制度变迁视角下的中国户籍制度改革：政策效应与目标路径，本文主要内容关键词为：户籍论文,制度改革论文,中国论文,视角论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1674－0955（2010）05－0079－05
中国户籍制度的变化与中国工业化发展阶段紧密相连。从计划经济时代实施重工业优先战略而导致的“城乡分治”到改革开放后以市场配置资源，发挥比较优势，实现人口流动，分享人口红利，中国的户籍制度正在经历从封闭的强制性二元结构到开放的一元融合格局的变迁过程。
在向城乡一元融合的诱致性变迁过程中，户籍改革不可能一蹴而就。事实上，只有理清户籍政策的制度效应，才能客观评价户籍的效用，进而找出户籍制度的改革方向和步骤选择。
一、1958年中国户籍制度经历一次强制性变迁
新中国户籍制度的建立，肇始于城市，以1951年7月公安部颁布的《城市户口管理暂行条例》为标志。当时从巩固新中国政权出发，中央政府把“维护社会治安，保障人民之安全”作为城市户口管理的首要任务，规定了立户、迁入、迁出、出生、死亡、临时居住以及其他相关事项必须向公安机关报告的原则。从制度变迁的视角观察，这一暂行条例的颁布可以看做是“打破旧秩序，建立新秩序”的制度建设的一部分。其主要目的在于应对当时发动肃反、加强治安的政治需要。毋庸置疑，这一管理制度对于新政府掌握城市人口的基本信息，起到了积极作用。随后，1953年进行的第一次人口普查，为建立全国范围的户口登记制度奠立了基础。1955年国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》时，开始把农村纳入到户口登记管理的范围之内。随着政权的巩固，现实的治安需要已不再紧迫，“随时登记变动人口，以掌握人口变动的情况”成为建立户口登记制度的重要目的。在此基础上，覆盖城乡的户口登记制度在全国范围内建立，新政权的社会管理和社会控制进入常态管理的阶段。
需要注意的是，这一时期的户籍制度尽管加强了对公民的迁入、迁出管理，但更多出于登记上的需要，并没有针对性地限制人口流动和自由迁徙。事实上，新中国成立之初具有“准宪法”性质的《共同纲领》以及在1954年全国人大通过的新中国首部《宪法》里，都明确公民有“居住和迁徙的自由”。① 1951年发布的暂行条例，虽然提及迁入和迁出须向公安机关申报，但并没有针对人口流动和迁徙的限制性条款，相反，条例强调要保障人民“居住和迁徙的自由”。1955年国务院的指示中，虽然对地主以及被剥夺政治权利等特殊群体的户口迁徙作了一些限制，但是对于一般民众，却只是要求在户口迁出和迁入时履行相关手续，并没有其他方面的限制。
户籍管理制度出现根本变化是在1958年。当年1月，全国人大常委会发布的《中华人民共和国户口登记条例》对公民从农村迁往城市做出严格的限制性规定，“必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明”，否则将无法办理迁出手续。② 这种社会管理方式的根本变迁体现了制度的外生刚性，昭示了强大无比的国家意志，并在后续出台的政策规定中一再强化。1964年《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》和1977年《公安部关于处理户口迁移的规定》两项制度的出台，明确提出了“严格控制”和“适当限制”两个原则，基本堵住了从农村迁往城镇的大门；③ 而1975年的宪法修订中，则干脆取消了公民“居住和迁徙自由”的条款。从此，公民的自由迁徙权利受到严格限制，而城市准入资格也顺理成章地成为一种紧缺的社会资源。
