保存即归档——适合电子公文生命周期规律的全程管理模式构想，本文主要内容关键词为：管理模式论文,生命周期论文,公文论文,全程论文,规律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
信息技术的发展给现代社会带来了全方位的变化。在我国的现代文件与档案管理过程中，随着电子政务发展进程的深化和无纸化办公的全面展开，电子公文的数量急剧增长，使用范围迅猛扩展。电子公文以数字化的、不同于以往纸质公文的新形态出现，其形态的变化冲击了以往传统的文档管理模式。如何管理好电子公文以保证其行政有效性、法律证据生和长期可读性，是摆在全世界文档管理者面前的重要课题。世界各国对包括电子公文在内的电子文件管理进行了全面的实践探索并制定了不同的保管策略。在电子文件尤其是电子公文管理方面，我国目前确立的是双套制的管理策略。所谓双套制，是指文件归档后电子文件与纸质文件二者共存，也称为“双套归档”。其中电子文件主要用于实现文件的参考价值，而纸质文件用于保证文件作为档案的凭证价值。
对于电子公文管理来说，双套制是一种较温和的过渡性管理手段，同时也是一种比较保守的管理策略。以发展的眼光来看，双套制绝非长久之计，因为它不符合电子文件的形成规律。电子公文是在计算机上生成的、在网络中运动的。电子公文流程较之以往传统的纸质公文流程发生了很多变化，其中最大的改变在于电子公文可以完全通过网络传输，从而突破时间与地域的限制，实现发文、收文、归档、移交等行政事务办理的一体化。而双套制是在电子公文的生命周期之外对其强行进行克隆物化，这必然造成文件使用与档案保管要求上的冲突。现代社会中生成和使用电子公文仅有一个目的——方便快捷，而将电子公文进行克隆物化的过程，需要投入大量的人力、资金、设备和时间，它会给电子公文的使用和档案管理带来大量额外劳动量，这与电子公文最初使用的目的背道而驰。一个最有代表性的例子是上海市某区政府机关某部门，关于公文处理同时有五套系统在运转，其中三套是公文管理系统，二套是档案管理系统。该机关的工作人员觉得电子公文反而给他们带来了麻烦和负担。同时，由于电子公文不具备凭证价值，文件生成和使用单位对其归档、移交就持可有可无的态度，后端的档案工作收集不到前端的电子公文，反而要对收到的纸质公文进行数字化。在双套制管理体制下档案工作将永远处在疲于奔命的状态，即便如此，随着电子公文数量的迅猛增长，归档工作会远远落后于电子公文的生成速度，许多电子公文无法及时纳入管理系统并提供利用。
因此，在电子公文大量出现并投入现实使用后，文档管理工作必须针对其生命周期规律和管理特点从全局性、整体性的角度对其管理模式进行根本性的思考。这种思考要涉及行政理念的重塑，重视对管理模式的价值追问，要打破以往文档分治的管理体制和框架，打破个别职能部门的狭隘视野，不再拘泥于传统的某个细节或局部，而是对全部电子公文管理活动进行系统分析和科学整合，将公文“从生到死”、“从头到尾”的整个流转过程全面而又系统地管理起来。
笔者认为，在当前的电子政务环境下，这种思考的结果是促使电子公文的管理由传统的以职能为中心的管理模式向现代的以流程为中心的管理模式变革以实现对电子公文的全程管理。而全程管理的模式会导致政务流程的再造并且有必要和有可能催生新型管理机构。笔者构想的“保存即归档”的管理模式就是这种思考的结果。“保存即归档”模式是适合电子公文生命周期规律的全程管理模式，这种模式的实现需要一种新型的文档管理机构，笔者暂且将其称为公文中心。
1“保存即归档”模式的管理模型
1.1“保存即归档”模式的流程模型
“保存即归档”模式的流程模型如图l所示，对于电子公文来说，最适合其生命周期规律的管理流程应该是在其完成发文流程后，即刻通过网络存入国家指定公文管理机构，保存公文的同时也保存相关的元数据和背景信息，而后收文单位通过网络从该机构收取公文，在相关的法律法规支持下，该机构就可以开始控制和管理电子公文及其信息，跟踪与监控公文收文办理过程，并在收文流程结束后，接收和保存收文办理过程中形成的背景信息。这其中的国家指定公文管理机构，本文称其为公文中心。
