我国政府间事权财权划分的方式演进、面临问题及对策建议,本文主要内容关键词为:事权论文,财权论文,对策论文,方式论文,建议论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
正确处理政府间事权财权划分问题对明确政府和市场的基本分工、科学界定中央和地方政府的职能和行为、健全财权财力的法律制度有着重要的理论价值和实际意义。我国政府间事权财权划分应以法治化为目标,这是市场经济发展的必然要求。因此,应从法律体系视角切入,逐步使政府间职责权限和支出责任由宪法或法律明确规定和具体划分,最终实现政府间事权财权划分法治化。
一、政府间事权财权划分的协调模式和调整模式
政府间事权财权问题实质上是以集权和分权为中心的物质利益基础上的关系。围绕着集权和分权以及政府间事权财权划分问题,世界范围内存在以地方分权为基础的复合制和以中央集权为基础的单一制两大协调模式。联邦制的复合制国家有统一的宪法和法律,全联邦的最高立法、司法机关和行政机关执行立法、司法、军事、财政、外交等重大权力。在遵循联邦宪法的前提下,各个成员单位设立自己的立法和行政机关,颁布自己的宪法和法律,在本辖区内行使职权并领导下级政府。关于成员单位和联邦间的权力划分,联邦宪法列举和概括联邦与成员国的各自专有职权,列举禁止联邦和成员国行使的权力,宪法之外的职权属于各成员单位。这样,联邦宪法确保联邦和成员国得以保持各自的完整性,并防止中央高度集权或地方过于分权。形成鲜明对比的是,以中央集权为基础的单一制国家具有单一宪法和国籍,统一的国家最高权力机关和行政机关体系,国内所有按行政区划设置的行政单位、自治单位都接受中央的统一领导,单一制国家在对外关系上作为国际法主体出现,国家的最后控制权在中央。单一制国家的中央政府支配国家权力,是中央与地方职权划分中的主体,凡宪法之外的职权一概属于中央。
两种协调模式对集权与分权有着重要的影响,联邦制国家的联邦中央与地方之间各有明确的职权范围,地方的自主权也较大,而单一制国家的地方自主权则较小,其在中央高度集权制国家几乎为零。以中央集权为基础的单一制下,中央政府在拥有绝对国家权力的前提下,将国家权力授予地方,是中央集权制下的地方分权。作为一种制度,中央集权着重说明中央与地方的职权划分中拥有国家权力的程度,以及国家权力从地方政府向中央政府集中,或由中央政府从地方政府收回的状态。而且,随着政府间关系的发展变化,各国在实践中摸索出解决政府间集权和分权矛盾的立法、司法、行政、政党和财政调整等方式,如表1。[1]
二、我国政府间事权财权划分路径演变
新中国成立以来,我国的政府间财政关系主要表现为在服从国家意志并适当兼顾地方政府利益的前提下适当划分政府间的财政收入分配权。《论十大关系》发表以来,尤其是改革开放后,财政分权一直被视为调动地方积极性的有力手段。从宪法相关规定角度看,我国政府间分权改革大体经历三个阶段。1949~1956年间是第一阶段。起临时宪法作用的《共同纲领》第十六、三十三和四十条分别规定“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜”,“规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围”,“关于财政:建立国家预算决算制度,划分中央和地方的财政范围”。1956~1978年期间是第二阶段。“五四宪法”以及“七五宪法”和“七八宪法”确立的中央高度集权体制取消《共同纲领》关于中央与地方应有职权划分的法律规定。与之对应,1958年中央进行大幅度放权的3年后即上收了下放给地方的经济管理权限,1976年又上收了中央在1970年扩大的地方在计划管理、物资分配、商品价格和人事管理方面权限的部分财政、税收、物资管理权限。[3]
