资源税改革理论逻辑与发展路径，本文主要内容关键词为：路径论文,逻辑论文,资源税论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1003-5230(2011)05-0074-06
一、引言
资源是一国赖以生存和发展的重要物质基础，通过资源税调节社会生产并对生产要素进行优化配置在西方国家有很长历史，最新研究主要集中在资源税的代际配置和空间配置方面。2010年6月1日起，财政部、国家税务总局发文，决定率先在新疆开始资源税改革试点，新疆资源税改革涉及原油和天然气两大资源，二者资源税实行从价计征，税率均为5%。这是我国资源税改革中的重要一步，但资源税的改革还存在很多问题。一是其他资源税改革问题。包括煤炭、矿产和盐等在内的其他资源的从价征收将是下一步资源税改革重点，具体包括哪些税目还需要研究确定；二是资源税税率问题。现有资源税制尚不能真实反映资源的稀缺性和不可再生性，加剧了中央政府、地方政府和资源开发利用企业间的利益冲突。今后资源税改革需要进一步理顺资源开发和利用中的税费关系，合理确定资源税的税率；三是资源税的全国推广问题。资源税的改革涉及企业、地方政府和国家多方面关系，各类商品价格对资源价格非常敏感，牵一发而动全身，资源税的推广还需要考虑物价因素。选择合适时机向全国推广是当前资源税改革需要重点考虑因素之一。此外，资源开发的生态补偿机制、资源税改革对区域经济均衡度的影响以及资源税改革的配套措施等也需要深入研究。
二、对资源征税的生态补偿理论
(一)租金理论
矿产资源的价值理论来自于地租的“普遍化”。在我国，资源为国家所有，资源税是国家作为资源所有者向资源使用者(或承租人)征收的使用费，是资源财产所有权在经济上的实现。“普遍征收，级差调节”体现了地租中绝对地租和级差地租两种形式。土地作为一种重要的资源，很早就引起了马克思的关注，他在对大卫·李嘉图等古典主义经济学家批判继承基础上发展了租金理论。根据马克思主义的级差地租理论，土地使用者要向所有者——国家或者土地资本家缴纳数量不等的地租，不同地块的土地由于肥沃程度，距离城市的远近以及其他条件不同，同样面积土地的产出会有较大差异，土地所有者就对不同地块的土地收取与这些土地相对应的级差收入，这类地租称为级差地租；对所有土地收取的地租则叫绝对地租。“地租是由于肥沃程度不等的土地的产品具有同等的价格造成的”。与李嘉图不同，马克思认为，土地级差是级差地租产生的条件而不是原因，垄断才是地租产生的真正原因。“尽管李嘉图已经假定资产阶级的生产是地租存在的必要条件，但是他仍然把他的地租概念用于一切时代和一切国家的土地所有权。这就是把资产阶级的生产关系当做永恒范畴的一切经济学家的通病。”[1](P149)。
(二)矿产资源耗竭理论
稀缺性租金类似于我国的矿产资源补偿费，也属于绝对地租的一种“普遍”形式。矿产资源耗竭理论由Harold Hotelling首先提出，因此，对不可再生资源征收的资源税又被称为霍特林租金。绝大部分自然资源具有不可再生性，其供给是有限的，随着人类社会对自然资源的不断开发，自然资源不可避免面临耗竭殆尽的困境。“在一定技术条件下，对资源的不断开采利用会使某种矿产资源的储量逐渐趋于零。换言之，当该种矿产丰度不断降低，开发成本不断上升，以致需求数量趋于零时，就达到了耗竭状态”。霍特林提出了一种可耗竭矿产资源是怎样随时间推移进行最优配置，以及市场在其中起到了怎样的作用的问题的数理解答模型。这一理论还对资源稀缺性问题给出了理论解释[2]。矿产资源耗竭理论，为资源经济学的建立起到了奠基作用。Tom Tietenberg认为，稀缺性租金作为必须支付给资源所有者的租金一般就表现为矿区使用费、权利金[3](P120-145)。
(三)资源品补偿外部性理论
对资源征收的另外一个依据是资源品补偿外部性理论。公共经济学者Alfred Marshall首先提出了“外部性”概念，Marshall的弟子福利经济学家Pigou用现代经济学的方法从福利经济学的角度系统地研究了外部性问题，在马歇尔提出的“外部经济”概念基础上扩充了“外部不经济”的概念和内容，将外部性问题的研究从外部因素对企业的影响效果转向企业或居民对其他企业或居民的影响效果。庇古提出的“庇古税”就是通过政府的介入来解决外部性问题的一种手段，即通过税收或发放补贴，使私人的边际成本与社会的边际成本达成一致。外部性理论为资源税、环境税等税种提供了课税依据。矿产资源具有清洁空气和水相同的正外部性特征，而不可再生资源开发企业生产中的短期行为会造成生产外部性，导致社会福利损失，补偿这部分社会福利损失的方法是对资源开发企业征收资源税。
