我国地方党组织监督困境及其消解，本文主要内容关键词为：党组织论文,困境论文,我国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262.2 文献标志码：A 文章编号：1000－8594(2013)05－0116－04
一、我国地方党组织监督的基本结构
“地方党组织监督”的概念直接移植于“行政监督”。在我国行政法学界，学者们已经俗成地将行政监督界定为国家权力机关、国家司法机关、政党、专门行政监督机关及国家系统外部的个人、组织依法对行政主体及其执法人员行使行政职权行为和遵纪守法行为的监督[1]。本文也将“地方党组织监督”定为地方权力机关、地方政府、民主党派及公民个人依法监督地方党组织行使职权行为和遵纪守法行为，直意即为“监督地方党组织”。地方党组织监督具有十分重要的现实意义，它不仅可以预防与反对腐败，还可以提升地方党组织的执政效率。具体表现为以下三个方面。
第一，地方党组织监督可以实现地方党组织决策的科学化。地方党组织是一方区域中的领导机构，担负着地方经济、文化、社会事务发展的重大职责，是地方发展的核心领导。大凡核心领导在决策过程中的任何一个微小失误，都可能给事业带来极大的损失，因此，决策失误也是一种腐败。决策并不是人人都会，“任何一个粗工和任何一个厨妇都不是马上就能够管理国家的”[2]，这就需要不断提升地方党组织决策的科学化程度，其中，加强对地方党组织决策行为的监督，可以减少决策失误。
第二，地方党组织监督可以提升党组织的执政效率。党中央提出了要实现“又好又快”的发展战略，全国看地方，地方发展决定全国成就，这是我国现代化发展的经验。地方的发展取决于地方党组织的执政效率。地方党组织的官僚主义作风，严重影响党的执政效率。要克服官僚主义，单靠地方党组织自身努力无济于事，必须构建完善的地方党组织监督体系，借用外力来催使官僚主义的瓦解。
第三，地方党组织监督可以促进地方党组织的廉洁。中国共产党是广大人民根本利益的忠实代表，是全心全意为人民服务的组织，廉洁是对各级党组织的最起码要求。但是廉洁不会自然而成，更不是主管臆断与单维想象，必须通过对权力的制约，形成对执政权力的直接监控，方能确保地方党组织的心洁身净。
地方党组织监督是一个系统结构，主要由四个方面的内容组成：即对地方党组织“一把手”的监督、对地方党组织常委会的监督、对地方党组织各组成部门的监督和对地方党组织下属工作委员会的监督。地方党组织监督结构包括政策性监督和技术性监督、内部监督和外部监督、层级监督与动态结构、事前监督、事中监督与事后监督。政策性监督依据党和国家有关政策、法规，检查地方党组织有关活动是否符合党章党纪和法律法规的要求；技术性监督根据流程监督、财务监督、财产监督、党务公开监督等手段对地方党组织进行的监督；内部监督由各地方党组织的纪律检查部门、组织部门和普通党员群众通过对日常工作的了解和参与进行的监督，还包括对违反党和国家有关规定的监督、对违法犯罪行为的监督等；外部监督包括国家权力机关、地方政府、地方民主党派、新闻媒体监督和人民群众对地方党组织的监督；层级结构由省—市—县—乡镇等层级监督组成，地方党组织监督层级越多，其监督范围越小、监督成本越大；动态监督就是指决策、执行、反馈等阶段的监督过程；事前监督主要是采用估价方法，预测地方党组织活动的前景，选择地方党组织活动的最优方案；事中监督是在地方党组织活动中，依据监督标准，采用专门方法，对发生的地方党组织活动进行控制，以保证地方党组织活动顺利进行；事后监督主要是检查地方党组织活动的完成情况，以便总结经验教训，挖掘内部潜力。
总的来说，地方党组织监督结构应该具有如下本质：第一，稳定性和相对性。稳定性主要表现在一定时期内，党的大政方略和制度相对稳定，党中央对于监督的要求不会发生显著改变，从而使得地方党组织监督结构基本不会发生显著变化；相对性主要源于地域的差异性。由于我们党是一个有着数千万名党员的大党，党组织涵盖全国各地，不同地区的党组织在监督的具体操作上不应该千篇一律，而应该有效把握地方党组织监督举措与方法的差异性，避免僵化和保守。第二，有序性和层次性。有序性是指在基本法律的作用下呈现出合理的布局，有效预测和科学安排地方党组织监督的良好秩序；层次性主要源于省(自治区、直辖市)、市、县、乡(镇)四级结构，表现为各级地方党组织职能范围与职能方式的差异性，从而保证各级地方党组织监督的准确性与深刻性。第三，封闭性和开放性。地方党组织监督是包含地方党组织自身监督和外部监督两个监督体系，这就具备了封闭性和开放性的双重特征。封闭性是指党组织对自身及党员的监督；开放性即指党外各种监督主体与监督力量相互联系、相互配合、相互协同的一种监督状态，也指地方党组织虚心接受各界监督的一种心态与制度安排。封闭性是部分地方党组织监督的现状，开放性是根本的、是本质要求，地方党组织既要按党规党纪的要求运行，更要按国家范围内的法律法规的要求运行，从而保证地方党组织监督的有效性。
