中国主要牧区草地畜牧业的可持续发展问题，本文主要内容关键词为：牧区论文,畜牧业论文,中国论文,可持续发展论文,草地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
保护和建设我国主要牧区天然草地资源，实现民族地区草地畜牧业的可持续发展意义重大。据全国土地资源调查办公室汇总数据，我国牧草地总面积为2.66亿公顷，占全国土地总面积的28％，其中天然草地2.63亿公顷，占全国牧草地面积的98.8％。西部的内蒙古、西藏、新疆、青海、四川和甘肃等6个省区是我国的六大牧区，其天然草地面积2.48亿公顷，占全国天然草地总面积的94.48％。（注：李元：《中国土地资源》，中国大地出版社，2000：224。）西部是我国少数民族聚居地区，少数民族人口约占全国少数民族总人口的72％，其中大部分又居住在牧区。我国主要牧区的天然草地广布于青藏高原、蒙古高原、鄂尔多斯高原和天山、阿勒泰山，这里是我国大江大河的源头、上游和沙尘暴重发区，广袤的天然草地构筑了我国生态环境的天然绿色屏障。因此，我国主要牧区天然草地和草地畜牧业的状况，不仅直接影响着当地民族经济的兴衰，而且关系到我国经济社会的可持续发展，还会影响南亚地区的繁荣。
温度和水分的不同组合对于地表面各种自然地理成分和自然地理过程起着决定性的控制作用，它们是决定陆地生态系统性质的最重要的因素。20世纪80年代以来，我国主要牧区普遍气温升高、蒸发量增多，不少地方降水量减少，导致环境恶化，草地退化、沙化、盐碱化严重，鼠害猖獗，草地生产力下降，已严重影响到牧区的生存和发展。为此，本文以青海省青南地区、甘肃省甘南州、四川省甘孜和阿坝州、内蒙古锡林郭勒盟以及新疆伊犁地区为代表，在广泛调查研究的基础上，简要论述了我国主要牧区存在的问题，重点探讨了出现上述问题的自然和制度两大根本原因，特别是通过大量气候资料的统计分析，揭示20世纪80年代以来，主要牧区气候变化的特点及其对牧区的影响，并从经济学的“外部性”、“生态公共产品”和草地生态功能区的角度提出了国家应采取的政策和措施。
一、主要牧区草地畜牧业面临的主要问题
我国主要牧区天然草地建设和草地畜牧业生产取得了很大成绩，但也存在不少问题，主要有：
1、生态环境不断恶化。主要表现在以下几个方面：草地严重退化、沙化，鼠害猖獗，沙尘暴频繁发生；草地严重退化以后，草地涵养水分的能力下降，加之气温升高、蒸发量增大而降水量又在减少，导致冰川后退，河流径流量锐减，水溪断流，湖泊沼泽干涸，地下水位下降，干旱缺水草场增多；生物多样性遭到破坏，天然草地野生物种种群数量剧减，有些珍稀物种濒临灭绝，许多药用植物几乎绝迹。
2、超载过牧，加剧了草地退化。我国天然草地普遍超载过牧。即使按80年代草地亩产草量计算，青海省冷季草地也超载20％以上。2000年甘南州年末存栏大家畜、绵山羊分别比1949年增长了2.6倍和1.1倍，年末存栏牲畜数量的成倍增加，加之多年来草场严重退化、沙化和鼠害面积不断扩大，主要牧业县普遍超载过牧，如碌曲县冷季超载20％-25％。甘孜牧区超载率为34.8％，阿坝牧区牲畜超载更为严重，超载率高达74.8％。超载过牧对草地掠夺式利用，使优良牧草不能正常发育，加剧了由于气候变暖干旱造成的草地退化、沙化和干旱化趋势，同时又为鼠害发生创造了有利条件。害鼠啃草掘洞，严重破坏草地土壤和植被，进一步加剧了草地退化、沙化，使草畜矛盾更为突出，形成了一种恶性循环。