三、资源税改革：中国经济转型的现实需要
(一)实现中国经济发展方式转型，走可持续发展道路
资源的拥有和使用状况是一个国家和地区经济发展的基础，在世界经济进入新世纪以后，传统粗放式发展模式已经被彻底抛弃，建立在人与自然和谐相处的可持续经济发展模式成为各个国家和地区经济发展的必然选择。张世秋等、李清芬针对我国的环境污染的严峻现实，提出构建绿色税制应该从可持续发展高度来理解[4][5]。为实现可持续发展所包含的效率和公平原则，政府有必要对环境资源利用等行为征收环境资源税，以调节资源环境及其价值在代内和代际的分配。吴霖提出，可持续理论的产生和发展，拓展了税收公平和效率原则的内涵。税收效率不仅仅是经济效率和行政效率，还要注重达到社会生态效率。可持续发展要求必须解决环境污染，建立绿色税制体系[6]。周生军认为，在进行税收政策设计时，首先应考虑生态效率原则、税收政策调整要体现产品生命周期理论和有利于促进可持续发展等相关问题，然后才能找出符合我国国情的促进循环经济发展的税收对策[7]。进入新的发展阶段以后，在经济发展模式上，传统的粗放式经济发展道路与资源的有限性矛盾越来越突出，经济迅速发展的现实需要与环境资源的有限承载力之间的冲突越来越激烈，尽快实现经济增长方式的转变，走一条可持续发展的道路对我们这个有着众多人口，资源又相对比较短缺的发展中国家有着重要的现实意义，而这一过程中，征收科学有效的资源税具有重要现实意义。
(二)理顺资源所有和开发利用关系，合理开发利用资源
资源税的历史在我国并不长，在建国后相当长时间的计划经济体制下，我国对资源实行的都是无偿使用的方针。改革开放后，资源的稀缺性和不可再生性逐渐被国人所认识，才开始对资源实行有偿开采和使用。1984年9月国务院颁布《中华人民共和国资源税条例(草案)》，决定从当年10月1日起开始对原油、天然气、煤炭等开征资源税，以实际销售收入作为计税依据。但当时资源税征税品种还不包括金属矿产品和其他非金属矿产，征收的主要目的是调节资源开发单位由于资源品级和开发条件不同形成的级差收入。1993年国务院又重新颁发修订后的《中华人民共和国资源税暂行条例》，财政部同年颁发实施细则，该条例1994年1月1日开始实施。这次资源税改革扩大了资源税的征收范围，由过去的煤炭、石油、天然气、铁矿石少数几种资源扩大到原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等七种，按照从量定额征收。此后十几年时间，尽管国内外各种资源价格屡创新高，但我国资源税税率多年未进行调整。
在可持续发展的背景下，税收在资源节约和环境保护中能起到的作用，从而使税收政策手段服务于可持续发展的战略目标。计金标以专著的形式对生态税收的理论和政策进行了较为系统的研究，总结了生态税制建立的理论基础、探讨了设计生态税收制度[8](P120-182)。贾康认为，金融危机后政府应该实行结构性增减税，在未来一段时间不存在较大减税空间前提下，应该考虑结合当前的社会经济形势，适时开征资源税和环境税。资源税作为结构性增税举措与增值税转型搭配出台，可以对冲财政减收压力，强化税收调控效果[9]。韩增华从地方债风险角度论证了增收资源税的必要性，认为资源税从价计征符合资源税设置的目的，资源税成功改革有助于地方政府财政汲取能力的扩张；对于中央政府，资源税改革是低成本高收益的控制地方政府债务风险措施；而资源税改革本身符合财政可持续发展理念的，对于地方和中央控制地方政府债务风险都具有积极效应[10]。杨遂周认为，总结了新疆资源税改革的经验，认为通过适当提高油气煤等产品的资源税负，可以进一步理顺矿价，促进资源的合理开发和节约使用，进而有利于企业节能增效和技术改造，带动产业结构的调整和经济发展方式的转变[11]。
(三)深化资源税改革，完善我国税收制度
