kaldor-Hicks Improvement)。
目前，国内外学者对于区域旅游一体化的研究，大多基于区域经济学、地理经济学和空间结构理论的视角，基于博弈视角的研究成果并不太多，且主要集中在对区域旅游主体竞争合作关系的研究上。但是针对区域经济一体化的博弈研究却相对比较丰富，其中，朱英明就专门针对地方政府博弈行为与长三角一体化的制度设计进行了深入研究[11]，徐剑明也对长三角一体化中的各地经济发展策略进行了博弈分析[12]。这些成果对于研究长三角旅游一体化进程中跨行政区利益博弈机制，具有重要的参考和借鉴价值。
三、行政区经济：长三角旅游一体化的主要矛盾症结
所谓行政区经济，是指由于行政区划对区域经济伪刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是我国在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变过程中出现的具有过渡性质的一种区域经济类型[13]。行政区经济最突出的特点是社会经济活动渗透着强烈的地方政府行为色彩，具有强烈的地方利益倾向，受行政区划的刚性约束，生产要素跨区域(行政区域)流动受到人为的限制与阻隔，经济运行秩序比较紊乱[14]。
我国实行的是典型的政府主导旅游发展战略，各级各地政府在旅游业发展过程中的作用举足轻重。尤其在现阶段，源于结构调整和产业升级的大背景，各级各地政府异常关心旅游业发展，视其为形象产业、窗口产业和战略产业，是一项重要抓手，并且越抓越紧。目前，长三角地区的主要城市基本上都将旅游业纳入现代服务业的支柱产业或者是国民经济的战略性支柱产业的高度来看待，那么出于行政区经济的考虑，长三角地区旅游业竞争激烈，合作有限。
因此，由上述行政区经济引发的跨行政区利益冲突，成为长三角旅游一体化进程中的主要矛盾，主要表现在以下五个方面。
1.行政区划割裂了统一的旅游市场体系
由于按行政分工管理体制的长期存在，长三角地区旅游业缺乏整体战略协调，在长三角区域旅游资源的开发、旅游产品品牌的建设和旅游产业要素的空间配置等方面缺乏统筹规划，区域旅游发展的整体目标、战略部署，以及相应的政策导向等尚未明确，导致各城市旅游功能定位不明晰，难以形成一个统一、有效的旅游市场体系。
2.各行政区旅游产业结构趋同现象突出
由于长期受条块分割的影响和地方保护主义的驱使，长三角各行政区之间旅游项目布局重复，产业结构同化、特点同化、职能同化现象较为突出。而财政包干体制又促使地方政府争上旅游项目，这进一步抑制了旅游一体化联动效应的发挥。在各级政府分治模式下，区域旅游经济发展的战略目标和战略重点雷同，缺乏特色，经济运行带有明显的行政区域利益特征，不仅省级之间缺乏合理的职能分工，而且同一省区范围内的各行政区域之间旅游结构趋同现象也很明显。
3.旅游企业竞争中渗透着强烈的地方政府行为色彩
目前，长三角地区各政府间旅游合作一般采取集体磋商的形式，缺乏有效的利益协调机制，各地在很大程度上仍然按照自身发展的内在逻辑和实际需要来参与合作，而不是从整个区域发展的要求出发。因此，地方政府和相关旅游职能部门可以通过直接的行政干涉来影响旅游企业经营，使得企业竞争实际上成为一种地方政府的横向竞争。这种政府的干预行为，导致利益主体与决策主体的背离，管理边界与功能边界错位，长远利益与短期利益失衡，使区域旅游合作和摩擦始终并存，重复建设、资源大战等顽疾久治不愈，旅游发展则变成了低水平、内耗式的竞争。
4.旅游一体化缺乏跨部门的有效合作
旅游一体化涉及国民经济的各个部门，必须得到政府各部门的通力合作，而现有的长三角旅游合作协议往往是由各地旅游主管部门进行协商并签订的，其中相当一部分合作内容的权限并不属于旅游行政管理部门。另外，由于旅游行政管理部门在政府部门序列中排序较后，权威性不高，加之所涉及的非旅游相关部门不存在主动合作的内在动力，因此在推动旅游一体化的进程中很难实现跨部门的有效合作。
5.各行政区追求各自利益最大化的负效应
长三角旅游一体化完全不同于原有的联合发展。联合发展的动机是在确保既得利益的基础上，谋求更大的市场份额和准入便利，于己有利则为之，于己不利或无利则不为，属于帕累托改进；而一体化则需要对现有旅游资源和产业要素进行跨行政区重组，虽然能够实现整体福利提升，但是对每个行政区而言则具有较大的不确定性，极有可能出现卡尔多—希克斯改进的局面。因此，既得利益受损的地区，势必产生破坏或抵制的动机，从而不利于长三角旅游一体化的顺利进行。