3、草原建设和畜牧业投资严重不足。据统计，1978—1999年国家投入草地建设的资金累计为21亿元，平均每年每公顷草地投入0.30元。（注：参见张智山等：《我国草原资源可持续发展的限制因素与对策》，《中国草地》，2001年第5期。）1990—1997年中央和省、地直接投资甘南牧区草地建设资金约1069万元，每亩草地平均每年投资不到0.04元。青海省“九五”期间平均每亩草地国家和州县投入资金0.15元。据四川省资料，1975年投资甘孜、阿坝草地建设资金平均每亩不到0.002元；2000年国家和地方平均每亩草地投入0.05元，仅占当年每亩森林投资的1％，占每亩耕地投资的1.9％。（注：利用四川省畜牧食品局：《四川省草原保护与建设现状、问题及对策建议》计算。）投入与产出极不平衡，草地生态环境继续恶化，草地畜牧业的可持续发展受到严重威胁。
4、草地生产力水平普遍低下。草地生产力包括牧草第一性生产能力和家畜第二性生产能力。到20世纪80年代中期，我国天然草地牧草固定、转化太阳能的能力与世界同类草地大体相当。由于气候暖干化造成草地环境恶化、草地退化，单位面积草地产草量下降，牧草第一性生产能力已经降低。特别是在草地生产力形成的全过程中，我国家畜生产阶段对光能的利用和转化效率太低，这是提高我国草地生产力水平的主要制约因素之一。（注：李博等：《中国的草原》，科学出版社，1990年。）（注：吕胜利等：Dynarnic simulation for Chinese rangeland producivity，‘PROCEEDINGS OF THE INTERNATIONAL SYMPOSIUM ON GRASSLAND RESOURCES’，中国农业科技出版社，1994年。）同时，我国草地生产力水平相差比较悬殊。据我们测算，1999年锡林郭勒盟每公顷草地生产26.8个畜产品单位，而青海江河源头牧区（2000年）仅为8.1个畜产品单位，相差3倍以上。
二、气候暖干化是导致牧区环境恶化、草地退化的自然因素
气候暖干化是导致我国主要牧区环境恶化、草地退化和沙化最根本的原因之一。据粗略估计，中纬度地区如果地面温度平均升高2℃，在其它气象条件不变的情况下，可以增加地表实际蒸发量25％左右，从而大大加速干旱化进程。（注：国家科学技术委员会：《中国科学技术蓝皮书气候，第5号》，科学技术出版社，1990：61～62。）为此，本文以内蒙古锡林郭勒盟、青海省青南地区、甘肃省甘南州、四川省甘孜和阿坝州、新疆伊犁地区牧区等22个县城1980（1985）—2000年气象资料为代表，研究我国主要牧区气温、降水和蒸发量等气候变化的特点。
（一）主要牧区气候暖干化趋势分析
1、主要牧区气温变化特点
利用各县气象站年平均气温序列资料，计算出各地州盟牧区逐年平均气温，以时间（T）为解释变量，分别建立一元一次回归方程，以此分析各地年平均气温的变化趋势。除伊犁地区外，其它州盟回归方程统计检验结果非常理想。结果表明，从80年代以来，我国主要牧区年平均气温呈逐年升高的趋势，锡林郭勒盟年平均气温升高的边际倾向为1.3℃/10年，青南地区为0.3℃/10年，甘南牧区为0.5℃/10年，川西北牧区为0.7℃/10年。1990—2000年伊犁地区夏季气温升高的趋势十分显著，其边际倾向为1.9℃/10年。
