档案执法实践呼唤尽快完善档案立法，本文主要内容关键词为：档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现行《档案法》：瑜瑕互见
1987年6月11日，当时的国家档案局长韩毓虎在受国务院的委托向六届全国人大常委会所做的《关于〈中华人民共和国档案法（草案）〉的说明》中就制定《档案法》的必要性所做的说明时就讲到：“……一些机关的领导和干部不重视档案的管理，有的把档案据为己有，有的把档案当作废纸随意出卖和销毁。特别是十年内乱期间，各地大量销毁档案，不少地方销毁档案数量竟高达全部总数的90%以上……还应当说明的是，长期以来档案机构不稳，随时都被当作精简对象，档案专业人员任意被调离；档案事业经费奇缺，许多地方没有适宜保管档案的专门库房和必要的设备，等等。致使大量重要和珍贵的历史档案不能接收，或处于无人管理，任其霉烂和毁坏的状态。这种情况，极不利于对国家档案这一历史变化财富的保护和利用；也是与我国国情地位极不相称的。因此国家制定档案法；加强档案的管理，不仅是全国广大人民群众的迫切要求，也是继承和发扬中华民族的光荣传统，为社会主义建设和科学文化事业的发展繁荣所必需的。”现行《档案法》，成功地为我国档案工作提供了基本法律依据：《档案法》颁布以后，档案机构也出现了不少变化，具体讲：
1.确定了县以上人民政府的档案行政管理机构，即使在机构改革中多数也不致于被认为不必要存在而被撤销，多数县以上机关、团体、企事业单位和国有企业，部分国有小企业、集体企业、乡镇企业、三资企业建立了档案机构，确定了称职的档案工作人员。部分地区的乡镇人民政府、街道办事处指定了比较称职的专职或以档案工作为主的兼职档案工作人员。上述机关、团体、企事业单位（含乡镇、街道办）中的相当一部分，按照国家或地方档案行政管理部分制定的业务标准建立了档案工作。与此同时，还建立了与各级档案行政管理部门相适应的中央级、省级、地（市）级和县级国家综合档案馆，还建立了一批专业、部门和企事业档案馆，形成了一个多门类、多层次的档案馆网络。
2.确定了档案的特有属性和国家管理档案的范围，使档案部门明确了自己的职责，增强了自己的责任感。
3.明确了我国档案工作的基本原则，初步形成了既有利维护国家档案的完整与安全，又便于社会各方面利用的全国统一的以纵向联系为主的档案工作网络。
4.在既承认、保护集体和个人的档案所有权的前提下，又根据国家利益的需要规定了有重点、有区别的如捐赠、寄存、收购、征购，以及有权采取保护措施等管理和制约方式，使档案行政管理部门在处理国家、集体和个人的三者关系中，正确地维护三者的合法权利与义务有了比较明确的法律依据。
5.明确规定了档案的开放和公布的权限，使档案部门正确处理利用与保密的关系，以及开发利用档案信息资源，满足社会各界的利用方便有了相应的法律依据。
6.规定了公民在处理档案事务方面应享有的权利与义务。
7.对档案工作人员提出了较为明确的要求。
8.对“损毁，丢失或者擅自销毁属于国家所有的档案的”；“擅自提供、抄录、公布属于国家所有的档案的”等六种违法行为规定了分别根据情节轻重，给予行政处分；责令赔偿损失；依法追究刑事责任等制裁方式，一定程度上维护了国家档案的完整与安全。
可见，《档案法》及其实施办法，使我国建立起了一套初步完善的档案法规体系的基本框架，使档案部门和社会各界，以及公民个人在处理国家、集体和公民个人的档案事务方面有了较为原则性的法律依据。然而，我们还必须看到现行档案法律制度及其实施中存在着不少问题和不足：
1.对时常发生的一些有损于档案事业的行为，无相应的制裁措施，也可以说存在立法漏洞。笔者认为对下列行为，《档案法》就应加以禁止，对犯者规定相应的处罚。