图1 “保存即归档”模式的流程模型
由图1可见，“保存即归档”模式实现了电子公文的全程管理。这个全程管理的过程如下：
1、发文单位草拟公文。职能部门的电子公文草拟者草拟公文，根据预先制定的保管期限表，确定公文的保管期限和到期时间。这个保管期限表的制定，是由发文机构在公文中心的指导下，根据本单位涉及文件类型制定的。科学的保管期限应该分为定期与永久。定期的从20天，到1月，到数月，到1年，到数年，到数十年，最高不超过100年。确定了生成的电子公文的保管期限，也等于对这份电子公文进行了价值鉴定，这个价值鉴定是职能鉴定与内容鉴定的结合，也是对电子公文的第一价值与第二价值综合衡量的结果。这样，对于一份电子公文，在其生成初期就完成价值鉴定工作。此时确定的保管期限，在发文机关内流转时，可以进行更改，一旦公文发到公文中心，就确定下来了。公文中心以后对这份电子公文进行的管理，所进行的鉴定不再涉及内容鉴定，而是进行完整性鉴定、可读性鉴定、病毒检测、介质状况检测、是否到达销毁时限等技术鉴定。
2、发文单位发文流转。完成一个机构内电子公文的审核、签发、复核、缮印、校对、用印、登记等发文流程，以本机关名义制发一份电子公文。
3、发文单位公文与数据封装。使用相应的技术将电子公文及其在发文办理过程中形成的相应数据进行封装，使公文和数据相联系，并对电子公文进行压缩、加密、数字签名。
4、发文单位传输给公文中心。执行公文的传输发送，将登记完毕的公文上传给公文中心，提示公文中心有新到发文。
5、公文中心启动背景信息记录系统与元数据捕获系统。如果需要，一旦一份新的电子公文被存入，网络电子文件管理系统即被触发，启动背景信息记录系统与元数据捕获系统。系统启动后，可以利用网络跟踪收文单位处理全过程自动捕获有关元数据和记录背景信息。自动捕获是根据预先制定的规则，从收文办理过程自动获取数据的过程。如果网络条件不允许，则等待收文单位传回的元数据和背景信息。
6、公文中心开辟寄存区，保存打包来的电子公文并归档。在公文中心的文件服务器上为新接收的公文指定和开辟寄存区，将公文保存在该区域。此时归档的公文是未解密、未解压、未验证数字签名的打包文件。同时对其进行整理，将其归入所属的全宗、类别和案卷，建立文件间有机联系。这种保存亦即归档，同时进行整理，笔者称之为“保存即归档”，传统的归档环节提前。
7、公文中心解除封装，解压、解密、验证签名。
8、公文中心保存解除封装后的电子公文并归档。在公文中心文件服务器上已开辟的寄存区处，将解密、解压、验证好签名的公文进行保存。这是“保存即归档”的第二个环节。这样，对于同一份电子公文，在公文中心既存有打包文件，也存有解密解压后的文件。此时，保存下来的公文包括三类信息：一是打包的、用于传输的电子公文；二是解密解压后的电子公文自身；三是解密解压后得到的电子公文发文过程中形成的有关数据信息。
9、收文单位判断发文所存公文中心与本单位的网络是否属同一局域网，信息传递是否安全。得到发文单位的发文提示或通知后，根据文件指针信息，判断出文件所存位置。如文件所存公文中心与本单位的网络属同一局域网，信息传递是安全的，则到公文中心“读”收文件，否则到公文中心“取”收电子公文。
10、收文单位“取”收文件。此时读取的电子公文，是保存于公文中心未经解密、未解压、未验证过数字签名的文件，也就是第6步中保存和归档的打包公文。这个过程的实质是将存于公文中心的发文，复制转存到收文单位内部服务器上。此时的收文，可以称为“取收”，收文单位从公文中心“取”走文件。取时，需要用单位或个人的电子签名才能取走。在电子政务中，这个任务还可以由代理程序自动完成，每个单位采用定时代理程序根据文件指针信息自动到公文中心取收其他单位发给本单位的电子公文。