现有资源税并不能确保国家作为资源所有者的合理收益，过低的资源税率，过窄的征收范围也使地方政府财政收入难以保障，适当提高资源税率，扩大资源税的征收范围，充分利用税收工具对资源进行优化配置有利于增加地方财政收入，尤其是中西部省份地方政府收入，解决分税制改革后中央与地方财权和事权不匹配的历史遗留问题。谢美娥、谷树忠认为，资源税是一个调节中央和地方政府利益分配关系很好工具。通过推进资源价格政策改革，使企业把资源开发的外部成本内在化，逐步提高资源价格，协调中央企业与地方发展的利益关系，完善地方税制[12]。李晖、荣耀康从资源税自身具有的特性入手，分析了资源税和房地产税作为地方主体税种的可能性，认为将资源税作为地方主体税种之一，更加符合税收经济效率和税收行政效率原则[13]。
不少学者还从国际对比角度对资源税问题进行了研究。刘晓凤对“金砖四国”的资源税制进行了国际比较研究，比较后发现相比这些发展中国家，我国资源税率处于绝对低的水平[14]。张婷婷则对我国与OECD国家的资源税制进行了国际对比，认为完善我国资源税制应该从扩大征税范围、税费的合理选择、完善计税依据等方面入手[15]。李志学、彭飞鸽等基于对石油资源的分析，介绍了中国和世界石油业发达国家石油资源税费制度，从性质上对国内外石油资源税费制度进行对比分析，从而找出我国石油资源税费中存在的问题并提出改革建议[16]。张林海介绍了美国、德国、荷兰、智利等国资源税的税制情况，认为深化资源税改革，应该加强对国内经济指标的分析，从扩大资源税的征税范围、科学设计征税依据、细化资源税税目、适当提高资源税税目等方面入手进行改革[17]。
此外，国内学者文杰、文峰和李广舜[18]、祝遵宏[19]、李国平[20]以及庞敏[21]等学者先后对新疆资源税改革试点以来的经验进行了总结和归纳，对今后一段时期新疆资源税改革提出了自己的设想。
四、资源征税的经济效应
(一)西方资源税的经济效应理论
从二十世纪七八十年代，国外在运用税收手段治理环境污染方面研究的重点主要集中在市场结构不完善下资源税和污染税的效果、不确定情况下资源税和污染税与数量控制手段的比较、信息不完备下的资源税和污染税的实施等理论问题，并出现了一系列经典性的理论，如环境标准定价方法等[22][23]。
Robert H.Patrick对现有的不可再生资源生产、开发经济理论进行了系统的梳理。他们对Halvorsen和Smith在1991年提出资源税理论模型进行了检验和拓展，通过间接最终成本函数，估算了自然资源储备的影子价格。同现有文献不同，他们认为至少在描述单个资源品生产者时，该模型是有效的[24]。在矿产资源领域里面，最优化配置和稀缺性问题是当时关注焦点；20世纪90年代以后，随着全球气候变暖问题日渐受到全球关注，可持续发展问题又成为资源研究领域重点关注问题[25][26]。Christian Groth和Poul Schou借助内生增长模型对比了传统的资本利得税和资源税的增长效应，认为，对于一个部门经济的长期增长而言，如果不可再生资源不可或缺，那么资本利得税不会影响该部门经济的长期增长，而资源税却对经济增长起着决定作用。当不可再生资源是某部门的必要投入，并且增长是最后生成时，资源税机制对增长率的影响是决定性的，而利息所得税和投资补贴对增长率的长期影响为零[27]；Hung和Quyen利用动态霍特林模型研究表明，对于不可再生资源，从价征收资源消费税比定额消费税绝对可以带来更大的福利[28]。
此外，不可再生资源的开发利用存在代际间影响，对资源的过度开发无疑会透支下一代发展物须基础，资源开发利用不仅会造成国家间的空间不平等，而且会影响代际间不平等，这部分研究领域成为近年国际资源税研究热点。Ingmar Schumacher，Benteng Zou[291和Markku Ollikainen，Mikko Puhakka等人关注了资源的代际间分配问题[30]，指出，资源过度开发会造成代际间新的不平等。西方学者对资源税的研究比较重视采用实证研究的方法，通过定性研究和定量研究相结合的方式扩展资源税的研究领域，为资源税理论做了较好的铺垫。
(二)国内对资源税价和资源利用财政调节机制的探讨
资源属于生产工业品和居民消费品的上游产品，价格变化具有很强的联动性，资源税率的调整对物价相关性非常强。在20世纪80年代末开始，我国就已经有一些经济学家从生态经济综合平衡和国民经济政策调节的角度，提出了资源利用的财政调节机理，该财政调节体系的目的是建立一个以生态经济效益为目标的负反馈调节体系。