二、我国地方党组织监督的困境
邓小平在《共产党要接受监督》一文中指出：“党要接受监督，党员要接受监督……宪法上规定了党的领导，党要领导得好……就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误”[1]。邓小平强调了党组织接受监督的必要性，实践中，我国地方党组织监督总体上处于监督有效性不足，主要表现为地方人大、地方政府、民主党派与人民群众监督地方党组织有效性不足。
地方人大监督地方党组织一般表现得比较“柔软”。在我国宪法规定了中国共产党的领导地位，也规定了人民代表大会是国家权力机关，这就使地方人大监督地方党组织成为一个政治过程中的难题。新中国成立初期比较重视人大的作用，但是，自从“大跃进”、“反右倾”斗争以后，以党替代人大成为一种普遍现象。“文化大革命”中，各级人大的正常运转一度中止，在“左”的思想影响下，将加强党的一元化领导异化成一切权力集中于党组织。党的十一届三中全会以后，各级人大的作用开始恢复和加强，党的十二大通过的党章更进一步明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”。但是在实际执行中，由于党组织与人大之间权力边界不清、由于相关法律规范规定不明，导致地方人大对地方党组织监督“软弱”。表现之一是关于地方国家机构领导人的选举。根据现有制度规定，地方党组织推荐候选人同地方、人大代表联合提名候选人相结合，问题是：如何认识人民代表大会的作用，如何理解党的领导，如何保证人民当家做主，实践中三者之间往往难分难解、难以把握。表现之二是关于党组织决策权和人民代表大会决定权谁主谁次，也就是如何理顺党委、人大常委会、政府之间的职能关系。地方党委的领导必定要涉及本地的重大问题，显然，党委对重大问题的讨论不能代替人大常委会作为权力机关的常设机关对重大问题进行讨论和作出决定[4]。党委的意见和建议必须经人大常委会讨论并通过之后，才具有普遍的约束力，但问题是，我国现有法律制度中，并没有关于党委与人大常委之间权限范围的明确规定，更没有党委与人大之间具体工作机制的明确要求，于是，党委决策替代人大决策就成为必然。
地方政府监督地方党组织往往表现得比较“空洞”。人们对地方党政关系的关注重点在党政不分，主要关注党包办政、党干涉政、党干政府的事，而党组织地位的绝对性，往往排斥了地方政府监督地方党组织的可能性，具体表现在政策执行上。地方公共政策源自党组织意志的表达，地方政府是实现公共政策目标的具体执行者。由于角色定位与权力边界之间不对称，导致地方政府无法监督地方党组织：第一，地方政府身历其境，同样在不断产生错误，从而也就无法对地方党组织可能产生的错误进行监督；第二，地方政府政策执行机制处于单一性与简单性重叠、单向性与自我性交汇之中，这种封闭的执行机制往往与决策中的责任承担机制无法挂钩，从而导致地方政府监督地方党组织艰难；第三，在压力型的体制下，地方党组织主动承担经济建设使命与社会发展责任，并将这种价值取向作为考察用人的行为标准，并贯穿于地方政府人事变动的各个环节，这就为地方党组织权力扩张提供了合法性理由，甚至将这种合法性异化为对地方党组织某些领导人的“个人崇拜”，最终导致地方政府对地方党组织的监督成为“一纸空文”。