主要牧区气温升高的趋势还可以从多年平均气候资料的比较反映出来。与50—70年代末多年平均气温相比，主要牧区90年代多年平均气温普遍升高，如东乌珠穆沁旗多年平均气温升高了1.1℃，二连浩特升高0.9℃，阿巴嘎旗升高0.9℃，玛多县升高0.7℃，曲麻莱和玉树分别升高0.6℃，杂多升高0.5℃，久治升高0.8℃，玛曲升高0.5℃，碌曲升高0.4℃，夏河升高0.7℃，卓尼升高0.8℃，若尔盖升高1.3℃，理塘升高0.4℃，阿坝和红原分别升高了0.5℃。
2、主要牧区降水量变化的特点
利用各县降水量序列资料或3年平滑数据，分别建立各地州盟降水量回归方程，用以分析降水量变化趋势及降水量与气温之间的关系。可以看出，西部主要牧区降水量变化具有以下几个特点：
①青藏高原东北部青南地区和甘南牧区年降水量都呈现出逐年减少的趋势，青南地区年降水量减少的边际倾向为—28.6mm/10年，甘南牧区为—23.5mm/10年。
②90年代中期以来，锡林郭勒盟年降水量呈减少趋势（不包括1998年极端值），尤其是在牧草生长的关键时期（5—7月）其降水量减少的趋势极其显著。
③伊犁地区年降水量的变化不够显著。
④川西北牧区年降水量呈现出逐年增多的趋势，其边际倾向为38.63mm/10年。
⑤大多数牧区的年降水量或夏季降水量随着同期气温的升高而减少。
⑥从多年平均降水量比较来看，90年代平均年降水量除川西北牧区和伊犁地区与50—70年代末基本持平外，其它牧区大都有所减少。如甘南牧区的玛曲县90年代年降水量减少了56.7mm，碌曲县减少了87.5mm，卓尼县减少了65.9mm；锡林郭勒盟1999—2000年在牧草生长关键时期5—7月的降水量，比50—70年代末明显减少，其中东乌珠穆沁旗减少了12.87％，阿巴嘎旗减少了17.81％，二连浩特减少了20.67％。
3、主要牧区年蒸发量变化特点
主要牧区年蒸发量变化有两个特点。一是大多数地方年蒸发量呈现出逐年增大的趋势。1985年以来，尤其在甘南州，年蒸发量逐年增大的趋势更为显著。整个甘南州牧区年蒸发量增加的边际倾向为86.1mm/10年，曲麻莱县为222mm/10年，理塘县为107.4mm/10年。二是我国主要牧区年平均气温和年蒸发量之间具有十分显著的正相关，气温升高普遍导致蒸发量增多。青南牧区年平均气温升高1℃时，年蒸发量大约增多99mm，甘南牧区大约增加114mm，锡林郭勒盟为81mm，伊犁牧区约为132mm。
（二）气候变化对草地生产力的影响
1、气候变化对牧草生长的影响
植物第一性生产量与生态环境—土壤、气候的光、热、水因子密切相关。随着气温升高和气候变干，以及由此而决定的辐射干燥度变大，使得植物气候生产力降低。（注：侯光良等：《用筑后模型估算我国植物气候生产力》，《自然资源学报》，Vol.5，No.1，1990.1：60～65。）
气候的暖干化和环境恶化、草地退化，使牧区牧草产量大幅度下降。据四川省资料，近15年以来全省牧区草地产草量由276公斤/亩下降到240公斤/亩，降低了12.9％，其中石渠县由150公斤/亩下降到100公斤/亩，降低了50％，红原县降低了20％。（注：四川省畜牧食品局：《四川省草原保护与建设现状、问题及对策建议》，2001。）20世纪80年代以来，青海省天然草地牧草产量呈现出逐年减少的总趋势。80年代草地单位面积产量较70年代下降了1/3，90年代呈继续下降的趋势。本文以曲麻莱县为代表，定量地研究青南牧区气候变化对天然草地产草量的影响。曲麻莱县地处青南牧区中北部，海拔高度4175米。90年代平均气温为-1.9℃，年平均降水量382.3mm。测产牧草地为全封育、原生植被优良的天然草地，可以排除人为活动及鼠害对牧草生长的影响，因此气候变化成为影响牧草产量高低的主要因素。统计分析结果表明，曲麻莱县年降水量增加1mm时，每亩天然草地牧草产量将增加1.6kg。