总体而言，重工业优先发展战略带来的经济后果，城市物资短缺条件下的被动选择，以及农村推进合作化运动的需要，都是促使中国户籍制度在50年代中期发生一次强制性变迁的重要原因。这种政策转变的直接后果，一方面改变了城镇人口在建国后迅速膨胀的局面，减缓城市人口增长，但矫枉过正的后果是迟滞中国城市化的步伐；另一方面，户籍制度阻碍城乡之间劳动力的合理流动，阻隔了经典的刘易斯人口流动模型的实现，虽然适应了当时短缺、计划的经济环境，但也使得中国的比较优势长期不能发挥。[1](P644－668)[2](P76－80)[3](P50－51)
二、户籍制度强制性变迁带来的显、隐性政策效应
1.显性政策效应：阻碍城乡自由流动
中国户籍制度从1958年起最显著的政策效应就是阻碍城乡之间的自由流动，特别是限制农村居民流向城市。即使在20年以后，城乡之间实际流动大大加强的情况下，户籍制度限制流动的政策效应依然存在，只是表现方式从直接禁止转变为间接限制。
1978年开始的改革开放，使得农产品产量得到极大提高，这进一步催生了农村剩余劳动力的产生。经济环境的改善和政治气候的变暖，使得城乡之间的实际流动大为增加。虽然这种流动仍然受限于当时的户籍管理制度，但由于农民自由支配的剩余产品增加，已经使得自带口粮进城务工成为部分农民在20世纪80年代初的理性选择。随着农业劳动力的进一步解放以及城市企业自主用工权的扩大，离开家乡到沿海大中城市打工的离乡农民工数量越来越多，户口所在地与常住地不一致的“人户分离”现象越来越普遍，原有的限制农民自由流动的户籍管理措施逐渐成为一道“纸枷锁”。但是，流入城市的农民因为户籍身份的限制，并不能与市民在社会保障、教育机会、就业扶助等社会福利方面享受同等待遇，因而不得不在城市和乡村之间做无奈的“候鸟式”迁移。[4](P11－14)所以，虽然城乡之间每年流动的数量巨大，但这种城乡流动其实并不是严格意义上的“刘易斯人口流动”。中国户籍制度限制城乡流动的政策效应当前依然存在，只是限制强度有所减弱，影响方式趋向间接。
2.隐性政策效应：影响社会阶层塑造
新中国户籍制度作为一项针对公民身份的管理措施，从建立之初，就成为国家甄别个人身份的一种有效手段。“农业户口”和“非农业户口”的区别，不仅试图从居住地域上划分“城里人”和“乡下人”，更重要的是不同户口类型对应的经济待遇和福利制度也由此确定。
在改革开放前高度计划集中的年代，公民的户籍身份与国家对于个人的物资分配体制紧密联系在一起。城镇居民凭借“非农业户口”的身份，在基本生活必需品的供应方面享有优先权；农民的“农业户口”烙印，则严格地将他们锁定在土地上，并且在衣、食、住、行、教育、医疗等社会福利方面相比城镇居民落后很多。事实上，城镇居民与农村居民之间所形成的这两种差异巨大的生活方式，由于农村向城市的流动陷于停滞，使得后者要改变自己的弱势地位，几乎没有可能。更重要的是，城乡差距在马太效应的拉动下越来越大，甚至使得促进社会良性发展的代际流动都因此受到影响。[5]根据西方学者“社会屏蔽”（social closure）理论：为了将社会资源或发展机会的可能性限定在具备资格的小群体内部，各种社会集团都会选定某种社会的或自然的属性作为排斥他人的正当理由。[6](P44－45)新中国的城乡二元户籍制度其实就是构筑“社会屏蔽”的藩篱，它与家庭出身、单位性质、学历层次、工作年限等共同构成一种新的“身份制”社会分层制度体系。很明显，在所有影响社会分层的因素中，户籍制度无疑是其中最基本的因素。
20世纪80年代以后，随着市场经济体制的逐步建立，户籍制度在限制人口流动方面已有所松动。[7](P115－132)由于不再依赖政府提供食品和其他生活必需品，户籍管理在控制农村人口流向城市方面的显性政策效应逐渐削减。但是，户籍制度的“社会屏蔽”作用并没有因此而减弱，不仅原先的城乡差异继续存在，而且这种差异在城市内部也逐渐显现。特别是在大城市内部的就业市场，本地劳动力和外来劳动力由于户籍归属不同，面临的就业机会、就业待遇差别迥异。[8](P52－58)地方政府对本地劳动力的就业给予帮助并提供保护，同时对外来劳动力的就业施加种种限制。[9](P41－49)虽然在进入新世纪以后，中央政府屡次重申要取消农民工进城就业的不合理限制，但保护本地劳动力就业毕竟是地方政府不容回避的责任。近两年，大城市政府对外来劳动力就业已无明显的总量和比例限制，但这并不意味着外来劳动力与本地劳动力就具有同样的就业机会。事实上，各种针对外来劳动力的隐性、间接管制仍然影响着他们的求职机会和职业选择。因此，虽然1958年户籍制度强制性变迁之时企图把农民圈禁在土地上的构想，在实际运作中已经变形，但户籍制度影响城市内部社会阶层塑造的隐性政策效应正在发挥作用。