十一届三中全会后,我国政府间分权化改革进入尝试最为活跃、探索成效最大的第三个阶段。1982年《宪法》规定“国家机构实行民主集中制的原则”,其重要内容之一是“中央与地方应有职权划分。中央与地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”(第3条和第4款)。我国在1980年开始实行“分灶吃饭”的新财政体制,地方政府获得一定的财权和财力,拥有了独立的预算和收入来源,地方政府得以明确为地方国有企业提供流动资金、地方性的公共产品和劳务等事权。1987~1993年间的“财政大包干”体制进一步将较大的财力比重从中央转移到地方政府手中,1993年中央财政收入占全国财政收入的比重仅为39%,这大大降低了中央政府的调控能力。另一方面,“财政大包干”体制按企业隶属关系划分财政收入助长地方政府对企业的干预,且存在缺乏统一性的弊端。
为增强中央政府的宏观调控能力,淡化政府与企业的行政隶属关系控制,调动地方政府(主要是省级政府)关注地方经济增长、培养新财源以及地方政府制度创新(特别是在集体和国有企业改制方面)的积极性,引导政府间财税体制走向健康和自治,我国于1994年建立“分税制”财政分权体制。
三、分税制财政分权体制下我国现行政府间事权财权划分的问题
新中国成立后,我国建立了中央高度集权计划经济体制,在中国共产党的第一层次的统一领导和协调之下,政府上下级的领导和协调关系成为领导和协调政府间关系的第二层次。下面,具体地讨论我国现行分税制财政分权体制下政府间事权财权划分中存在的问题。
(一)我国政府间事权界定模糊
我国经济社会事务采取中央管理、地方管理和中央和地方共同管理的模式,除中央和地方政府分别明确管理的事务外,我国中央与地方政府共同管理的社会事务范围比较广泛,界限比较模糊,政府职能“错位”、“越位”和“缺位”共存。由于中央政府具有相当的权威,可能存在中央政府的“机会主义行为”导致某些领域的“缺位”,即中央政府不恰当地将某些事权下放给财权有限的地方政府,而地方政府由于财力有限而力有未逮。
(二)我国地方政府财权有限,中央与地方的事权和财力不对称
按现行规定,除屠宰税、筵席税的开征、停征权下放地方以外,其他税种的开征、停征、税率、税目、优惠、减免等全部由中央统一规定。中央集权程度的不同造成地方相对独立的利益格局,直接后果就是地方政府为弥补财政收支缺口滥用收费权。而且,现行分税制财政体制没有确定省级政府与省以下地方政府之间的财力分配框架,博弈存在于省以下政府层级间事权与财权划分过程。省级政府在管理上对下级政府有绝对的权威,上级政府很容易产生机会主义行为。省以下政府层层向上集中资金,基本事权却有所下移,特别是县、乡两级政府,这在很大程度上加剧基层政府财政困难。
(三)我国政府间事权财权划分中缺乏规范的法律界定
如表2,我国处理政府间关系的指导原则集中体现在一系列党和政府的重要文件和决议中。总体看来,我国政府间事权财权划分的界定过于笼统,中央政府的收权与放权也缺乏法律依据,中央地方关系的变动往往依据党或政府的决议或文件,基本没有可操作性的内容。现行分税制财政体制下,中央政府是我国政府间财权划分的主导,但因为政府间的财权划分牵涉到错综复杂的地方利益,现行分税制方案却是在中央与地方政府的博弈过程中中央政府作出一系列调整、妥协与让步而形成,中央和地方政府之间财政关系的确立没有法律依据,主要是根据领导人的意志来变更,制度本身缺乏稳定性。