甘南牧区天然草地单位面积产草量也表现出明显的下降趋势。1980年天然草地亩产草量为374kg，1999年减少到270kg，下降了27.81％。以夏河县为代表，定量地研究气候变化对甘南牧区草地产草量的影响。结果表明，年平均气温变化对当地天然草地牧草产量具有极其显著的影响。当年平均气温升高1℃时，每亩产草量平均减少122.6kg；或夏季气温升高1℃时，每亩产草量平均减少83.4kg。
2、气候变化对家畜生产的影响
气候暖干化造成牧区自然灾害频繁，使得家畜生产随灾害发生而波动。2001年内蒙古畜牧业生产在连续两年遭受严重自然灾害的情况下，再次遭受更加严重的干旱、高温及鼠虫害。全区共有11个盟市、59个旗县遭受旱灾，受灾草场面积4600万公顷，受灾牲畜2680.7万头只，死亡牲畜132万头只，直接经济损失高达11亿元。（注：于铁夫：《转变生产经营方式，加快建设步伐，开创畜牧业发展新局面》，《内蒙古草业》，Vol.14，No.1：6～11。）锡林郭勒盟连续3年大旱，受灾更为严重，受旱草地600万公顷，蝗虫面积666万公顷，鼠害面积25万公顷，涉及11个旗县市、59个苏木乡、2万多户牧民和416万头牲畜。2000年存栏大牲畜97.41万头，比上年减少了22.67％，其中牛存栏比上年减少了22.93％；绵羊存栏减少了14.30％，山羊存栏减少了7.95％。到了2001年7月，大片的牧场既未返青又无枯草，整个草原一片枯黄，许多地方寸草不生，大风一吹，沙尘四起。蝗虫遍野，害鼠跳窜，瘦马和赢弱的牛羊在黄沙中抖立，饥渴的羊群在捕捉牛粪中的昆虫，互相撕啃身上的绒毛，有的甚至连害鼠和蝗虫也敢吞食，死畜到处可见，堆堆残骸，目不忍睹（注：西铭：《风吹草原看不到牛羊》，《南方周末》，2001.8.2.5）。看到这种景象，不少记者为之呼喊：“锡林郭勒草原快挺不住了！”。
三、草地建设的“外部性”以及“草地公有”的制度安排导致资源的过度利用
草地建设不仅有经济效益还有十分显著的生态效益和社会效益。草地不仅是发展畜牧业的物质基础，还同时生产出了一种在现代文明社会中需求不断增加的生态公共产品。草地建设所带来的生态效益和社会效益实际上是一种效益外溢，在经济学中称之为“外部性”。在这种情形下，在边际私人净产值之外，其他人还得到利益，因此边际社会净产值就会大于边际私人净产值。无论是从草地的“外部性”来说，还是把草地看作“公共产品”，市场机制对它都不能有效发挥作用，即出现了“市场失灵”问题，在这种情形下，市场不能提供符合社会效率条件的商品或劳务。市场失败理论认为，自由市场制度一方面是资源配置的有效机制，但另一方面靠自身的力量却不能削弱和消除外部性这个缺陷，因此，要借助市场机制以外的力量予以校正和弥补，于是政府的介入和干预就成为一种自然的和必然的事实。但是，在很长一段时期内，我国还没有从生态公共产品或者从“外部性”来认识草地建设的效益外溢问题，因而也就不可能使草地建设获得最优的资源配置效率，草地保护和建设的投资较少也就在所难免。