11、收文单位“读”收文件。此时读取的电子公文，是经过公文中心解密、解压、验证好签名后的文件，也就是第8步中保存和归档的公文。这个过程在实质上没有将存于公文中心的发文复制转存到收文单位内部服务器上。此时的收文，可以称为“读收”，收文单位通过网络直接“读”存在公文中心的文件。读时，也需要使用单位或个人的电子签名。
12、收文单位收文流转。完成本机关一份电子公文收文的签收、收文登记、审核、拟办、批办、传阅、承办、催办、查办等流转操作，形成收文办理过程中的相应数据。理论上，各单位进行收文办理情况，公文中心可以通过网络进行跟踪与监控，实现全程管理。
13、收文单位将收文办理信息作为元数据与背景信息传回公文中心。
14、公文中心接收各收文单位收文办理中形成的元数据与背景信息保存并归档。这种接收可以通过网络电子文件管理系统的功能实时进行，也可以在某单位一份或一批收文办理完毕后一次生接收。当一份电子公文的所有收文单位办文信息传回公文中心，一个具体的归档整理过程完结。
15、公文中心进行电子公文的档案管理。每一份保存在公文中心的电子公文都带有保管期限和到期时间信息。电子文件管理系统根据到期时间定期判定是否有公文达到保管期限，提交审核后将到期公文销毁，即从公文中心的服务器上彻底删除。定为永久的公文则在公文中心永久保存。公文中心定期对所存公文进行技术鉴定，进行刷新、迁移、载体转换、备份、销毁等操作。公文中心向社会提供利用服务。
通过以上全程管理的过程可见，“保存即归档”模式中的归档分为四个阶段：第一阶段：第1步至第6步，所存文件或信息：打包的、用于传输的电子公文；第二阶段：第7步至第8步，所存文件或信息：电子公文自身及其发文过程中形成的有关数据信息；第三阶段：第9步至第14步，所存文件或信息：某一收文单位对某一份电子公文形成的办文数据信息；第四阶段：(第9步至第14步)×N(N表示1份电子公文的N个收文单位)，所存文件或信息：某一份电子公文所有收文单位形成的办文数据信息。这四个阶段对一份电子公文集成的信息包括四类：一是打包的、用于传输的电子公文；二是电子公文自身；三是电子公文发文数据信息；四是所有的电子公文收文办文数据信息。这四类信息集成保存在公文中心，通过文件唯一标识符链接或封装在一起，在实体上作为计算机文件保存在一起，在信息整理上通过电子文件管理系统逻辑整合在一起，构成电子公文的有序状态。这样，电子公文与相关数据链为一体，文件管理与档案管理连为一体，整个公文流程整合为一体。这个一体化的过程凭借网络电子文件管理系统控制管理。当一份电子公文被上传到公文中心，网络电子文件管理系统即开始对这份公文的全程管理。第5步所涉及的背景信息记录系统与元数据捕获系统都是网络电子文件管理系统的子系统。
1.2“保存即归档”模式的传输模型
在“保存即归档”模式中，电子公文全程依靠网络传输。机构内进行发文、收文办理时，电子公文在内部局域网通过工作流体系中的驱动机制自动完成流转；发文单位、公文中心、收文单位等不同机构间的电子公文通过国家整体公文传输流程完成流转。从国家整体角度上看，全国范围内的电子公文传输要通过顶层设计和整体规划形成覆盖全国的政务网传输网络。图2至图5是这个传输网络的各级模型。
图2 “保存即归档”模式的传输型——县级模型
图3 “保存即归档”模式的传输型——市级模型
图4 “保存即归档”模式的传输型——省级模型
图5 “保存即归档”模式的传输模型——中央级模型
由图2至图5可见，国家整体电子公文传输网络是由若干小范围的政务传输网络分层互连形成的。整个模型共有四个层次，最底层的模型是县级模型，每个县设立一个公文中心。其上三层是县级模型的扩展，每市、每省和中央级分别设立一个公文中心。所有公文中心通过政务网连接在一起组成全国公文传输网络整体。针对网络可能出现问题，可以辅以通过微波或电话线直接在公文中心之间建立拨号连接进行公文交换的手段，以保证公文交换的稳定性。所有的公文中心共享同一个公用通讯录来交换电子公文。发文单位将一份发文上传到其对口的公文中心A后，全国任何一个地区的收文单位可以通过公文中心网络直接去收取公文中心A上的发文。当然，如前所述，这种收取需要提交电子签名，通过电子签名验证该收文单位是该份发文分发范围内的单位才能进行收取。这样，在全国范围内，每一份电子公文仅存在一个公文中心内，与其所有相关的发文、收文数据也都汇集此处。