在纵向税权划分上,我国的税权划分一直没有一个统一、稳定的规则,中央政府在政府间税权划分的博弈过程中充当“让利者”的角色,且中央政府可以从其自身需要出发,随时改变让利的大小。由此,中央政府在税权划分中集权过多,地方越权较严重。在横向税权划分上,我国授权立法的比重很大。现行税法体系中,除《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《税收征管法》和《农业税条例》(取消农业税后已停止执行)由全国人大及其常委会制定外,其余都是国务院根据授权制定的暂行条例,立法机关的税收立法权处于虚置和弱化地位,不符合税收法律原则,税收立法层次较低,降低了税法的权威性和严肃性。另一方面,我国国税、地税、财政、海关等部门多头管税,税收执法权分散、信息交流不畅,税收执法部门应承担的法律责任和义务未明确规定且缺乏其他经济管理部门的有效配合;涉税案件涉及税务、财会、法律等专业性和技术性较强的内容,专司税收案件的司法机关没有优势,而具有办理涉税案件能力的税务机关却不享有司法权,因而影响了税收执法刚性。而对转移支付资金的管理也仅有财政部制定的部门规章性质的《过渡期财政转移支付办法》。
四、我国政府间事权财权划分的基本原则
从世界范围来看,处理政府间事权财权划分问题并不存在完全统一的模式,结合我国的实际,处理政府间事权财权划分问题应该遵循如下基本原则。
(一)发挥中央和地方政府两个积极性原则
在我国这样一个多民族的单一制国家,加强中央权威、增加中央政府收入占财政收入的比率从而使中央政府具有调控宏观经济的能力是非常必要的。同时,由我国地理、文化、自然和人力资源禀赋等方面的多样化以及地方政府提供更符合居民偏好的区域性公共产品的比较优势决定,必须充分发挥地方政府履行社会职责的积极性。
(二)责权对称原则
以市场为基础进行资源配置的社会主义市场经济条件下,中央与地方政府应该在资源配置、经济稳定和收入分配职能方面进行分工合作。为提高政府职能效率,应遵循中央与地方政府“财权(财力)与事权统一”的原则。为保证中央政府的宏观调控能力,中央政府的初始财力应该大于地方政府的初始财力,据世界银行2002年的估计,20世纪90年代发展中国家、转型国家和OECD国家的省以下收入占总收入的比例分别为9%、17%和19%。为确保最终财权(财力)与下移到地方政府的事权相一致,这里的财力是经纵向或横向的转移支付手段调整以后的财力。所以,初始财力的非对称性保证了中央政府的宏观经济调控能力,而最终财力与事权的一致性则保证了地方政府履行职能的积极性(苏力,2004)。
(三)规范化、法治化原则
市场经济是一种法制经济,规范有序是市场经济的必然要求,也是调整中央与地方政府责任划分和支出分配的必然要求。成文宪法或地方组织法形式的规范而法制化的中央与地方政府分权可以避免中央与地方政府之间责任划分以及支出分配的混乱。比如,德国的宪法《基本法》、美国的国会法案、日本的《地方自治法》就使用法律来规范、界定和保障权力的调整界限及其运作过程,明确规定中央与地方政府的法人地位。[4]新中国成立后我国对中央与地方关系也作过多次不成功的调整,主要的原因就是调整主要依据政策而非法律来进行。
五、构建和完善我国政府间事权财权划分的法治化体系
政府间事权财权划分法治化,既是市场经济发展的必然要求,又是民主政治的应有之义。[5]应避免局限于从现行的行政式财政分权视角考虑问题,应从法律体系视角切入,逐步使政府间职责权限和支出责任由宪法或法律明确规定和具体划分,最终实现政府间事权财权划分法治化。[6]
(一)《中华人民共和国宪法》层次的修正
《中华人民共和国宪法》只规定中央与地方政府的组织形式以及“中央与地方应有职权划分”、“中央与地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,对于政府间财权划分缺乏明文规定。结果导致我国中央政府的收权与放权缺乏法律依据,政府间财权关系不稳定,影响中央政府权威并降低地方政府积极性。因此,应该在作为国家基本大法的《中华人民共和国宪法》修正中增加关于我国政府间事权财权划分,确定我国政府间事权财权划分的宪法基础,逐步使中央政府与地方政府的经济、行政和立法方面的职责权限、财政支出责任及其财权由宪法明确规定和原则上的具体划分。
