莱芜市国土资源局
旅游业是综合产业，是拉动经济发展的重要动力，是稳增长、调结构、惠民生的重要抓手，在国民经济和社会发展中战略地位日益凸显。2016年11月莱芜市成功入选全国第二批“国家全域旅游示范区”创建名单，为全市旅游业转型跨越提供了历时机遇。
一、旅游产业用地现状及问题
莱芜市地处鲁中腹地，土地总面积2246平方公里，地形南缓北陡，山地多、平原少。整个地表中山地占56.3%，丘陵占22.3%，平原占21.4%。全市耕地103万亩，人均耕地只有0.83亩，占全国人均水平的60%，接近联合国粮农组织确定的人均耕地0.8亩的警戒线，是全省人均耕地最少的市之一。而且耕地后备资源不足的问题也愈加突出，耕地保护面临更大压力。因此，保护耕地保障发展的任务非常严峻，土地供需矛盾突出。
近几年来，我市在供地形势十分紧张的情况下，不断深化供给侧改革，优先安排新增建设用地计划指标，依法办理土地转用、征收或收回手续，积极组织实施土地供应，基本保障了旅游项目用地需求。
随着大众旅游时代旅游消费的持续增长、市场投资快速增加、产业规模不断扩大，用地已经成为发展旅游业的关键因素。旅游重点项目和基础设施需要更多建设用地指标来保障、乡村旅游扶贫发展需要加速农村土地制度改革来支持、旅游新业态发展需要出台用地政策来规范，这些都是我市全域旅游时期面临的新挑战。
（一）土地利用总体规划制约
我市土地利用总体规划（2006－2020）于2009年11月经省政府批复实施，因规划不适应经济社会发展的需求，2013年8月我市被列为全国土地利用总体规划定期评估适时修改试点市，对规划实施情况进行评估。在确保耕地保有量和基本农田面积不减少、质量有提高、建设用地规模不增加的前提下，对用地结构布局进行了优化。经过近3年的规划实施，由于前几年我市不断加大招商引资工作力度，新上很多工业项目，占用了大量的规划建设用地规模，规划空间严重不足。目前我市土地利用总体规划建设用地规模及结构布局已不能适应当前经济社会发展，特别是新的旅游项目因未纳入规划，无法办理相关用地手续，难以及时落地开工建设。
（二）年度计划指标紧张
近几年，省政府分配给我市的年度计划指标每年3000－4000亩，市里将用地指标主要安排给交通水利等基础设施、民生工程及重点工业项目后，指标所剩无几，很难保证所有的旅游项目及设施对用地的需求。
（三）旅游用地存在违法违规问题
少数旅游企业及个人未批先建、少批多占、私自改变用途；有的批而未用、贪大求多、宽打宽用；有的盲目投资、重复建设；有的破坏耕地、破坏生态环境。以上行为违反国家的法律法规，破坏了土地管理秩序，造成土地资源的大量浪费，严重损害国家了和集体利益。同时，造成全市后续建设用地指标严重不足，影响旅游大项目落地。
二、保障全域旅游用地的对策建议
为创建全域旅游示范市，必须优化土地利用政策。坚持节约集约用地，按照土地利用总体规划、城乡规划安排旅游用地的规模和布局，改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合。在发展全域旅游的过程中，要做到未雨绸缪，合理的保护性开发，将旅游资源开发利用的规模限制在其自然更新能力范围之内。为此,需要通过各种法律、法规、政策等引导和规范进行政府的宏观调控。
（一）编制科学的规划
1.大力推进“多规合一”。规划是龙头，创建全域旅游示范市工作重点是首先要编制一个科学的旅游发展规划。建议进一步充实市规划委员会职能，由市规委会集中行使“多规合一”规划编制协调管理权，推动各类规划从法制、技术、方法、机制等多个方面进行衔接。要牢固树立全域理念，充分体现莱芜特色，大力推进“多规合一”，形成全域旅游“一本规划、一张蓝图”。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆编制全市旅游发展规划时要与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划、风景名胜区规划、交通规划等规划进行衔接，叠加，对相关规划不适应全域旅游发展的，要充分考虑相关旅游项目、设施对空间布局和建设用地需求，及时按法定程序进行修改完善，使其相互协调、融合，以便于旅游规划的顺利实施。
2.尽快调整完善土地利用总体规划。去年10月份，我市正式启动土地利用总体规划调整完善工作，目前已形成初步成果。全市共计划调减基本农田保护面积7万亩，调增建设用地规模2.7万亩，至2020年规划期末，可增加发展空间4万多亩。下一步要推进数据入库，充分征求各级政府意见，将“十三五”期间旅游、交通、能源等及各级重点项目，尽可能确定具体位置和面积，在土地利用规划图上定点、定线、定位。
（二）积极保障旅游业发展用地供应
