阶梯式住房福利政策探索，本文主要内容关键词为：住房论文,福利论文,政策论文,阶梯式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国住房政策历史延革
新中国成立以后，为了解决居民的住房问题，党和政府制定了一系列的公共住房政策。1949～1977年实行的是完全福利化的住房政策模式，这一阶段的政策指导思想是“先生产、后生活”，住房建设资金完全来源于国家基本建设资金。由政府统一供应公共住房，并将住房建设纳入统一的国民经济计划和基建计划。福利住房的主要供给对象为企事业单位，并采取实物形式分配。这种以“暗补”为主要特征的传统住房福利政策形成了低房租、高补贴的住房格局。它的主要缺陷是政府投资过大、维修成本过高、住房租金过低、管理制度过松、住房交易市场缺位，使得住房建设和投资无法实现良性循环。
1978年，中国政府拉开了住房制度改革的序幕。1978～1993年为住房政策的探索试点和全面推进阶段，最初主要是采取提高房租的办法，公房房租逐步达到成本价格。随后，又将重点放在提租补贴、租售结合、以租促售和配套改革上面。1994年以后为住房政策的完善和全面实施阶段。1998年起福利住房进入市场化改革新阶段，全国城镇停止住房实物分配，实行住房分配货币化。在福利住房市场化改革的过程中，政府也在不断探索新的住房福利政策。1994年启动的“安居工程”，逐步形成了针对城镇中低收入人群的、低于市场价格的经济适用房政策。1997年推出住房公积金制度，以帮助城镇职工家庭解决购房及私房大修的困难。1998年国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，不仅再次强调了经济适用房政策，而且还提出了针对最低收入家庭的廉租房政策。
二、住房福利的现实状况与突显的主要问题
根据我国的住房情况，住房福利政策是指为了体现社会公平，实现城镇中低收入居民的基本居住权，由政府直接出资建造或者收购，或者由政府以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设，并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房优惠方案。经过长期的努力，我国的住房福利政策已初成体系，总体上有效保障了城镇中低收入居民的基本生活。但是，仍处于起步阶段的我国住房福利，总体上与经济社会发展还不相适应，还不足以应对我国反贫困的严峻形势。据国家统计局发布的数据，2005年上半年全国经济适用房投资204亿元，同比下降14.6%，而同期全国完成商品住宅投资4147亿元，同比增长21.3%①。升降之间，住房福利政策的潜在问题就突显出来了。具体而言，主要体现在以下三个方面：
1.目标对象的模糊性和宽泛性
对于住房福利涉及对象的范围，世界各国均没有统一的标准。如美国和英国的住房福利目标对象是低收入阶层；韩国分为一般低收入家庭和最低收入家庭；瑞典主要是低收入家庭、多子女家庭、退休老人和残疾人等；新加坡按照家庭收入的多少来确定住房福利的对象和力度。住房福利目标对象范围的宽窄，视各国的国情而有所不同。我国将中低收入家庭都纳入住房福利的范围，而中低收入本身是一个模糊的、动态的概念。事实上，许多中低收入者是那些没有能力从住房公积金取得贷款的储户群体。而那些能尽可能地将公积金低息贷款用足的人，往往是社会中的中高收入者。这样就形成了大多数中、低收入者用自己的储蓄为少数中高收入者购房提供补贴的扭曲格局。由于福利目标对象的模糊性和宽泛性，使得政府投入的大量资源被非福利对象所享受，而住房真正困难者却因无力购房而无法享受到政府的优惠政策。此外，福利对象的宽泛性也使得政府的财政负担大大增加。
2.政策运行的复制性和错位性