四、长三角旅游一体化进程中跨行政区利益博弈的内在解析
长三角旅游一体化的一个突出特点就是竞争与合作并存。其中，竞争是手段，反映出各成员在追求自身利益最大化时所表现出来的利益冲突；合作是目的，反映出各成员对于共同利益以及利益协调的认识。长三角旅游一体化进程中的跨行政区利益博弈属于典型的不完全合作博弈，即在建设长三角地区成为世界一流水平的旅游目的地体系这一大目标下，实现旅游一体化发展将对于长三角地区的经济社会文化发展起到极大的推动作用，普遍性的福利增进会促使不同行政区的各个利益主体求同存异，通过集体谈判协调彼此的利益与策略，最终达成共同认可的有约束力的协议，并分享合作带来的一体化成果。
1.模型构建
可见，长三角旅游一体化进程中的各利益主体，能够建立起一套利益协调机制，使得合作各方获得大致公平的收益提高或福利改善。本文在借鉴张朋柱等人提出的“非完全共同利益群体的合作形成机制”[15]基础之上，尝试解释长三角旅游一体化进程中跨行政区的利益博弈，具体可分为三个部分，即理性约束、利益转移和集体谈判。
(1)理性约束
本文认为，只有参加长三角旅游一体化所带来的收益提高至少等于由此引致的利益损失时，各个利益主体方才有动力参与一体化进程，这也是理性约束的重要前提。
进而可知，对于参与长三角旅游一体化的各成员，位于核心Shapley利益分配矢量将给每个成员的利益补偿量为：
因此，在一体化进程中获益较多的成员应该给予获益较少的成员一定量的补偿，只有这样才能有望达成进一步的合作；同时，获益成员在补偿利益受损成员后，其总的收益水平仍要比未参与一体化合作之前有所提高。通过利益转移，可以充分发挥激励与约束两方面的作用，对于长三角旅游一体化进程中来自不同行政区的各个利益主体的合作形成是必需的。有效的利益转移可以使得参与一体化的各方均能获得合理收益与福利改善，这也是区域旅游合作的内在本质，即形成“多赢”与“共赢”的局面。
(3)集体谈判
在长三角旅游一体化进程中，达成各方共同认可的有约束力的协议，对于区域旅游合作的有效展开尤为关键。而有约束力的协议达成是通过合作各方之间的“集体谈判”来实现的。
如果合作伙伴各自策略的一个可行变化可以使所有合作伙伴受益，那么在集体谈判中，他们就会同意做出相应的策略变化。除非参与合作的某些伙伴可以与没有参加合作的其他伙伴达成协议，形成与之同样有效的合作。
通过集体谈判，长三角旅游一体化进程中的各利益主体，可以建立起一套利益协调机制，使得合作中获益较少的成员确信暂时的获益受损可以从长期稳定的合作中得到补偿，而获益较高的伙伴会自愿在某些方面为其他伙伴的利益考虑承诺一定的让步。也就是说，从长期来看，长三角旅游一体化会使合作各方获得大致公平的收益或福利改善。
综上所述，对于长三角旅游一体化进程中跨行政区的利益博弈而言，理性约束、利益转移和集体谈判等三部分内容缺一不可，它们并不是单独作用的，而是形成一个合力，共同作用于长三角旅游一体化进程。如图1所示，理性约束使得长三角一体化进程得以进行；在各方均具有合作意向的前提下，利益转移对制定利益分配方案起了指导作用；最终，通过集体谈判形成了一个公平合理的利益协调机制。该利益协调机制不仅仅要满足个体理性条件和集体理性条件，而且要满足联盟合理性。
五、长三角旅游一体化利益协调的机制设计
从长远来看，长三角旅游一体化必须走一条内生型的市场主导路线。鉴于市场化是一个长期渐进的演化过程，在影响旅游一体化长期绩效的因素中，首要解决的不仅包括市场化命题，更包括可能存在的信息不对称、制度不健全等核心问题。因此，稳定长效的长三角旅游一体化利益协调机制，必须体现为一系列具有路径依赖性质的机制设计与制度安排，具体包括规则约束机制、信息共享机制、绩效激励机制和利益补偿机制等。
1.规则约束机制