目前，我国各省、直辖市、自治区已经基本形成了省市县三级骨干网络的统一平台，许多省在省内已经能够进行全省性的公文无纸化传输。这些已经为“保存即归档”模式的电子公文传输模型的实现奠定了良好的基础。
1.3“保存即归档”模式的机构模型
从上述论述可见，“保存即归档”模式中有一个核心的管理机构——公文中心。电子公文结束发文流程后存入公文中心，既是保存，交换中转，又是归档，同时进行整理。从理论上讲，公文中心就可以开始控制和管理电子公文及其信息。公文中心的职能可以概括为：电子公文交换中心，电子公文保存中心，电子公文利用中心。它是电子公文的汇集地，集文件管理与档案管理于一体，集现行政务信息与历史政务信息于一体，集政务信息中心、文件中心与档案中心于一体。
公文中心的作用：一是枢纽，联系电子公文管理前端与后端的枢纽，实现前端与后端管理的无缝连接，实现电子公文的全程管理；二是窗口，是电子政府面向社会公众服务的窗口，做到统一地、集约化、系统化、专业化、社会化地向社会提供一站式政府公共信息服务；三是培训站，对机关人员进行公文知识与技能培训的培训站，其中最重要的工作是帮助机关制定电子公文保管期限表，根据档案价值鉴定标准和机关实际情况，制定详细的、具备可操作性的保管期限表，并指导机关人员使用保管期限表，为机关生成的每一份公文确定保管期限，需定期保管的还要规定具体的保存时间。这样，公文在结束发文流程，存入公文中心后，每一份公文的保管期限已经由文件形成机关人员确定好，公文中心只要按照规定将到期的公文销毁即可，大大减轻了公文中心对电子公文进行鉴定的负担。
公文中心的角色：一是文件效力的维护者，电子公文在办理完毕后，只有经公文中心收集归档和管理、认证、公布之后才能称之为档案信息，真正具有档案的原始记录生和法律效力；二是政府信息的管理者，实现对政府信息的统一收集、加工处理、有序整合及智能化处理，在掌握海量政府信息的基础上，实现对政府信息的知识管理；三是文件安全的保卫者，公文中心作为电子公文集中、统一管理的专业机构，必定要采用各种安全手段，采取多级安全策略来维护网络与系统安全，并对电子公文进行安全监控和管理。
公文中心是一种新型的文档管理机构与信息服务机构，它应该是具有实体的机构，并配备相应的财力、设备和人员。公文中心超越以往管理体制的性质，决定了其建设不可能一蹴而就，但从无到有地凭空生成也不是很现实。实际上，可以依托对现有机构的改造，来完成公文中心的建设。从现有机构来看，政府信息中心、档案馆、电子文件中心、数字档案馆、数字图书馆、文件中心都可以向公文中心发展，改造成公文中心。笔者认为，最好将政府信息中心与档案机构合并，赋予其公文中心职能。原因如下：一是公文中心应该是统一地，分级地设立。目前全国政府信息中心与档案机构设置比较完善，二者从中央到地方县级以上，都形成了完备的体系，有利于全国公文中心的统一建立。公文中心的设置可以与当前各级各类档案机构相对应，中央由国家档案局改为国家文件与档案局进行统管；二是二者财力、设备、技术、人员可以集中并做到优势互补。可以整合现有的文件管理部门和档案部门两方面的力量，结合技术与管理两方面的优势。
2“保存即归档”模式对传统文档管理模式的变革