复制性是双轨体制所导致的。旧体制下的住房福利只限于全民所有制企业，集体所有制单位很少享受。收入水平也是前者高于后者，导致双重福利差异。改革以后，由于体制的再生产特性，并没有导致两者差异情况的改善，反而造成一批低收入和住房困难共存的家庭。而随着家庭周期的变化，住房需求会增加，原来住房困难家庭将更加困难。错位性是房改政策所导致的，经济适用房政策本来是为解决中低收入家庭住房问题而设定的，但大量的中低收入住房困难户却因经济适用房的面积过大、房价过高而望楼兴叹，而部分高收入者却通过权力寻租将经济适用房作为二次置业的首选。住房公积金本来也是为中低收入家庭增加购房的资金积累和提供购房贷款支持而设立的，目的是有房者支持无房者，富裕者支持贫困者，但其实际运行的结果是大量低收入住房家庭因收入较低，单位和国家补贴公积金很少或根本没有；高收入者因工资高，国家和单位的补贴更高；下岗职工甚至根本没有补贴。由于大量低收入者无力购房，自然也享受不了低息贷款的好处，因此公积金运行的结果产生了马太效应——富者越富，穷者越穷。
3.设计标准的趋高性和断裂性
首先体现在设计标准的趋高性。一般来说，市场经济国家或地区对低收入户住房福利政策的设计标准都不是很高，大体上能满足其基本生存，如香港的“居屋”每套建筑面积仅40- 65平方米，法国的社会住房每套面积也仅55-75平方米。我国现行政策的设计标准过高，大多数城镇经济适用房面积已超过100平方米，甚至还有200多平方米的复式楼房作为经济适用房，像这样的标准对于中低收入群体来说，完全不可能支付，也严重背离了我国的现实国情和住房福利的性质。其次体现在设计标准的断裂性。目前面向中低收入人群住房福利的三种形式为经济适用房、廉租房和住房补贴。经济适用房针对的是城镇中低收入对象，廉租房主要针对“双困”对象，住房补贴由于是由廉租房政策探索中提出来的，仍只局限于低保对象，甚至连低保对象的需要都远未得到满足。这样，对一些既买不起经济适用房，也不符合廉租房政策的城镇居民来说，基本没有涉及。单项福利政策无法互通、互联、互补，无法提供针对不同对象的不同住房福利动态供应的选择机会，充分说明了该政策设计标准的断裂性特征。
我国的住房福利政策之所以出现上述问题，从根本上讲是由于我们今天在谈及住房福利政策问题的时候，仍然没有走出住房实物分配和住房福利制度所带来的种种影响。并且我们在谈及住房福利政策问题时，并不是站在住房市场机制的补充角度去提供住房的社会福利，而是站在刺激国内消费、拉动经济增长的角度来提供住房的社会福利，从1998年的经济适用房政策以及随之而来的减免房地产交易有关费税政策的出台，从根本上讲都是为了刺激国民经济的增长。在这种宏观经济背景下，住房福利目标对象的模糊和宽泛，政策运行的复制和错位，设计标准的趋高和断裂，也就在所难免，其结果是异化了住房福利的本质内涵。
三、建立阶梯式住房福利政策需要坚持的基本原则
目前我国的住房福利保障体系与党的“十六大”提出要“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系”的要求仍有差距。为此，应采用住房水平与收入水平两个标准相结合的办法，细化政策、分类推进，使更多符合条件的家庭纳入住房福利体系②。多层次的住房福利政策是一个需要通盘考虑的社会政策系统，需要对政策经过缜密的思考和反复的优劣比较。要框定政策实施的基本界限，必须把握好住房福利的范围与标准，必须做到与居民住房状况和收入水平相适应、与经济发展水平和财政支付能力相协调的原则，必须建立严格的收入划分标准和资格审查、分步推进、逐步到位的原则。
1.体系设计的系统性原则