从草地的产权角度来看，1978年党的十一届三中全会以后，对畜牧业经济体制进行了重大改革。几乎所有牧区都将牲畜“作价归户”或“无偿归户”，实行了私有私养，由原来牲畜集体所有制变为牧民家庭私有制。但是，草场仍然是国家和集体所有，同时开始在部分牧区试行草场承包经营责任制，到1996年以后，才在我国牧区全面推行。草场承包经营责任制是在坚持草场公有制的前提下，将草场的管理和使用固定到户，有的划分到组（联户），长期使用，可以继承，有的牧区还允许有偿转让使用权。所以，无论怎样改革，我国草地基本上一直属于“公有财产”。
在财产为公共占有的情况下，如果缺乏有效的约束和激励机制，共有财产通常会受到过度利用。在经济学上把私人增加产量引起的私人生产成本的变化叫做边际私人成本，把私人增加产量引起社会生产成本的变化叫做边际社会成本。在公有草场上，由于个体牧民的放牧会降低其他牧民使用草地的质量，即产生了负的外部效应。在这种情形下，边际私人成本就会小于边际社会成本。通常，牧民都有追求个人利润最大化的欲望，总是增加放牧牲畜的数量直到边际私人成本等于边际私人收益。而社会所要求的有效的均衡产量是边际社会成本等于边际社会收益时的放牧数量，而这时的数量会少于私人利润最大化时的牲畜数量。公有草地具有竞争性但不具有排它性，在缺乏有效约束时，便会引发“免费搭车”问题。一是人人都希望多放牧牲畜，以便更多地利用“免费”草场，使自己的利润最大化；二是人人都不愿意投资对公共草场进行建设，相反，都希望尽可能多地分享他人投资建设草场的成果和尽可能多地让他人分摊自己的成本和损失。所以，在草场公有的情况下，特别是对尚未承包以及仅仅承包到联户的草地，不可避免地会出现谁都想、都会去多放牧一些牲畜，而又谁都不愿意去投资建设公共放牧草场的现象。因此，如果没有有效的监督与管理，公有草地的这种产权安排，不仅会导致草地建设和保护的资金投入减少，还会出现牲畜超载、过度放牧的“公共地悲剧”（注：Hardin，G.1968.The tragedy of the commons.Science 162：1243-48。）问题。
四、草地畜牧业发展前景的模拟
应用系统动力学（System Dynamics）的原理和方法，建立草地畜牧业可持续发展动力学模型，对2000—2020年期间北方中温带草原带和高寒草原带的草地畜牧业未来发展前景进行了模拟研究。草地畜牧业可持续发展动力学模型以冷季和暖季饲草需求满足率为纽带，将草地牧草第一性生产和家畜第二性生产过程耦合成一个具有动态和复杂反馈结构的有机整体。籍助这个模型可以实现对草地畜牧业可持续发展多种方案的模拟和分析比较，从中揭示发展过程中的障碍因素，寻求改进现状的有利途径，展示各种情景下可能的发展趋势，为决策者提供一定的依据。动态模拟的主要结论是：
（一）未来20年中，如果继续受到气候暖干化的影响，并且要对部分特殊生态功能区的草地实行封禁，必须在2010年以前加大草地建设速度。草地建设的特点是，前10年快速发展，后10年建设速度趋缓。江河源头和锡林郭勒盟草地建设面积在2010年要求分别达到当地可利用草地面积的15％左右；2020年达到18％左右。在上述草地建设规模下，即使牧草生长仍然受到气候暖干化的影响，同时对部分草地实行封育禁牧，从总体上看，预计不会对当地草地畜牧业的发展造成明显影响。