(二)建议制定《中央与地方关系法》
制定《中央与地方关系法》,在法治基础上形成新型的权利义务关系,不断以法律形式将改革形成的中央与地方政府各自的权力范围、权力运作方式、利益配置结构等明确下来,形成中央与地方政府之间法定的权力利益关系,从而将政府间关系纳入到法制化轨道。这样,既可以防止中央政府收权、放权的随意性,使中央与地方政府合理分配权力制度化,又可确保中央权威,落实宪法所规定的民主集中制原则。
根据我国的实际国情,应该采取法律列举的方法,具体规定中央与地方政府的各自专有事权和支出职责以及中央和地方政府的共有事权和支出职责,并保持相对稳定性。
在政府间事权划分上,根据中央与地方在国家管理中的地位和作用,以法律形式确定中央和地方政府的事务管理范围和相应的权力。凡是关于国家整体利益、全局利益的事务,如国防、主权、外事等,应由中央处理;凡是关于地方局部利益和地方自主性、地方自主发展的事务归地方处理;而处理提供公共物品和公共服务这类事务的权限,必须在中央地方间合理划分。在此基础上,解决各职能部门对口设置双重领导问题,使得地方政府具有根据本地经济和社会发展需要自行决定机构设置和人员编制的较大自由选择权。
中央政府的专有权力主要是管理全国性公共事务,如外交、国防与军事、制定和修改宪法、有关国籍及刑事、民事、商事、诉讼程序方面的立法、统一度量衡、航空、国道、国有铁路、国家邮电通讯的管理、中央财政与税收政策的确定、国家税收与地方税收的划分、国家货币与国家银行、对外贸易政策、适应改革开放的立法、行政区划、国有财产、国债、教育制度、人事制度、司法制度、跨地区贸易管理、宏观经济调控、全国性教育、文化、卫生、体育和社会保障等事业。
地方政府的专有权力主要是管理与本地区经济与社会发展相关的公共事务和公益性事业,如适应国家法律、行政法规在本地区施行而制定的实施细则,为本地区的重大事项制定地方性法规,地方文化、教育、卫生、科学事业,地方固定资产投资、各种区域性补贴和支农支出,维护地方治安、本地区财政、税收、工商、贸易的管理,开展地区间交流以及与外国地方政府间的交流,地方交通、邮电通讯事业、地方财政与税收、地方教育事业、地方财产管理、地方人事制度,等等。
供给跨地区性的准全国性公共产品是中央政府与地方政府的共同职责,由中央和地方政府共同安排财政支出。中央与地方的共有权力主要有保护人权与公民权、实施社会保障、维护社会治安、保护自然资源和环境等。
在政府间财权划分上,依据政府间事权划分的结果,确定中央和地方政府各自的支出责任。与中央政府专有事权相对应的财政支出责任由中央财政承担,与地方政府专有事权相对应的财政支出责任由地方财政来承担。而中央和地方政府共同承担的财政支出责任由中央和地方政府双方在法律规范的基础上进行划分。
(三)制定中央和地方政府财政收入权划分的法律
在确定中央和地方政府事权和支出责任的基础上,要明晰中央和地方政府的财政收入权,以此保证政府间财权(财力)与事权统一。具体地,包括两个方面的内容:一是建议在《税收基本法》中考虑与政府间事权财权划分相适应的内容,规范中央和地方政府的税收收入,适度增加地方政府的税权;二是建议制定《政府间转移支付法》,以法律形式规范政府间的财力转移,实现公共服务均等化。
1.税收基本法方面。各国税收法制建设的基本规律表明,税法是属于宪法、行政法之类的公法,是国家的重要法律,德国、日本、韩国和俄罗斯等国都设立有税收基本法。[7]目前我国税务部门征收的税种,除《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》及《税收征管法》外,缺乏税收实体法进行配套,多半依靠国务院6个条例和16个暂行条例,其不仅立法位次低,且存在着分散、交叉,甚至相互重叠,缺乏可操作性和透明性。