在社会进入信息化进程初期，有人曾做过这样的感叹：“信息化已达到一定程度的行业，都公认这样一个残酷的现实，即：计算机应用到了一定程度，不可避免地要改变业务流程。”①公文形式发展到电子公文阶段，原有的许多传统观念和传统做法不可避免地要发生相应的变化。要对传统的文档管理流程进行优化、重组、整合和再造，突破以往的文档分治、管理环节“分工”等程序上的常规，使之适时、适当地进行改变。“保存即归档”模式就是这种变化的成果。较之传统公文管理，电子公文“保存即归档”模式发生了如下变革：
2.1归档时间发生了变化
在传统管理模式中，“归档”是指各机关在工作活动中不断产生的文件材料，处理完毕以后，经由文书部门或文书工作人员整理立卷，定期移交给档案室集中保存。传统的公文归档时间，一般是公文办理完毕后的第二年。“保存即归档”模式实现的是实时归档、网络归档、物理归档。电子公文一经签发，也就是正式成文后，立即通过网络传输给公文中心，保存在公文中心服务器上进行归档。归档之后再进行收文办理。
2.2归档范围有了变化
传统公文管理中，有专门文件如《机关文件材料归档和不归档的范围》等对机构内的归档范围作出规定。每个机构都是对特定范围的发文以及特定范围的收文进行归档。
“保存即归档”模式的归档范围有三个显著的特征：一是发文归档。所有的机构如党委、人大、政府、政协及其工作部门仅对本单位制发的公文进行归档。传统归档中是对部分发文进行归档，“保存即归档”模式中本单位制发的所有公文都要进行归档；二是收文不归档。所有的机构对本单位的收文不用进行归档。他们在收文时已将电子公文下载到本单位局域网中，可以办理、查看、利用，在将办理信息传回公文中心后，根据本单位情况随时可以删除内部局域网上的电子公文。在公文办理时乃至公文删除后，都可以按照利用权限直接通过政务网到公文中心查找利用；三是发文处理信息与收文办理信息及电子公文背景信息归档。发文上传到公文中心归档时，包含公文所有的背景信息和发文处理信息。所有收文单位的收文办理信息也要传回公文中心进行归档。传统的归档仅对公文本身进行归档，“保存即归档”模式中围绕公文形成的背景信息和办理信息也进行归档。如前所述，一份公文共有四类信息归档。“保存即归档”模式符合国家标准《电子文件归档与管理规范》②规定的归档范围“包括相应的背景信息和元数据”的要求。
在纸质公文时代，由于不具备相应的手段，一份公文存在发文单位、多个收文单位都进行归档的情况。“保存即归档”模式实现的归档范围是“发文归档”。发文乃社会上流转的所有公文之“源头”。“保存即归档”模式从源头上抓住公文进行归档，有效地落实了电子文件全程管理、前端控制的管理思想，保证了归档公文的唯一性，集成了电子公文及围绕其形成的所有与其内容、背景、结构、处理过程相关的信息，达到电子公文归档工作及时、有效，有利于保证归档电子公文的完整和安全，最终使电子公文发挥其应有的公文效用和档案价值。
2.3鉴定时机发生了变化
传统的鉴定工作是在公文办理完毕，归档之前进行的，而电子公文的鉴定时机提前了。在电子文件管理系统设计开发时，发文机构就要在公文中心的指导下，根据本单位涉及文件的职能和类型制定保管期限表。这个保管期限表从宏观到中观对本单位所有可能发生的文件进行职能鉴定，确定每种职能公文的保管期限。在微观上，对每一份具体的电子公文的鉴定，发生在公文草拟阶段。草拟者根据预先制定的保管期限表，确定一份具体的电子公文的保管期限和到期时间。草拟者确定的保管期限和到期时间，在发文流程内可以更改。但一旦公文签发，这个保管期限就确定下来，再不能更改。通俗地说，一份电子公文，一生下来让它活多久就确定了。而后它被上传到公文中心，在那里终结生命或是终生养老。公文中心定期检测到期公文并销毁。定为永久的公文在公文中心永久保存。这样，每份公文具体保管多长时间，由电子公文的形成者和形成机关确定。公文中心的人负责培训他们使用保管期限表。电子公文的形成者最熟悉公文内容，由他们进行鉴定，可以保证鉴定的质量。同时，实现了公文鉴定与制作的同步，既省时也省力，又便于操作。
国外有学者将电子文件的生命周期归纳为三个阶段：系统设计、电子文件形成和电子文件维护。并认为，档案工作者干预电子文件归档的时机，应在系统设计阶段。“保存即归档”模式通过预先制定保管期限表，落实了这种鉴定思想。