民主党派对地方党组织监督更多表现得比较“松散”。在新中国成立之初的几年里，中共领导人谈到民主党派更多侧重于民主监督角度。然而，在具体实践中，民主党派的民主监督职能比较松散，主要表现在以下三个方面：第一，监督渠道有限。在目前制度下，每年地方“两会”是民主党派对地方党组织监督的主要甚至是唯一的途径，除此以外，临时性会议是其他主要民主监督途径。由于临时会议不具有制度性约束，因此，会议开与不开，什么时候开，什么人来参与，商谈什么内容，基本上都由地方党委决定。从一般情况来看，会议议题通常空泛，与会者责任性不强，往往不着边际、泛泛而谈。另外，参会者局限性大，主要限于民主党派的主委与副主委，而主委、副主委基本上都得到了实职安排和政治照顾，因此，在提意见时顾虑较多，总是顺着党政领导的意愿讲话。第二，信息不对称。民主党派往往在一知半解的情况下进行所谓监督，造成对地方党组织的方针政策与重大问题的参政，说不到点子上，局部可能说到点子上，却又往往顾此失彼、按下葫芦浮起瓢，从而影响民主监督结果，甚至可能导致监督扭曲。第三，制度建设缺位。由于民主党派监督的制度和机制建设基本处于缺位状态，致使民主监督权力泛化，责任追究虚化，再加上组织保障弱化，这就造成民主党派的监督如同隔靴搔痒，导致监督模糊、不着痛痒。
人民群众对地方党组织监督一般表现得比较“脆弱”。近年来，各地方党组织建立了形式多样的公开机制，但是效果并不理想，其中最为关键的问题是，与党务公开密切相关的制度规范体系没有有效建立起来，导致群众意志反馈制度不健全、征求意见制度不到位、公示和听证制度不规范。目前，社情民意反映的渠道和形式，除了简报、内参、媒体报道和信访之外，几乎没有什么有效渠道和形式，一般群众参与基本处于形式化和虚化境地。近年来，征求意见制度有所改进和加强，但是，征求意见的范围和对象，基本上局限于在职和离退休的中高层党政领导干部与民主党派的上层领导人。征求意见面窄印证了党内重大决策公开透明度不高。从理论上来说，凡涉及地方重大决策类事项及广大群众切身利益的民生类事项，都要纳入公示内容，但是效果不明显。主要原因是只注重事前公示，忽视事中和事后监督。另外，公示形式单一，应付敷衍的味道很浓，依然停留在过去的公示栏，布告栏等，形式陈旧、诚意不足必然影响公示效果。
三、完善我国地方党组织监督的反思
完善地方党组织监督几乎是一个老生常谈的话题，归根结底还是缺乏法治前提。地方党组织监督实际上就是将地方党组织置于法治笼子内，制约地方党组织权力行使的范围与过程。当下，我国地方党组织监督并没有达到真正有效性的程度。一方面，地方党组织监督所适用的是党章而不是法律，两者之间存在断裂，因此，很容易倒退回“人治”状态；另一方面，在实际监督过程中，往往以适用党纪为主、适用法律为次，由于法律与党纪之间缺乏有效的衔接，很容易造成监督的随意性增大。
笔者以为，地方党组织监督应该包含法治精神、法治要件及法治运作三大要素。完善地方党组织监督要求将法治精神作为其首要元素与动力元素，要求地方党组织不仅要遵循法制，更需要用法治精神来约束自己，用法治精神指导一切制度建构，并贯穿于地方党组织监督之中；法治要件就要将党章党纪与监督执法、国家司法体系形成无缝隙衔接，实现党员守法、党员权利救济(申诉)与社会公共检举机制的效力整合；法治运作需要有社会全体民众(包括党员)对法治的拥护和认同为前提，当民众将遵纪守法积累成为个人习惯时，法治运作必将高效顺畅，地方党组织监督与高效法治运作相辅相成、高度耦合。显然，法治是完善地方党组织监督的关键性钥匙。
完善地方党组织监督还在于相关监督制度的配套互动、顺畅有效。地方党组织监督主要包括监督党和党监督两大部分，主要通过发挥党组织自觉性和人民群众监督能动性，来完善地方党组织监督有效性。党内监督是对政党内部因素进行规制调整的引发器。一直以来，党内监督的传统思路是从思想、组织及政治三大方面入手。然而，实践证明，从三重途径分别进入，并不能保证党员在服从党组织决议的同时服从国家法律，也不能解决党内监督的有序性、长效性。笔者以为，党内监督必须直接纳入互动互推的框架之中，具体讲就是将地方党组织的决策、领导、协调、审理、制裁和激励等方面的权力纳入党员干部的个体监督、党员代表的集中监督、党委组织的集体监督之中，并以个体监督推动集中监督、以集中监督推动集体监督，方能逐步实现党内监督法治化。这里，第一需要构建以司法系统为核心的政党监督体系，第二需要构建以党内民主为导向的党代会监督机制，第三需要构建“倒置漏斗型”的党代会交叉监督机制。地方党组织对自身系统的集中监督是对集体监督的规范，是对个体监督的制度化，地方党组织的集体监督是对集中监督的示范、是对个体监督的激励。为了确保个体监督、集中监督、集体监督的有效构建与协调，中央高层制定统一的制度体系是根本要件。地方党组织监督只有获得中央高层的支持，才能在巨大权威的关注中推进。“试验不若规划”，从上而下的整体性规划要比应急性、投机性的试验更能取得“步步为营”的渐进性效果。当地方党组织从自以为是、自娱自乐的逻辑中走出来，步入上下互动、内外互联的监督体系中，地方党组织内部监督制度方能真正构建起来。