为了防止长三角旅游一体化进程中可能出现的机会主义行为及利益冲突，保障区域旅游合作关系的深入发展，需要以一系列制度安排作为制衡力量，形成相应的规则约束机制。这一机制至少应该包括：(1)制定长三角旅游一体化合作规则；(2)明确违反合作规则所应承担的赔偿责任与处罚规定；(3)建立长三角旅游协调机构，对一体化进程中所出现的利益冲突行使仲裁权；(4)规范旅游一体化中各个层次的合作关系，借助立法手段对可能出现的机会主义行为做出惩罚性的制度安排。
建立长三角旅游一体化的规则约束机制，是区域旅游合作由政府主导型模式向市场主导型模式转变的前提条件，也是一体化合作中具有长期经济绩效的保证。市场经济的本质是自由交换与契约自由，其核心指向就是法治经济，因此，长三角旅游一体化实质上是在法律框架下的契约行为，而不仅是单纯的利益协调行为。在实现路径上，要通过政府主导、协会配合与企业跟进的多方协作方式，以形成规则与制度约束下的市场主导型旅游一体化模式。
图1 利益博弈框架示意图
2.信息共享机制
长三角旅游一体化能否顺利展开，依赖于信息对称性和完备性。在同一个行政区域内，不同利益主体的机会主义行为会损害地方政府所代表的地方利益，因此，地方政府有积极性去解决信息不对称问题。而在不同的行政区域之间，不同利益主体的机会主义行为无疑会损害不知情地区的利益，但有可能使知情地区受益。受益地区的地方政府在利益驱动下，对微观主体的机会主义行为可能会采取放任或支持的态度，从而加剧显性的或隐性的地区矛盾与利益冲突。
在长三角旅游一体化进程中，大量的信息交换仅是停留在表面，真正的信息共享机制并没有建立。为了使区域间的资源配置达到最优状态，各地区之间经济政策和相关措施要尽可能公开，这样可以使任何一个地区增加经济合作中的可预测性，最大限度地减少由于信息不对称而导致的合作风险。因此，必须尽快建立长三角各个地区之间旅游政策及其更新变化的信息共享机制，通过网络、传媒和其他信息渠道定期规范详尽地将本地区的旅游发展信息发布出来，接受区域范围内公众的监督、查询和评价。这样既可以避免具有地方保护主义色彩的政策制约，又可以鼓励促进长三角旅游一体化的政策创新。
3.绩效激励机制
激励结构的一个基本原则在于回报必须按照绩效的不同而有所差异，形式简单的线性激励契约虽然并不总是最优的，但在很多情况下都能够达到满意的激励效果。构建长三角旅游一体化的绩效激励机制，既不能与市场规则相违背，又不能片面地以经济指标来衡量合作绩效，而要以长三角旅游业的可持续发展与地区正当利益的实现作为重要依据。
在当前长三角旅游一体化还处于初始阶段的约束条件下，绩效激励的对象应该主要针对参与相关合作的地方政府，以此提高他们在一体化进程中的积极性。地方政府推动旅游一体化除获取区域利益外，还希望得到中央政府的认可。因此，中央政府应担当起制定绩效激励机制的主体功能，要用国家战略、具体政策对区域旅游一体化给予鼓励和支持。事实上，国务院正式批准实施《长江三角洲地区区域规划》，也就标志着长三角旅游一体化发展战略正式跃升到国家层面，是得到中央政府鼓励与支持的。因此，建立一套自上而下的长三角旅游一体化绩效激励机制，对于这一重要区域合作而言能够在最大程度上排除行政因素干扰，化行政区经济可能产生的障碍为助推力。
4.利益补偿机制
在长三角旅游一体化进程中，存在源于旅游经济发展水平差异的多种类型地区。通过对不同类型地区间竞争博弈分析，具有竞争优势的地区偏好选择开放市场，处于竞争劣势的地区总是偏好地方保护。而且，开放方被保护方侵占的市场份额越大，地方政府实行地方保护的愿望就越强烈。这就需要建立地区间的利益补偿机制，实行规范的地区转移支付制度，对博弈各方的利益进行再分配，使不同类型地区的利益均能够得到保障并增进，开放格局下的纳什均衡才能在长期内稳定实现。
关于长三角旅游合作乃至一体化问题，区内各方已经签订多项合作协议，但是仍缺乏有关利益补偿的相关条款，这一缺失造成了一体化进程中的不合作或抵制行为。可以说，旅游一体化的本质不是以消除旅游经济差异为目的，而是以寻求区域旅游利益最大化为目标。在长三角旅游一体化进程中，合作各方都存在不同程度的利益最大化预期，势必于己有利就积极参与，于己不利就消极对待，甚至阻挠拖延。因此，需要建立长三角旅游一体化的利益补偿机制，把区域旅游合作建立在利益互补的基础之上，一方面可以依据区域内旅游贸易平衡度确定补偿额度，通过高级别行政机构的协调给予补偿；另一方面，也可以通过技术转移、项目投资或产业关联等多种形式实现区域内的利益补偿。