三、改革开放后中国户籍制度正经历缓慢的诱致性变迁
由于限制城乡自由流动和设置城市准入资格的政策背离了基本人权，中国户籍制度长期以来一直受到广泛的批评。改革开放以后，作为顺应农村剩余劳动力向城镇转移的大趋势，户籍改革的第一步就是放宽农村人口在集镇的落户限制。这一阶段，国家允许“在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工”的农民及其家属，在自理口粮的前提下准予在集镇落户。④ 但由于集镇容纳能力有限，而且大城市又严格限制允许落户的郊区集镇范围，⑤ 到了20世纪80年代后期，这一改革措施基本停滞。直到90年代中后期，国家才开始推进新一轮以小城镇建设为重点的户籍制度改革。1997年，公安部发布《小城镇户籍制度改革试点方案》，允许在小城镇具有稳定职业和固定住所的农村人口办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移。但与此同时，继续严格控制大中城市特别是北京、天津、上海等特大城市人口的机械增长。2001年，小城镇户籍制度改革在全国范围内推开。⑥ 与小城镇户籍制度改革试点大约同时，国家针对当时户口管理的几个突出问题，出台了婴儿落户随父随母自愿政策，以及放宽解决夫妻分居两地和身边无子女需要投靠子女的老人的落户条件。截止到2008年底，已有河北、辽宁等12个省区市相继统一了城乡户口登记制度，取消了农业与非农业户口划分，统称为居民户口。这些政策的推出，体现了政府对民间诉求的积极回应。尽管政策受惠面有限，但毕竟打破户籍管理中长期存在的一些歧视性和非人道规定，因此受到社会的普遍欢迎。
然而，此次呈现诱致性变迁特点的中国户籍制度改革，步伐缓慢。一方面，众多外来人口对一纸“户口”孜孜以求，另一方面，各地对打开“户口”闸门却始终犹疑不决。这是因为中国现行的户籍制度，除了具有传统意义上识别公民身份、亲属关系、法定住址等人口管理的基本功能之外，一直是作为一种身份甄别机制而存在，以便于政府实行差别性的社会公共产品分配需要。⑦ 改革开放以前，社会公共产品分配差异主要表现在城乡之间。虽然农村向城市流动非常困难，但对于已经进城并且获得工作机会的农村劳动力，一般会通过农业户口向非农户口的转化，获得与市民同等的待遇。改革开放以后，农村劳动力进城务工变得相当普遍，但在城市工作的农民工群体却很难获得户口身份的转变。这些进城务工的农民工虽然同样为城市的GDP和税收做出了贡献，但他们并没有获得同等享受城市社会公共产品的待遇，反而成为城市的边缘人群和弱势群体。
城乡之间以及城市内部不同户籍人口之间在社会公共产品分享数量和质量上的差别，某种程度上可以看做是政府在供给不足条件下的无可奈何选择。一方面，由于城市相比农村在公共产品的供给和消费上具有集聚优势，因此公共产品向人口集中的城市倾斜，不失为一个有效率的选择。另一方面，城市内部社会公共产品供给有限，如果完全根据属地原则确定分享对象，那么外来人口向城市的大量涌入，必然会激化供给和需求之间的矛盾。因此，户籍身份对社会公共产品享用者的甄别筛选，实际上是内生于社会公共资源分配的一种衍生职能。[10](P23－32)户籍起到“门槛”的作用，可以防止城市公共产品的消费对象无限扩大，从而避免引发社会矛盾。