制定税收基本法可以把我国税收法制原则、税法构成要素、税种设计、税制结构、税收管理体制、纳税人权益保护、征税机关基本职责等重大问题规定下来,能够弥补各个税种单行规定的欠缺和漏洞,有助于规范中央和地方政府的税收收入。自2006年9月起,《中华人民共和国税收基本法(税法通则)》专家稿开始起草,在此过程中,应遵循强化中央财政,加强地方财政、适当集中、合理分权的原则,将税收划分为中央税、地方税、共享税,赋予地方政府一定的税收立法权,在中央的授权范围内,地方政府可以开征具有地方特色的税源自行设立地方性税种,并制定具体的征税办法,以地方法规的形式发布实施,然后报全国人民代表大会常务委员会备案;扩大地方政府的税收管理权限,将一些区域性较强、不影响全局经济发展和分配格局的地方税收的管理权限划分给省级政府,改革现行的营业税和房地产税等财产税,将其作为地方主体税,由地方政府来征收。给予地方政府税率浮动幅度的税率调整权,可以考虑建立分别适应比例税率、各种累进税率、有幅度的定额税率或固定税率、弹性税率的税种,让它们互相配合进行调节。[8][9]
2.政府间转移支付法方面。1994年分税制使得我国中央财政具备向地方政府实施大规模转移支付的财力基础,但我国现行政府转移支付中包括很大比重的维护原有地方政府权益的税收返还,与地区差距导致的地方政府收入来源不平等相结合,这加剧了地区间差距。从中央与地方政府间转移支付的法律规范看,我国对转移支付资金的管理只有一个由财政部制定的部门规章性质的《过渡期财政转移支付办法》。该办法将我国的政府间转移支付划分为一般性转移支付和专项转移支付,其中使用因素法来确定转移支付额度的一般性转移支付比较科学和规范,但是一般性转移支付在全部转移支付中的比重较小,从而使得我国政府间转移支付的科学性降低。因此,我国应借鉴美、日、德等转移支付制度较为完善国家的经验,制定《政府间转移支付法》,建立科学的量化指标体系和客观标准,以消除人为因素的不合理影响。在不断改进确定我国转移支付规模的因素法的基础上,提高因素法在我国中央政府对地方政府的转移支付规模中的比重,从而确保转移支付的规范性并使地方政府的支出责任与最终财力基本一致。
(四)完善《预算法》
我国2004年开始启动《预算法》修改工作。在明确划分中央和地方政府事权的基础上,为提高公共产品的供给效率,根据公共商品的受益范围、受益时限,以及公共商品提供成本补偿方式的效率选择,应给予我国地方政府适度的税权、费权与债权,并通过预算法的相关调整与完善进行规范。[10]
1.地方政府税权调整。分税制财政体制的核心是在合理界定中央和地方事权范围的基础上使中央政府和地方政府都有基本稳定的收入来源。就税收而言,分税制的关键是划分税收管理权限,包括税收立法权、税法解释权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等。我国《宪法》和《立法法》规定,省级人大及其常务委员会在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,而且,我国在1985年着手建立地方税时就曾明文规定部分税种的税收管理权下放地方。按现行规定,除屠宰税、筵席税的开征、停征权下放地方以外,其他税种的开征、停征、税率、税目、优惠、减免等完全由中央统一规定。因此,严格说来我国并没有形成真正意义上的地方税。通过赋予地方政府适当的税权,建立一个税种设置科学、税源稳定、适合地方特点的地方税体系,是实行分税制财政体制的基础。
2.地方政府费权调整。针对地方政府收费范围和金额日益扩大的现实,我国分别于1990年和1996年颁布《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》和《加强预算外资金管理的决定》。但由于规定过于原则、笼统且不规范,比如哪些情况允许地方收费,按什么程序经何步骤报批,哪些收费属于重要的收费项目等均无明确的标准,而收费之后其资金使用应如何管理则更未涉及,而且,所有的报批部门均属于政府部门,因而缺乏必要的限制与约束。因此,应该通过修订预算法,将宜采用收费形式的涉及面窄、延续时间短,收入用于专项支出且受益地域和边界相对明确的收费形式确定下来。