（二）草地畜牧业生产将会进入适度发展的时期。由于目前我国主要牧区普遍超载过牧，环境不断恶化，自然灾害频繁，不仅在2000年前后大部分牧区都出现了牲畜存栏数量明显减少的问题，而且今后还要把向全社会提供更多的生态公共产品作为牧区的重要功能之一，因此，无论是中温带草原带和山地草原，还是高寒草原带，预计今后20年里牲畜年末存栏数量将出现稳定中略有增长的趋势。例如，锡林郭勒盟2005年牛年末存栏数量预计比1999年统计数还要少12.5％，即使到了2010年可能仍会减少2.8％，大约到了2015年才可能比1999年存栏数量增加3.7％；绵羊、山羊存栏数量都表现出增长缓慢的特点。青海省江河源头牧区2000年存栏牲畜数量与历史最高水平的1992年相比，牛减少了30.8％，绵羊减少了20.3％，山羊减少了10.7％；预计到2020年年末存栏牲畜折合羊单位仅比2000年增长了3.53％，年均递增0.17％。2005—2020年期间甘南牧区年末存栏羊单位数量大体与2000年持平。
（三）今后提高草地生产力水平将主要依靠科技进步。未来20年里，不可能凭借扩大牲畜头数去提高收益，只能通过提高草地畜牧业管理水平和大量推广应用草畜先进实用技术，才可能实现草地畜牧业的可持续发展。提高草地畜牧业管理水平，主要包括有计划地扩大草地建设和保护面积，开展围栏草地划区轮牧，调整畜种畜群结构，推广季节畜牧业和异地育肥。推广应用先进实用技术，主要是牧草栽培和家畜改良以及优良品种的引进，尤其要重视家畜个体生产性能的提高。
五、草地畜牧业可持续发展的政策措施建议
造成我国主要牧区超载过牧和草地退化和环境恶化的根本原因，既有气候暖干化的自然因素，更要看到由于天然草地长期存在的制度缺陷导致“公共地悲剧”的原因。因此，只有从上述两个方面出发，采取针对性更强的政策和措施，才能从根本上扭转我国主要牧区超载过牧和草地退化、环境恶化的局势，提高草地生产力水平，实现草地畜牧业的可持续发展。
（一）高度重视气候暖干化趋势造成的影响。20世纪80年代以来出现的气候暖干化趋势，是导致我国主要牧区环境恶化、草地退化和沙化的根本原因之一。加之长期以来，我国牧区草地公有，使用权属不清以及人口不断增加，家畜数量成倍增多，草畜矛盾日益加剧，以致草地超载，过度放牧，反过来又进一步加剧了草地退化、沙化和鼠害蔓延，使环境更加恶化，草地生产力不断下降，形成了一种恶性循环的局势。因此，主要牧区已经出现的气候暖干化趋势以及由此而造成的对生态环境和天然草地牧草生长的影响，应该引起政府和全社会的高度重视。一是要通过多种方式和途径，积极开展对保护和建设江河源头、上游地区以及沙漠边缘草地资源的重要性、紧迫性的宣传教育活动。二是中央和地方政府要像抓“天保”工程和农区退耕还林（草）工程一样，抓好牧区的草原保护和建设，要加大草地保护和建设资金投入的力度。三是要在进一步研究的基础上，针对今后牧区气候暖干化趋势，调整草地畜牧业发展战略，同时加大力度，在草原地区开展人工降雨。
（二）在西部大开发中恰当地定位我国主要牧区在国家总体布局中的功能和地位。我国主要牧区在全国布局中的重要功能之一，就是提供丰富的生态公共产品。我国主要牧区都分布在西部地区。西部地区自然资源和地理位置的特殊性，决定了保护和建设良好的生态环境是国家在长期发展战略定位上对西部开发功能的基本要求之一。西部草地资源在西部地区生态环境的保护和建设中居于主导地位。草地是我国西部的优势资源之一，在西部12省区的土地面积中占42.8％，是西部耕地面积的5.9倍，是西部林地面积的5倍，构成了西部土地资源和环境空间的主体。西部的数千种天然牧草和饲用植物比林木更能适应在高寒、干旱、荒漠、盐碱等恶劣气候和贫瘠土地条件下生长。