地方党组织的外部监督主要包括改革完善人大监督制度、民主监督制度、新闻媒体监督制度以及人民群众的监督制度。在我国，地方人民代表大会是重要的监督前沿。围绕党员代表与人大关系、人大党团与人大关系及人大与民众(选民)关系等三大关系，在当下人大代表尚未常任制之时，党员代表的工作日制度可以从没有兼任政府要职的一般党员代表开始设立，使之成为政党密切联系群众的首要窗口。党员代表工作日制度必须得到法治化的确认，确保党员代表工作日制与人大代表常任制并行不悖、直接挂钩。当常任制取代兼职制后，亟须在“民主平等”的政治原则下进行制度设计，设立相关的激励奖惩制度来保障人大会议秩序。当人大代表制度得到真正完善时，民主制度将进一步推动地方党组织监督的完善。
政党政府的法治化完善，将从党监督和监督党的辩证关系中实现我国地方党组织监督的全面完善。党监督主要落实党对地方政府的监督，监督党的直接动力主要来自于地方政府的微观管理、具体执法与机制创新。地方政府的微观管理有助于反思地方党组织的宏观决策是否正确，地方政府的具体执法有助于反思地方党组织提出的行动原则是否符合法治精神，地方政府的机制创新有助于反思地方党组织的体制方向。总之，地方政府的微观管理、具体执法与机制创新可以倒逼地方党组织监督的原则与方向，从而形成地方政府监督地方党组织的体制完善。
我国民主党派与执政党肝胆相照、荣辱与共。作为共产党领导下的民主党派要真正成为监督地方党组织的重要力量，关键要拓宽监督渠道。渠道之一是将地方“两会”之外的临时会议制度化，这要从会议的议题确立、参会者的资格条件、会议的进程等方面考虑。具体涉及确立议题前的沟通程序与协商制度、参与者资格的代表性考虑、会议中提意见的机会均等。渠道之二是将参与信息对称，建立民主党派参与地方党组织具体方针政策制定的信息平台，让参与者事先了解实情、真情与详情，从而保障参与的效果。
新闻媒体凭借新闻自由权，以赞成或反对、拥护或谴责、评论或讽刺等形式，表达广大民意、引导社会氛围，从而对被监督者形成政治上、伦理上、人格上的压力[5]。新闻媒体要实现自身的自主化，保持真实客观，避免成为任何个人或团体的代言工具；新闻媒体要实现自身的自治化，理智地为人民大众代言，热情地为公共福祉呼吁；新闻媒体要弘扬价值理性，更要有所担当，借用公共舆论的广泛性、灵活性、时效性与持续性特点，自觉成为地方党组织监督中的“臭氧层”，直接促进我国地方党组织监督的完善。
公民精神是地方党组织监督的基石。赫胥黎(Thomas Henry Huxley)说过：“只要我们观察一下我们的周围，就可以看出，对反社会倾向最大约束力并不是人对法律的畏惧，而是对他们同伴的舆论的畏惧。传统的荣誉感约束着一些破坏法律、道德和宗教束缚的人们。人们宁可忍受肉体的痛苦，也不愿与生命告别，而羞耻心却驱使最懦弱的人去自杀。”[6]民众与公民的差距主要表现在自主的权利观与自觉的义务观，只有民众内含了公民精神，公民社会才算建成。公民精神不会自然生成，最有效的途径是在不断培育民众对社会领导的监督进程中。用参与监督输通公民不断自醒、自觉。因此，公民积极有序地投身公共政治生活，把参与地方党组织监督作为公民权利及义务的重要内容，真正建构起民众与党组织之间的互动，有助于促进我国地方党组织监督的完善。
总之，地方人民代表大会中的党员代表工作日制与人大代表常任制之间的直接挂钩、地方政府以其微观管理与机制创新拷问地方党组织的原则与方向、民主党派参与渠道拓宽以及信息对称制度化、新闻媒体以自治与理性自觉成为地方党组织监督中的“臭氧层”以及公民精神生成的途径与互动倒逼，成为地方党组织监督的主流结构。地方党组织监督的对策是多方面的，归根结底需要综合配套、相辅相成。其中，法治是完善我国地方党组织监督的灵魂，制度建设是完善地方党组织监督的骨架，文化是完善地方党组织监督的基础，公民精神是完善地方党组织监督的基石，四者缺一不可。
收稿日期：2013－07－16