此外，随着电子文件数量的迅猛增长，我国传统文档管理中采用的直接阅读公文内容的鉴定法受到挑战。上世纪80年代末期，北美和欧洲的一些档案学者几乎是不谋而合地在想到了采用一种更为宏观的鉴定方法，即通过文件形成者的职能，而不是文件的内容来判断文件的价值。这种鉴定思想将档案的价值定位于它所反映的职能中，被称为“职能鉴定法”。与此相对应，之前的直接阅读公文内容的鉴定方法被称为“直接鉴定法”。职能鉴定法的依据是电子文件形成过程、机构职能活动、文件的本质联系。其思路是宏观的，它考虑的是机构的哪些职能、举措、工作计划、事务活动是重要的，哪些是次要的，并用软件化、规范化的方法把次要的文件从重要文件中分离出来。职能鉴定法从总体上判断机构形成有价值文件的能力，而不是直接对文件加以处理。职能鉴定法成为电子文件鉴定的基本方法，目前为加拿大、荷兰、澳大利亚、德国等国采用。但是，“职能鉴定法”的“批处理”方式，从宏观上看相当有效率，在微观上针对一份具体电子文件时则容易产生误差。所以，实行职能鉴定法的同时，并不排斥直接鉴定法，直接鉴定法可以作为其辅助手段从微观上提高鉴定的准确性。“保存即归档”模式在价值鉴定方面实现了职能鉴定与直接鉴定的结合，提高了鉴定的质量和效率。
2.4鉴定内容发生了变化
传统的鉴定，仅是针对公文内容进行的价值鉴定，多是由文件档案人员执行鉴定。“保存即归档”模式中，对内容的价值鉴定在公文发文流程中，由文件形成人员完成。其鉴定结果，被嵌入电子公文的流程管理中，伴随电子公文终生。其后，发文被传至公文中心。在公文中心，文档工作人员不再对电子公文进行价值鉴定。但是，相对于传统的鉴定，电子公文还需要进行技术鉴定，包括完整性鉴定、可读性鉴定、病毒检测、介质状况检测、是否到达销毁时限等。这些技术鉴定统一由公文中心定期进行。技术鉴定后，公文中心对经过鉴定的公文，进行相应的刷新、迁移、载体转换、备份、销毁等操作。在电子公文的生命周期中，技术鉴定比之内容鉴定同样重要。技术鉴定所承担的责任是对电子公文的各方面技术状况进行全面检查。较之当前对电子公文没有进行技术鉴定或技术鉴定由文件形成者分散完成的情况，这项工作由公文中心集中统一完成，提高了专业化程度，提高了鉴定水平。
“保存即归档”模式针对电子公文的特点，实现了价值鉴定与技术鉴定的完美结合。在电子公文生命周期中，明确了参与鉴定的人员的职责，简化了鉴定程序，提高了鉴定质量。
2.5保管期限表制定的要求提高了
较之传统归档方式，在电子公文鉴定归档的规范化、程序化的过程中，保管期限表发挥了更加重要的作用，成为决定鉴定工作成败的关键因素。“保存即归档”模式对保管期限表制定的要求提高了，其保管期限表的制定，从职能鉴定角度出发，划分电子文件不同的处置类别，及相应于不同处置类别的保管期限。其要求是保管期限表要详细、具体、规范、科学，并具有良好的可操作性。
近年来，对原有档案保管期限表进行改革，保管期限划分应该更加详细、具体的呼声在我国档案界日渐高涨。邓绍兴教授指出：“档案保管期限表的期限、条款应明确和细化，走划限与标时(年)法相结合之路。”③2006年12月18日，国家档案局第8号令发布了《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》，将保管期限定为“永久”和“定期”两种，“定期”保管期限分为30年和10年两个具体年限。这个规定，较之以前所用保管期限表更为明确和具体。但是，在电子政务环境下，电子公文相较于纸质公文其数量增长是不可估量的，如果执行这个保管期限表，将上传到公文中心的每一份电子公文定为“10年”，那么公文中心保存公文的信息积累量是难以想象的天文数字。这是毫无必要的。