牧草根系多分布于土壤表层30厘米或更深的土层里，比林木更能有效地保持水土、防风固沙。据西北水保所测定，生长2年的草地拦截径流的能力为54％，比生长3—8年的林地高出58.8％；草地减少地表径流中含沙量的能力为70.3％，比林地高出88.5％。对25度坡耕地测定表明，当降雨量为340mm时，每亩裸地水土流失为450公斤、耕地为238公斤、林地为40公斤，而草地仅6.2公斤。所以在西部地区生态环境的保护和建设中更应重视和确定草地资源在提供生态公共产品中的重要作用和地位。
（三）从提供生态公共产品的战略定位出发，重新规划我国草地资源的功能区。1999年3月江泽民同志在中央召开的“人口资源工作座谈会”上指出，要对特殊生态功能区实施抢救性保护，对生态环境良好区实施积极性保护，对矿产、森林、草地等重点自然资源的开发进行强制性保护，根据不同地区的实际情况，采取不同的保护措施。从近些年来我国主要牧区草地治理和建设实施规划来看，大都仍未摆脱长期形成的以牧区经济发展为主线的思路，对于在规划中如何体现提供生态公共产品的问题，既没有引起高度重视，也缺乏实践经验。因此，当前亟需尽快地确定西部地区草地资源需要进行抢救性保护和积极性保护的生态功能区的具体位置，并在地图上用红线明确标出。例如，位于长江、黄河源头的青海省治多县和玛多县，属于沙尘暴重发区的内蒙古沙漠边缘的草地，都应该划为需要进行抢救的特殊草地生态功能区，应全面进行封禁，严禁放牧牲畜和乱挖乱采，同时要在该区域实施生态移民；江河上游和北方中温草地带、山地草地带的绝大部分草地，都可划为要进行积极性保护的草地生态良好区，要从生态效益和经济效益的要求出发，根据当地生产实际，优化牧场整体生产结构，制定放牧强度，提高出栏率，严格控制放牧牲畜数量，使草地资源得到恢复性演替；而那些严重退化、沙化、盐碱化的草地，应该对其开发利用实施强制性的保护措施，主要采取围栏和划区轮牧的方式，进行适度休牧，通过强制性保护措施使草地尽快得以恢复。
（四）推行和完善草场承包经营责任制，严格实行以草定畜、超载必罚。当前，我国草地畜牧业推行草场承包经营责任制的实践和理论表明，单纯地收取草场使用费并不能形成对使用公有草场资源的有效经济约束和激励机制。因此，一方面应该在与牧民签订草场承包经营合同时，必须合理确定单位草场面积的载畜量，同时制定超载草场的惩罚性收费标准。另一方面，不仅要有50年长期承包不变的规定，而且还要采取调整与奖励结合的办法，激励牧民增加草地投资的积极性。在不断增加草地建设投资的情况下，要根据草场产草量和实际载畜能力提高的状况，在保证草地资源不遭破坏的前提下，调整初期确定的载畜量，允许牧民适当增加放牧牲畜数量。同时，国家应尽快制定和颁布草地承包经营和草地监测与合理利用等有关法律规定和行业标准，使草地承包经营和监测管理中出现的许多新问题能够依据有效的法律规定及时得到解决。
（五）以国家投资形式购买牧区草地生态公共产品。我国主要牧区要向社会提供生态公共产品。但是公共产品在效益外溢的情形下，消费者所支付的价格抵不上他们实际得到的福利，或者说投资者的成本不能从正常收益中全部收回，于是，市场配置给草地建设的资源减少，草地状况会不断恶化，产出不断减少。因此为了提高草地的效益，必须对草地建设者个人给予适当的补助，以降低草地的边际成本，补偿的金额应该与外溢效益的大小相等。由于对草地外溢效益的产权边界和产权份额很难划清，所以对这部分外溢效益的补偿便很难借助市场手段来完成，现实可行的途径，除了可以向江河中下游地区征收一定的草地资源建设补偿费税以外，就是要以国家投资为主搞好草地建设，即在一定时期内由国家出资来购买牧区的生态公共产品，以这种形式来换取全国经济和社会的可持续发展。