3.地方政府债权调整。地方政府的资本性支出,比如公路、图书馆和防汛设施等,在很长的时期内为整个社会提供利益,其建造成本应该分摊到收益年份。这在客观上要求将成本负担向后递延的分担方式,比如地方政府债务融资,特别是中长期债务融资。若债务融资的偿债期限与受益期限大体一致,成本和受益就可以在时间和人群分布上达到一致,实现受益公平原则,并将项目的收益和成本内部化,以提高地方政府经济活动的效率。因而,这是地方政府获得债权的合理性所在。美、日、法、德和英国等发达国家的成功经验表明,举债权是规范的分税制财政体制下各级政府应有的财权(贾康,2002)。《中华人民共和国预算法》第28条规定“除法律和国务院另有规定外地方政府不得发行地方政府债券”,但“法律和国务院另有规定”的实际内容并没有明确。因此,可通过修改《预算法》,对地方政府能否发行债券、发行债券的主体资格、程序等问题进行法律规范,这样,可以为我国地方政府债权调整提供明确而规范的指导,并有助于我国政府间财权事权划分的法治化。
4.完善《预算法》的主要思路。第一,细化政府预算收入的内容。我国《预算法》第19条规定,预算收入由税收收入、依照规定应当上交的国有资产收益、专项收入、其他收入四项组成。其中,预算法实施细则除对“国有资产收益”和“专项收入”的内容作出明确规定外,对“其他收入”的详细内容没有任何相关规定,这使得预算收入的内容较为笼统。因此,在预算法中细化政府收入的内容,如明确划分收费收入、罚没收入、社会保障基金收入、利息收入、债务收入等收入项目十分必要。
第二,实行规范和细化中央和地方政府财政收支的部门预算。部门预算包括一般预算、基金预算和预算外资金,综合反映政府收支的全貌,使预算内容更加完整;部门预算编制到部门、单位和项目,反映预算的具体内容和支出方向,使预算内容更加细化和公开透明;部门预算按因素法编制,反映政府职能的转变,使预算资金的投向更加科学合理。《预算法》可以对部门预算提出明确的、统一的要求,应当明确规定部门预算的基本原则、政策依据、适用范围、主要内容、收支项目、编制方法、定额标准、报批程序和有关要求等,以利于财政部门的统一管理和控制。凡属于中央事权范围而由地方财政安排支出的项目,划归中央财政支出;凡属于地方政府事权范围而由中央财政安排支出的项目,要随转移支付制度的完善划归地方财政支出;对中央地方共同分担的事务,要明确各自负担项目和出资的比例。
第三,增强地方财权的约束与制衡力量,以法律化的规定监督地方政府有效地使用权力和资金。《预算法》实际上是规定政府财政收支内容及财政资金使用、管理、监督的程序法,其目的是加强对政府公共收支行为的控制。因此,在允许地方拥有发行地方债券、开设新税、征收费种的权力的同时,必须拥有有效的约束机制。比如,应赋予辖区内居民更多的知情权与参政议政权;开征新税、发行地方债券及重要的收费项目应赋予地方人民代表大会审议权;为杜绝无限举债,必须规定举债占地方可用财力的最高限,并以地方财政为担保,应得到中央政府主管部门,如财政部的批准,以便从宏观和总量角度控制地方发债,而且,应发挥信用评级机构等中介机构的作用,对地方债券建立评级制度,并加强审计部门的监督工作,防止地方财权被滥用。
标签:分税制论文; 转移支付论文; 税收原则论文; 财政分权论文; 政府支出论文; 财权论文; 立法原则论文; 宪法的基本原则论文; 法律制定论文; 中央财政论文; 分权管理论文; 财政制度论文; 日本宪法论文; 国家统一论文; 宪法修改论文; 宪法监督论文; 经济论文; 预算法论文; 法律论文; 财政学论文;