可见，在城乡差距仍然存在并且不断拉大的前提下，任由城乡人口自由流动，并且取消社会公共产品分享对象的筛选机制，在目前的发展阶段，显然并不现实。而且，由于城市各个阶层利益取向不同，市民和外来人口对城市公共产品共享存在冲突，这都成为取消差别性政策的障碍和“拦路虎”。[11](P27－36)因此，诱致性变迁的户籍制度改革之所以进展缓慢而显得艰难，就是因为户籍制度与社会公共产品分配实际上是同一个问题的两个方面，前者的改革很大程度上依赖于后者的改变。
四、中国户籍制度的改革方向和步骤选择
目前，由中央和地方政府共同参与推进的户籍制度改革实际上是沿着两条路径前行。其一，实行城乡户口登记管理一体化，统一以“居民户口”取代“农业”、“非农业”等其他类型的户口；其二，逐步放宽户口迁移政策，只把具有合法固定住所、稳定的职业或生活来源作为在当地落户的条件。但在实际操作中，上述户籍改革措施往往至多在省级辖区范围内实施，跨省的户籍迁移仍然具有较多的困难。其中的原因在于，户籍仍然与社会公共产品的分享具有紧密的联系，而后者的统筹范围目前只能达到省一级的层面。这也就是为什么在目前户籍改革推进的过程中，中央政府只能给出原则性的方向，而具体的改革措施必须由地方政府出台的缘故。
就户籍制度改革的取向而言，逐渐淡化户籍归属与社会公共产品分享机制间的联系应该是人心所向。因为户籍身份是一种依附于国家的公民特征，它的内在要求应该是全体国民间的平等和一致；而社会公共产品属于福利经济学范畴，它的分配机制和享用范围受制于空间和地区的限制。具体到某一个城市，社会公共产品由于供给有限，因此存在选择性的分配机制有其合理性。然而，考虑到我国公民的户籍身份很大程度上是通过继承获得，与个人能力没有必然联系，因此把户籍作为筛选社会公共产品享用资格的条件，在现代社会缺少合法性支持。
因此，户籍制度改革的取向应该是取消它与社会公共产品之间的联系。至于社会公共产品如何引入筛选机制实现公平分配，则是另一个需要解决的问题。不能由于尚未寻找出公平有效的筛选机制，就否认户籍制度应该与社会公共产品的分配脱钩。事实上，户籍管理作为国家最根本的社会管理制度，在其他国家的功能主要表现在人口信息的登记统计、身份证明的确认、户籍档案的管理等方面，是作为一种“民事登记”（civil registration）、“生命登记”（vital event）或者“人事登记”（registration of person）而存在。⑧ 根据联合国《民事登记和人口动态统计制度手册》（Handbook on Civil Registration and Vital Statistics Systems）的相关规定以及其他国家在民事登记中的实践，户籍管理更多是作为一项公民个人民事权利证明和国家经常性的人口动态统计制度而存在。[12]对于国家而言，户籍制度的人口统计功能为一个国家提供广泛和全面的资料库，对于国家进行以人口方案为基础的规划、决策和评价十分重要；对于个人来说，户籍制度的民事登记功能可以在法律上用来证明个人权利和财产权，保证公民合法享受与个人身份、血统、年龄、婚姻等相关的若干权利。[13]虽然，户籍作为社会公共产品分配的“门槛”在一些国家也存在，如前苏联、俄罗斯等，但在市场经济占有优势的国家中则非常少见。[14](P244)因此，淡化与社会公共产品分配之间的联系，回归到人口动态统计和民事权利证明的基本功能，应该是未来户籍制度改革的取向。
但问题在于，一旦削弱两者的联系，在社会公共产品分配仍然具有地域性的前提下，如何辨别具有享用资格的主体？在目前推进的户籍制度改革中，城乡户口登记管理一体化有利于全体公民的身份认同，放宽户口迁移政策有利于让更多人口能够享受优质的社会公共产品服务。但是，如果惠及城乡、全国一体的基本社会公共产品（如社保、教育等）分享体制不能建立的话，目前的户籍改革只能是阶段性和局部性的，并不能从根本上改变它所具有的负面效应。因此，户籍制度改革必须与社会公共产品分配体制的改革同步推进，否则后者将成为前者的“瓶颈”。