（六）建立牧区环境保护多元化、社会化投融资体制。我国牧区生态环境保护与建设需要投入大量资金。由于牧区经济尚不发达，财政拮据，部分群众还没有解决温饱，无力拿出大量资金去搞草地建设。因此，必须适应市场经济的要求，建立多元化的、社会化的投融资体制，才可能满足牧区保护和建设生态环境，提供更多生态公共产品对投入资金的需求。
1.扩大财政投资规模和方式。加大中央政府财政转移支付的力度；研究和出台地区环境保护建设债券；研究和开征资源补偿税费；充分利用政策性金融的支持。
2.建立发展基金。着手研究和设立青藏高原资源与环境保护和建设基金，接纳来自国内和国外社会各界的捐赠。
3.开展草原区与毗邻和流域受益发达地区间的经济补偿援助活动。京津地区、黄河下游、长江中下游的一些发达省、市，应该向长江、黄河源头以及上游地区因保护建设天然草地和天然林而造成的损失给予适当的经济补偿和多方面的支援。
4.积极争取国际金融机构和国外政府的优惠贷款和援助。同时，利用西部天然草地资源优势，在生产天然肉、奶食品等方面，扩大招商引资力度，吸引国外合作开发项目，解决西部牧区资金不足、开发落后的问题。
5.实行必要的金融倾斜政策。适当放宽主要牧区商业银行再贷款的条件；适当降低当地金融机构认购国债等债券的比例；实行东西部有差别的利率政策；增加发行农牧业企业债券额度；组建西部绿色银行，对西部地区所有环境保护的投融资进行总量管理与监控。
（七）鼓励和帮助牧民定居，建设现代化的家庭牧场。逐步实现以草场围栏化、牧民定居化、圈舍暖棚化、牲畜良种化、饲草料基地化、防疫规范化为建设内容的现代化家庭牧场，是对人草畜配套建设提出的新的更高目标。这项工程可以通过直接和间接方式既达到恢复治理和保护草地生态环境的目的，同时又能改善和提高牧民生产和生活条件，使传统放牧业逐步向集约化、商品性生产和经营方式转变，推动牧区的小城镇建设，使我国传统牧区经济社会发生根本性的变化。各级政府应该把牧民定居和家庭牧场建设看作是草地承包后很长一段时期内牧区工作的重点，作为实现牧区跨越式发展的重要途径和推进牧区小康社会建设的重要任务，从管理、技术和资金等各个方面给予大力扶持。
（八）以提高我国家畜生产转化效率为基本策略，大力推行草地畜牧业的集约化生产经营方式。草地畜牧业的集约化生产经营方式，是在草地畜牧业生产流程的关键环节采用先进的技术手段和科学的管理方式，转变经营机制，实现草地畜牧业生产和经营的变革。根据我国目前的现状，提高草地生产力水平，既要在集约化生产经营中加大草地的保护和建设，在适宜地区扩大人工草地面积，提高饲草料加工能力和实施饲料安全工程，恢复和提高草地植物对光能的利用和转化能力；同时还要在集约化生产经营中，紧紧抓住家畜生产对能量转换效率不高的矛盾，把提高家畜生产的能量转化效率作为发展我国草地生产力的基本策略，完善良种繁育推广体系，充分发挥品种改良站和人工授精站的作用，加大畜种的引进和改良，发挥杂交优势，使家畜个体生产性能和群体生产能力的提高有明显突破。草地畜牧业的集约化生产经营，涉及从草地建设和保护到畜产品生产、流通的诸多领域，涉及牧区经济社会的许多方面，通过多种重组和变革，将有利于实现草地资源的有效保护和持续利用，从整体上提高我国草地畜牧业的生产力水平。