阶梯式住房福利政策是整个社会保障制度的重要组成部分，是社会保障制度的深化、细化和发展。阶梯式住房福利政策首先要坚持建立社会保障体系的一般性原则，即：既保证社会稳定，又促进经济发展；既有利于社会公平，又有利于提高效率；既保证公民生活，又激励公民积极劳动；既提高公民素质，又促进社会进步。因此，从本质上说，社会保障体系基本原则所要坚持的，也是阶梯式住房福利政策所必须依据的。系统性原则还体现在福利住房分类供应体系设计的完整上。现阶段，我国不同收入阶层居民的住房消费需求和消费能力存在差异是铁一般的事实。为此，应根据他们直接的差异，制定相应的住房福利政策。不同政策实施的结果相当于不同的价格，这样，不同的住房消费者都可以消费适当的住房，政府的政策效果就达到了最大化，阶梯式福利住房政策也就实现了针对不同收入阶层居民的系统性供应方案。
2.体系设计的独特性原则
除了要坚持上述的系统性原则以外，由于阶梯式住房福利政策是根据居民的贫困原因、程度、周期及贫困家庭个体需要采取的，由于政府提供的不同项目、不同标准、不同形式的新的福利模式，具有特定的指向性，所以还应有其自身必须坚持的独特性原则。
(1)福利范围的全员性原则。阶梯式住房福利政策的目标对象应具有全员性。既要包括绝对贫困群体，也要包括低收入边缘贫困群体和临时性突出贫困群体。具体体现在：对双困家庭实施廉租住房政策；对一般中低收入家庭实施经济适用房政策；对有购房愿望但购买力不强的中低收入家庭，适当放宽购房补贴政策享受条件；对无力购房且住房条件较差的家庭，可以将享受房租补贴的资格条件标准提高，如果房租补贴到达一定水平，就与购房福利衔接起来，实现无缝式一体化衔接；对买不起经济适用房而又不符合住廉租住房条件的“夹心层”以及农村进城的、老龄的、经济欠发达地区的和一些独立的工矿、军工企业职工等群体，可以考虑实行合作建房的住房福利模式。福利主体的全员性是阶梯式住房福利政策价值目标的基本体现。
(2)福利政策的差异性原则。阶梯式住房福利的具体政策必须具有较明显的差异性，才能构成阶梯式。从供给方面来看，由于我国各城市经济发展水平、人均收入水平、消费水平存在较大差异，导致房价中所含的人工、建材、土地费用因地而异，各城市可供纳入住房福利的旧公房的数量也不一样。从需求方面来看，各地的低收入者的数量、构成、实际收入水平、住房困难程度、可提供的就业机会不尽相同，同时，各地的财政收支水平、财政实力也有差别。这些差别决定了只有针对不同地区低收入家庭不同的贫困原因、不同的贫困程度、不同的承受能力和不同的贫困周期，制定相应的福利项目、相应的福利标准，才能充分体现政策给予与实际困难需要之间的差异对等性。就历时态来看，住房福利的提供方式与某一发展阶段住房供应的密切关系也要求体现出政策的差异性。一般说来，在住房严重短缺时期，政府直接建房的方式有利于刺激住宅的供给，加快住房建设；而当住房供应关系比较缓和时期，房租补贴的方式则更有选择性，更有利于减少福利资金支出，有利于市场本身作用的发挥。
(3)福利设计的适度性原则。住房福利水平有“适度”和“不适度”之区分，具体测定标准是住房福利费用支出要与国家生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。从理论上讲，住房福利水平并非越高越好，其增长速度主要取决于国民收入水平及国民经济增长速度。适度住房福利水平的确立和研究离不开现实的国情和条件。要做到这点，首先要适当确定低收入家庭的标准，标准太高会使一部分应该给予住房帮助的家庭被排除在外，标准太低则会加大政府补贴，从而增加财政负担。因此，划分的标准要及时调整，划分的结果也要定期复核，在公开的前提下，将收入发生变化的家庭及时纳入或排除。其次是合理确定低收入家庭的住房标准，享受政府补贴的低收入家庭的住房面积、造价、位置和设施都应该是相对低标准的，即应明显低于社会平均水平，超过标准的不予补贴，这样才合情合理，确保社会公平。
(4)福利调整的动态性原则。居民住房支付能力和住房福利的影响因素是随着经济与社会的发展而动态变化的，那么，其福利型住房的标准、规模、福利程度与福利方式等也需要随之动态调整。一方面，最低收入家庭的构成是不断变化的，政府应根据收入水平的变化，调整最低收入家庭的标准，并定期向社会公布；另一方面，建立复审制度，每隔五年或稍长时间对原住房福利目标对象进行重新认定，只有符合条件的方可继续享受福利住房。