牟彤华、杜放通过建立企业在征收资源税的情况下的经营决策模型，找出影响企业经营决策的主要因素，进而提出改革和完善我国资源税体制的具体方法和措施[31]。高文静、赵国浩把山西两次煤炭资源税费改革作为虚拟变量，引入经济增长与工业“三废”排放的关系模型进行分析。认为山西煤炭资源税改革力度不大，改革方向是从价征收煤炭资源税[32]。徐瑛、徐群对1997年、2004年资源税调整影响进行了比较，发现资源税调整的价格冲击下降了，重点影响行业发生了变化，沿海和内陆的影响差距缩小了。进而根据资源税调整的分区域效应，提出中部资源税率先调整将有助于减少资源税总体调整带来的内陆地区产品价格压力[33][34]。刘晔认为，我国资源税改革的基本取向是提高资源税税负，但资源税税负的提高并不意味着就能有效实现资源税改革的政策目标，这与各市场主体的反应有关。基于这一思想，他分析了资源税税负提高的经济效应和各市场主体的行为选择，认为完善资源税改革应该加强对部分垄断企业价格管制、对资源开发企业进行兼并重组、引导企业进行技术投入等等[35]。郭菊娥、钱冬等利用CGE模型对我国煤炭资源税率调整以及对国民经济影响进行研究后认为，随着煤炭资源税税率的逐步提升，煤炭需求量减少幅度大于GDP减少幅度，能有效降低单位GDP煤耗，并且对CPI的影响较小。建议政府应将目前的资源税费合并，成为资源税从价计征，提高税率，并对资源税实施专款专用[36]。
五、资源税改革的进一步研究方向
综合近年来国内学者对资源税的研究，主要呈现以下特征：一是理论基础上借鉴了西方公共品外部性的成果，并把马克思主义级差地租理论作为征收资源税的理论来源；二是研究方法上偏重定性研究和规范研究，侧重从资源税的制度设计方面提出自己的看法。但同时，国内学者的研究也存在一些不足，研究方法上缺乏确凿的数据进行证明，提出的观点缺乏必要的理论假设前提和经验数据证明；对资源税的研究缺少与世界各个国家的横向比较和对我国资源税改革的历史比较，因此难以形成全面系统的认识。对资源税的改革同我国当前转型期社会经济发展模式的转型的关联性研究把握不够，尤其当前经济迅速发展与资源的有限利用间矛盾日渐突出情况下，对资源税的改革更要结合我国国内外社会经济实际情况进行系统分析。资源税改革在全国推广已经成为必然，笔者认为，今后国内资源税研究应该侧重以下内容：
(一)资源税税目和税率调整问题
在资源税改革中，改从量征收为从价征收，这一点上，国内理论界和政府部门是没有异议的，但这次改革试点后其他矿产资源、盐、煤炭等是否也依照石油和天然气的改革模式进行？同其他国家相比，我国资源税的征税范围比较窄，那么今后是否要在原有基础上进一步扩大资源税的征税范围？这些问题需要我们研究厘清。
(二)资源税改革涉及利益方关系以及改革向全国推广时机选择问题
资源税的改革涉及到中央、地方和资源开发企业多方利益关系调整，现有资源税改革思路必将增加资源的开发成本，进而会影响资源的价格，对相关方利益会产生影响，结合利益相关理论，需要深入探讨资源税改革中各方利益关系，保持改革平稳推进。此外，新疆资源税改革以后，如果要在全国进行推广，如何选择合适的时机至关重要。在具体条件上，应该综合考虑资源开发企业可承受能力，资源品的价格波动对物价的影响应该在社会可控范围内，尤其是当前CPI和PPI持续高企的背景下，资源税改革向全国推广的时机显然还不成熟，那么全国进行推广需要具备哪些条件？通过分析比较国内外资源税改革背景，结合过去一年多新疆资源税改革试点实践，资源税研究应该找准我国资源税改革的最佳时机，深入探讨资源税全国推广条件和时机，实现资源税改革的平稳进行。
(三)资源税的配套改革问题
目前资源开发过程中，开发企业除了要缴纳资源税以外，还有一些属于收费项目，对资源开发收费和征税都是国家对资源开发进行调控的重要手段，在深化资源税改革过程中，需要对资源开发收费情况进行系统的研究，为资源税的改革创造良好的制度环境。因此，资源税问题的讨论不能就资源税谈资源税，还应该分析资源税改革的影响因素，主要资源品(石油、天然气、煤炭和矿产品)价格的形成机制，研究资源品价格形成过程中的收费、税和价格联动关系，开展资源税改革配套措施的讨论。
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