1.增加旅游用地供应。要积极利用农村土地整治、城乡建设用地增减挂钩等土地政策，增加建设用地计划指标，优化调整旅游区土地利用结构和空间布局，从结构调整中挖掘旅游用地潜力。对符合相关规划的旅游项目，按照项目建设时序，优先安排新增建设用地计划指标，依法办理土地转用、征收或收回手续，积极组织实施旅游用地供应，加大扶贫旅游用地保障。
2.实行旅游业用地分类管理。对旅游项目中永久性设施建设涉及的用地，依法按建设用地管理；对属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不改变土地权利性质，仍由现有土地权利人使用和管理，也不改变土地用地用途，属于农用地的仍按农用地管理，属于未利用地的仍按未利用地管理。对该部分土地利用与旅游经营的经济关系，由相关当事人依法协商解决。
3. 开展建设用地多方式供应。严格执行土地招拍挂出让的相关规定，用途混合且包括经营性用途的，采取招标拍卖挂牌方式供应。在符合规划、不改变土地用途的前提下，利用现有文化遗产、大型公共设施、知名院校、科研机构、工矿企业、大型农场开展文化、研学旅游活动的，上述机构土地权利人利用现有房产兴办的住宿、餐饮等旅游接待设施，可保持原土地用途、权利类型不变；土地权利人申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。同时,鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地。
4.依规降低旅游用地成本。对旅游业用地公开出让的，按照所在级别基准地价的70%确定出让起始价。在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化土地建设的旅游项目，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收相关费用之和的原则确定。
5.引导乡村旅游规范发展。在符合土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划等相关规划的前提下，明确农村集体经济组织可以依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等旅游接待服务企业。农村集体经济组织或农村集体经济组织成员开办旅游企业，其使用的土地可依法办理集体建设用地使用手续或流转手续。农村集体经济组织以外的单位和个人，可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。
（三）强化旅游业用地服务监管
1.严格筛选旅游项目。市政府应成立由市长任组长的重点建设项目领导小组，于每年初确定全市招商引资重点旅游项目投资计划，对项目的质量和效益进行评估。建立量化评优机制，严格审查拟上项目的产业类型、投资强度、产出效益特别是生态效益，对破坏自然资源和生态环境的项目坚决不上。同时要审查投资主体的资金实力及开发主体的经营管理能力。在发展全域旅游的过程中，要摒弃以往市场经济条件下，以获取最大利润作为唯一驱动力，以旅游资源的高投入、旅游环境的污染和生态的破坏为代价换取可观的经济收入，以保持其在竟争中的优势，导致资源的浪费和环境污染，使全域旅游发展难以持续。
2.全力做好确权登记服务。严格落实《不动产登记暂行条例》等法律法规，按照不动产统一登记制度体系要求，积极做好旅游业发展用地等不动产登记发证工作。坚持方便企业、方便群众，减少办证环节，提高办事效率，提升服务质量，依法明晰产权、保护权益，为旅游业发展提供必要的产权保障和融资条件。
3.加强批后监管。严格旅游相关农用地、未利用地用途管制，对未经依法批准，擅自改为建设用地的旅游项目，依法立案查处。对经依法批准的旅游建设项目用地实施常态化全过程监管，把土地利用率、容积率作为巡查监管的重要内容，依法查处闲置和浪费土地现象。对查处的闲置土地将其位置、面积、用途、土地来源、土地现状、闲置原因等逐宗核实登记归档，建立闲置土地宗地档案。实行一地一策，分清闲置原因，依法处置，维护土地市场秩序，进一步提高土地节约集约利用水平。
推动全域旅游发展、创建全域旅游示范市，是贯彻落实五大发展理念的重要战略和实践，是实现莱芜更好更快发展的重要机遇和动力，是加快莱芜转方式调结构的重要支撑和路径，是为民利民惠民富民的重要工程和举措。要树立抓旅游就是抓发展、抓转调、抓民生、抓扶贫奔小康的理念，进一步增强保障旅游用地的责任感和紧迫感，以强烈的思想自觉和行动自觉推动旅游发展上规模上水平，以全域旅游发展带动全域莱芜发展。
论文作者:王法斌
论文发表刊物:《基层建设》2017年第28期
论文发表时间:2018/1/2
标签：旅游论文; 土地论文; 建设用地论文; 土地利用论文; 总体规划论文; 耕地论文; 旅游项目论文; 《基层建设》2017年第28期论文;