四、阶梯式住房福利政策基本框架构想
住房福利是一项重要的社会保障工作。建立和完善住房福利政策体系，对于在社会主义市场经济条件下，解决转型期社会问题，调节社会公平，维护社会稳定，保障人民群众基本居住权益，具有十分重要的价值和意义。对这么一项庞大而复杂的工作，不能靠经验办事，必须要有科学的规划，要有长远的打算。阶梯式住房福利政策实施的基本框架应由福利对象、阶梯政策、责任主体、运行机制四个主要环节构成。
1.科学界定阶梯式住房福利目标对象
运用定性和定量相结合的方法科学界定出中低收入人群等级界限，以及各等级的具体数据，以便为制定阶梯式住房福利政策奠定科学准确的基础。目标对象的选取原则上只应针对低收入家庭，但也要根据各个地区的住房发展阶段、住房供应状况、住房市场的发育程度、经济发展水平以及财政状况而具体确定。一般来说，目标对象的确定应遵循如下原则：一是房价收入比适度原则；二是效率优先原则；三是住房梯度消费原则；四是财政负担能力原则；五是居民住房消费占总消费的比例适度原则。
根据上述原则，结合上海经验，在实施具体政策时，可以采取分步推进的策略，即分“三步走”方针③：第一步先解决占居民总户数2.5%的“双困户”，这一步又可采取分批实行的办法，可能要用好几年的时间才能全面解决“双困户”的居住问题；然后进入第二步，即解决占居民总户数5%的困难户的房租补贴问题；最后进入第三步，解决占居民总户数10%的最低收入者的房租补贴问题。目标对象的科学界定，可以为政府制定阶梯式住房福利政策提供依据，而收入线的科学划分则是政府执行住房福利政策的标准。收入线的划定可以采取比例法、平均收入法和购买年法等方式进行测量确定。只有年收入符合收入线划定标准的低收入家庭，才能申请政府所提供的福利住房。
2.科学制定阶梯式住房福利政策模式
阶梯式住房福利政策模式是建立阶梯式住房福利的核心环节，而形成阶梯式住房福利政策模式的基本点，应根据中低收入家庭的住房需要、住房质量、住房面积以及家庭周期的长短等因素确定相应的阶梯差异福利标准，以便充分体现政策差异与低收入差异的对等性，从而实现更为广泛的社会公平。阶梯式住房福利政策体系层次是（见表1）：第一，经济适用房的福利目标对象应缩小，优先考虑那些迫切需要的群体，这样才充分体现出住房福利政策的公平性。只有那些收入水平低于社会平均水平的中等偏下收入阶层和低收入阶层，以及一部分中等收入阶层的无房户，才是迫切需要保障的群体，理应成为经济适用住房主要福利目标对象。这些群体包括危房改造拆迁户、下岗职工、失业职工等。第二，房租补贴是从廉租房政策中探索出的一种房租补贴政策。目前国家已经肯定了住房补贴作为解决低保对象住房问题的主要方式。随着经济的发展、居民收入的提高和住房条件的改善、住房供求状况的改变，住房福利的形式将会逐步实现从“实物配租”向“房租补贴”的过渡，住房福利的对象范围也应逐步缩小。第三，合作建房的福利目标对象可以设计为买不起经济适用房、而又不符合住廉租住房条件的“夹心层”，以及农村进城的、老龄的、经济欠发达地区的和一些独立的工矿、军工企业职工等群体。第四，廉租住房是住房福利政策体系中向住房最低收入群体提供的最基本保障性用房，其保障的目标对象是我国社会中最低层“双困”群体。廉租住房可解决住房问题上的“市场失灵”，符合社会发展、进步、稳定与和谐的需要。这样，我们就构建了一个面向城市中低收入者的完善的阶梯式福利住房动态供应体系。
表1 阶梯式住房福利政策体系初步构想
3.科学划分阶梯式住房福利责任主体