在“保存即归档”模式中，要求将保管期限划分成定期与永久。定期的期限从20天，到1月、2月，到数月，到1年、2年，到数年，到10年、11年，到20年，到数十年，最高不超过100年。每个机构根据自己的情况，从国家制定的保管期限总表中选取保管期限自行设定本机构的保管期限表。根据《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》中“本机关的文件材料归档范围和文书档案保管期限表，经同级档案行政管理部门审查同意后执行”的要求，一个机构的保管期限表制定完成后，要进行审批。这项审批工作届时应该由公文中心来完成。
2.6整理方法由繁琐变为简单
“保存即归档”模式中涉及的整理，主要是在一份电子公文传至公文中心时，公文中心将其归入所属的全宗、类别和案卷，建立文件间有机联系。在各收文单位进行的收文办理信息传回公文中心时，通过文件唯一标识符将这些信息与发文时传来的公文及其信息链接或封装在一起，在实体上作为计算机文件保存在一起，在信息整理上通过电子文件管理系统逻辑整合在一起，构成电子公文的有序状态。
图6 传统管理模式与“保存即归档”模式流程时序示意图
较之传统的公文整理，电子公文的整理方法由手工整理变为计算机整理，由繁琐变为简单。
2.7业务流程时序发生了变化
如图6所示，传统的公文处理，业务流程时序是线性串行的，各环节是前后衔接、在顺序和时间上不可逆的单一性的线性流程。在“保存即归档”模式中，业务流程在时序上是多线程并行的。电子公文存到公文中心后，收文单位对其进行收文办理，公文中心对其进行档案管理并在开放范围内提供社会利用，二者同时并行进行，有时工作互有交错。
2.8文档间界限变模糊了
传统的公文管理，以一个人为规定的动作——归档为分界，将公文流程劈分为文件管理与档案管理两大部分。归档之前的公文是文件，归档后的是档案。“归档”是文件与档案的分水岭，是文件工作与档案工作的分界线。文件管理与档案管理以归档为分界，在两种体制下分别运行。但在电子公文生命周期中，很难再对其进行这样硬性的划分。在“保存即归档”模式中，公文结束发文流程后归档，归档后进入收文流程。此时，它既是文件，又是档案，兼具文件与档案的性质，文件与档案的界限已经不是很清晰，变模糊了。这种模糊，与电子公文自身的特点是相适应的。
2.9归档工作实施时间延长了
传统的公文归档，在文件整理立卷后，以一个“实体移交”动作宣告结束。电子公文的归档则不是这样一蹴而就的，它需要在电子公文生命周期内的一段时间中连续开展。在发文上传到公文中心后，在公文保存过程中会不断添加归档信息，收文单位的办文信息会不断传回公文中心，直至全部收文单位的全部办文信息上传完毕。如果说传统的公文归档工作是在一个点(实体移交)上完成，那么电子公文的归档则变成一条线(发文保存归档及收文办理信息的持续归档)。
3“保存即归档”模式实现的意义
3.1实现了电子公文流程一体化
“保存即归档”从操作流程上和行政体制上，实现了电子公文档案管理的前端控制，把归档作为电子公文流程当中一个必不可少的环节，纳入到前端收、发文流程当中，成为传输流程中的有机组成部分，参与对公文的实时接收、转发和处理，使发文、归档、收文、承办实现“无缝”集成。归档成为电子公文信息的汇集点，成为文件与档案相互衔接的关键，使得收文流程与发文流程连为一体，文件管理与档案管理连为一体，把发文和收文，文件和档案，文件机构和档案机构有机地结合起来。电子公文得以及时进入档案控制流程，既有利于保证公文归档的数量和质量，又有利于电子公文的保存、保管和保护。传统的“集中接收、集中整理、集中归档”的文档工作方式得到全面的改进，转变为“即时接收、即时整理、即时归档”的工作方式，减少了工作环节，减轻了工作压力，提高了工作效率。同时，及时将电子公文纳入专业化管理之下，电子公文的“信息流(背景信息和办理信息)”和“物流(电子公文本身)”在公文中心得到汇聚和集中，实现了电子公文流程的一体化，包括收、发文流程的一体化，文件、档案管理的一体化和电子公文与其背景信息的一体化。