因此，户籍改革在短期内一蹴而就显然并不现实。从实际操作来看，中国户籍制度改革应该有相应的短期、中期、长期目标。短期目标的实现并不涉及社会公共产品分配制度的改革，仅仅需要消除户籍制度自身存在的一些不合理规定；中期、长期目标的实现则必须仰仗社会公共产品分配体制的推进，只有在后者已经取得成效的前提下，才能最终实现户籍制度改革的终极目标：回归人口动态统计和民事权利证明的基本价值。因而，从国情出发，中国的户籍制度改革应该采取如下步骤：首先，建立城乡一体的户口登记制度，放宽一省范围内的户口迁移限制，按照“固定住所、稳定职业、一定年限”原则允许外来人口在居住地落户，并逐渐享受居住地的社会公共产品服务待遇；其次，取消针对城市非户籍人口的各项歧视性管理，尤其是劳动力市场不合理的管制，逐步做到城市社会公共产品（包括社会保障、教育）的分配按照属地原则一视同仁，凡是为城市的建设和发展作出贡献的人群，不管是市民还是外来人口，都享受一样的社会公共产品服务；最后，努力构建全国范围的可流动、均等服务的社会保障体系，形成城乡劳动者平等迁移、平等就业的体制，使得户籍制度与社会公共产品的分配脱钩，并且回归到人口动态统计和民事权利证明的基本功能。总之，户籍制度改革的远期目标是让户籍与社会公共产品的分配彻底脱钩；中期目标是淡化户籍在城市社会分层中的作用，建立以市场和能力为导向，而非计划与身份为门槛的社会公共产品分享体制；近期目标是实现城乡户籍登记一体化，并允许在城市生活一定年限的外来人口转变为城市市民。
收稿日期：2010－08－26
注释：
① 《中国人民政治协商会议共同纲领》第一章第五条为“中华人民共和国人民有……居住、迁徙……的自由权”；1954年《中华人民共和国宪法》第三章第九十条为“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。
② 1958年全国人大常委会发布的《中华人民共和国户口登记条例》第十条第二款规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”
③ “严格限制”的是从农村迁往市、镇（含矿区、林区等），由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市，“适当限制”的是从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区。
④ 参见1984年10月13日发布的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》。
⑤ 例如，北京市1985年3月23日发布的《关于农民进入集镇落户的若干规定》中，就规定“市区规划线七百五十平方公里（即东至定福庄，西至石景山，南至南苑镇，北至清河镇）以内的集镇和门头沟区政府驻地、各县的城关镇，不允许农民自理口粮迁入落户。”
⑥ 参见1997年5月20日公安部发布的《小城镇户籍制度改革试点方案》以及同年10月9日《公安部关于小城镇户籍管理制度改革试点和完善农村户籍管理制度有关问题的解答》。2001年3月30日《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》发布以后，小城镇户籍制度改革在全国范围内推开。
⑦ 社会公共产品包括教育、医疗、住房、就业培训、社会保障等，一般是政府运用公共财政予以支付，对特定人群具有不可分割性和共享性的特点。
⑧ 分别参见英国国家档案馆网页：http://www.nationalarchives.gov.uk/familyhistory/guide/people/civil.htm，联合国统计署网页：http://unstats.un.org/unsd/mbs/ddform.asp?getitem=178，斯里兰卡政府网页：http://www.rpd.gov.lk/about_us_rpd_t.htm。
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