推进住房福利政策体系建设，要形成“政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与”的阶梯式责任主体的工作机制。一是“政府主导”，就是必须坚持政府作为构建和实施住房福利政策的主体。政府作为经济的宏观调控者和管理者，担负着促进社会全面发展和保障全体居民基本权利实现的职责，理应义不容辞地承担起构建住房福利政策体系的重任，并与其他参与者如房地产公司、房屋中介公司、房屋租赁公司以及其他民营力量等合作，采取灵活、适宜的手段，发动全社会的力量，加大福利住房供应，加快建立住房福利体系，以维护广大居民的切身利益。二是“民政牵头”，就是民政部门要认真调查研究，掌握情况，建章立制，完善程序，并做好综合协调工作。还要建立起规范的低收入人群指标监测和评估网络，建立健全低收入人群备案制度。对符合条件的，核准其享受住房福利的方式及标准，并根据住房困难程度，按先重后轻的原则列出分批救助计划，报政府批准后组织实施。三是“部门配合”，就是各有关部门要各司其职，各负其责，通力协作，密切配合，认真抓好各项住房福利政策的落实。民政部门要认真履行综合协调和管理职能；财政部门要做好住房福利资金的预算安排，对资金的管理使用进行监督；建设部门负责制定城镇低收入家庭的住房规划和住房标准。四是“社会参与”，就是要建立有力的社会支持机制。实施住房福利政策，除政府主导、部门配合、财政支持外，还要依靠社会力量。要积极引导鼓励慈善、红十字会等非营利组织参与住房福利工作。要进一步加强社区建设，组织、提倡开展志愿者活动，定期开展扶贫济困送温暖活动。发挥各方面社会力量，可以让他们来承担住房福利的一些事务性工作，例如贫困监测，福利对象的资格审核和定期家庭需求调查，政策效果的评估，等等。
4.科学管理阶梯式住房福利运行机制
科学规范的管理运行机制是建立和完善阶梯式住房福利政策的基本保障。住房福利政策体系建设应以城镇中低收入人群福利保障为主体，以社会互助为辅助，以社区组织为依托，以维护和保障困难群众基本居住权益为根本任务，坚持改革和机制创新以及社会化方向，不断提高福利住房水平。第一，坚持阶梯式推进的政策指导方针。在推进住房福利政策体系建设上，应当遵循“单项突破、系统完善，点上突破、面上扩展”的思路。“单项突破、系统完善”，就是要在住房福利政策体系的内涵建设上，根据人们居住的不同方面和需求的不同层次，先探索单项住房福利制度，力求突破，再衔接整合各单项制度，使之成为互联、互动、互补的住房福利体系，提高整体效益。“点上突破、面上拓展”，就是要在住房福利体系的区域覆盖上，根据当地的情况，在基本条件具备的地方率先建立住房福利政策体系，做到“点上突破”；条件暂时不具备的地方，要积极努力，创造条件，一个省不具备条件，可以在一些地、市、县首先建立。这样逐步由点到面，实现拓展。第二，建立完善的、包括所有低收入人群的信息数据库和标准化档案。各级民政部门要根据情况逐步建立起住房福利的信息管理和服务网络，不断改善住房福利的工作手段，及时、准确、动态地掌握住房福利群体的信息，提高住房福利工作效率，实现住房福利管理服务的规范化、现代化、信息化。第三，制定符合国情的阶梯式住房福利政策法规。我国目前还缺乏专门的住房福利政策法规，因此建议有关部门尽快制定相应的法规，以适应住房改革的需要。制定出符合我国国情的统一的住房福利政策法规，可从立法上规定住房福利政策的目标对象、福利标准、福利水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立，给一些骗取福利优惠的行为予以严惩等。各地方应当结合本地经济发展的实际，制定出地方性的住房福利政策法规，并针对住房福利政策的不同对象，提供多种不同方式的住房福利政策。严格制定目标对象的进入和退出管理办法，规定当地居民收入发生变化以后，福利措施也要相应改变。
注释：
①胡梅娟：《建立住房保障制度是政府义不容辞的责任》，新华网2006年4月5日。
②参见褚超孚《城镇住房保障模式研究》，经济科学出版社2005年版。
③姚玲珍：《中国公共住房政策模式研究》，上海财经大学出版社2003年版，第431页。