3.2维护了电子公文的完整性和可靠性
公文是在政府机构行政管理活动和业务活动中形成的，无论是在现行阶段还是档案阶段，它始终要具有可靠性和凭证性。传统公文因为信息与载体是统一的，所以转化成档案后自然而然还是可靠和可资为凭的。但电子公文在转化为档案后，其凭证性容易受到置疑。只因为它易被更改而且改动后不留痕迹。假如沿用传统管理方式，发文单位、各收文单位都有可能对一份电子公文进行归档，那么若干年后，当他们当中的公文出现不一致时以哪一份为准呢？电子公文被改动了又如何认定呢？“保存即归档”模式有利于维护电子公文的完整性，保障电子公文的可靠性和凭证性。
“保存即归档”模式下，公文中心保存电子公文，不仅保存电子公文本身，还保存相关的背景信息、发文处理过程信息、所有收文单位的收文办理信息，还有用于传输的打包的电子公文信息。这样，关于一份公文的所有信息集成在一起，维护了电子公文的完整性。
针对电子公文易变性、易逝性的特点，“保存即归档”模式实现了发文一经生成，就归到公文中心，它是国家公文保存的行政部门，也是权威部门。通过这种方法，公文中心将公文确定下来，控制起来，公文具有档案特性，公文上发生的变动都会被记录下来，从而保证电子公文的可靠性和凭证价值。相对于传统的在文件阶段的分散管理，集中在公文中心统一管理电子公文提高了电子公文的可靠性和凭证性。
当然，电子公文在公文中心也有被非法篡改的可能。但实际上，这种篡改的难度是相当大的，因为篡改者要有计算机，要能访问相关政务网络，要通过系统登录和身份认证，要有读写权限……这种篡改是容易追究到操作源头的。再辅以立法手段，提高惩治擅改公文者的力度，电子公文的可靠性和凭证性就能够得到保证。
在现行的双套制管理策略下，电子公文只有转换成传统纸质公文形式才有效力，电子公文本身只有参考价值，没有凭证价值。此时有可能通过网络对其加以利用，但利用的性质只是信息利用，它具有一定的参考利用价值，但绝不可与档案的凭证价值同日而语。但保存到公文中心的电子公文就不同了，经过公文中心的收集、归档、保存和管理、认证、公布之后，它具有档案性质，成为档案信息。公文中心是国家行政体系中，保存文件和档案的专业化、权威化的机构，其权威性保障了电子公文的可靠性和凭证性。
3.3提高了电子公文管理水平和管理质量
“保存即归档”模式使得电子公文一经正式成文，就置于公文中心集中保管和管理，从以往的“分散各异”转向“集中统一”。公文中心作为保管文档的专门机构，对电子公文实行集中统一的专业化管理，对电子公文载体进行专业化保护，对电子公文信息安全采取专业技术措施，对电子公文定期进行技术鉴定，进行刷新、迁移、载体转换、备份、销毁等操作。
以信息备份为例。在以往电子公文“分散各异”的管理中，许多单位没有进行备份，或者没有形成定期备份的制度，或者只备一份，或者只在本地备份……备份工作形式和内容各异。我国国家标准《电子文件归档与管理规范》中规定，电子文件的保管要“一式三套：一套封存保管，一套供查阅使用，一套异地保存”。一式三套以及异地保存在一般单位很难做到。而公文中心可以集中购置备份设备，集中制定备份策略，执行异地备份，并定期进行专业化备份工作，来减少故障、人员错误或灾难对电子公文造成的影响。
从这个例子可以看出“保存即归档”模式的优势：它在文件阶段开始，就实现了对电子公文的集中统一管理，集中了人力、财力、物力和技术力量，实现专业机构的专业化管理，提高了管理水平，提高了管理质量。
注释：
①宋乐永、王智玉：《“被逼”信息化》，《计算机世界》2002年第31期：CIOC9
②国家标准：《电子文件归档与管理规范》(GB/T18894-2002)，《档案工作标准汇编》，北京：中国标准出版社，2003年
③邓绍兴：《改革档案保管期限表的思考》，《中国档案》2000年第11期
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