(1)不按照规定建立档案工作经督促不改的；(2)不按照规定将职务活动形成的应当归档的文件、资料按时移交本单位档案机构或档案工作人员以及将国家规定不得归档的材料擅自归档的；(3)机关、团体、企事业单位和其它组织不按照国家规定向档案馆移交档案的；(4)不按照规定将各种门类、各种载体的档案实行集中统一管理的；(5)保管条件恶劣或者其它原因可能导致档案损毁和不安全，经督促不改的；(6)按照规定应当向社会开放的档案迟迟未向社会开放的；(7)按照规定应当向利用者提供利用的档案却拒绝向利用者提供利用的；(8)阻挠或不接受档案监督检查机构和检查人员检查监督的；(9)领导人利用职权强制下属人员违反档案法律、法规、规章，或对依法行使职权的档案人员进行打击报复的；等等。《档案法》第5章中所规定的应当分别根据情节轻重，给予行政处分，责令赔偿损失，依法追究刑事责任的六种违法行为却因为对于档案执法的实施主体的分工和实施程序考虑不够周全，忽略了经济处罚的制裁方式，因此造成现行档案法规可作操性弱，缺乏法律的严肃性、权威性，致使大量的违反现行档案法规原则的违法行为得不到有效的制止。
2.在多数地区的多数人民政府、街道办事处，几乎没有一名比较称职的档案员；在一些国有小企业、集体企业、乡镇企业和绝大多数的村党群组织，以及相当一部分的三资企业，仍至地、县属宣传、教育、文化、卫生，甚至科研等事业单位几乎没有完整的档案可言。
3.在一些部门、单位大小轿车成群，而多数县（市）级档案局（馆）至今还连一部老吉普车都没有，不少县（市）级档案局（馆）至今还没有配备彩电、录相机，至于实现微机管理的更是凤毛鳞爪。相当一部分乡镇机关、企业事业单位人浮于事，有钱吃喝送礼，却不肯配一名专职档案员；舍不得花几十元最多上千元买标准化档案卷皮、卷盒、目录、铁皮柜，以及安一个妨盗门，配一只灭火器，买一块特制的窗帘；舍不和得花几百元的住宿费、差旅费让本单位的“档案员”参加一次省、地（市）档案部门举办的上岗培训。
──最普遍、最频繁地困扰着几乎所有的基层档案工作者的是档案的收集难。
4.在计划经济时代、以计划经济为前提的档案学理论和传统的利用方式以及现行的《档案法》及其实施办法均忽视了档案、尤其是经济技术档案的信息属性、知识属性和价值属性，过份地强调了原始记录性这一基本属性（其实质是档案的特殊属性），突出了用好，更忽视了价值规律在档案信息资源的保护和开发利用的全过程中的调节作用，档案信息资源的保护与开发利用不敢走商品化、产业化、市场化之路，其结果是用与不用，利用率多少与管理者无关，无须也不用付出更多的劳动，严重地影响了管理者主动服务的积极性和创造性，档案信息资源的利用率实际上仍然很低。
完善档案立法：从何入手
从实际出发、领导与群众相结合、原则性与灵活性相结合、保持法律的稳定性和连续性、吸收和借鉴，以及社会主义法制统一的原则等是社会主义法律制定的基本原则。我国社会主义法律的制定只有从我国的政治、经济、文化的客观实际出发，充分考虑我国的历史特点和现实状况，尊重客观规律，才能使制定出来的法律符合我国的客观现实，符合我国各项建设事业的要求。只有这样才能使我国的法律适应现代化建设的需要，成为切实可行和行之有效的行为准则。既然现行的《档案法》及其实施办法已不能有效地制止违反档案法规的行为，那么为了最大限度的保护和开发档案信息资源，建立适应并且相称的档案事业，以便更好地保存祖国的文化和技术遗产，更加主动地为经济建设服务，使我国的档案事业真正全面地走上法制化、标准化、规范化的轨道，逐步实现档案的现代化管理，就必须根据多年来档案执法实践中反映出的存在问题和迫切要求，完善档案立法，把党和国家在新时期的有关档案工作的方针、政策和档案工作的实践经验，用法律的形式固定下来，使其具有国家意志性，特殊的社会规范性，权利与义务的规定性，以及特殊的强制性。笔者认为，应从如下着手：
1.档案收集工作是按照国家的有关规定把分散在各单位、单位各部门、各机构和个人手中的文件材料，以及散失在社会上的零散档案，通过接收和征集，分别集中到有关的档案室和各级各类档案馆，实行集中统一管理。鉴于目前，对于“对不按照规定将职务活动中形成的应当档的文件、资料按时移交本单位档案机构或档案工作人员的”和“机关、团体、企事业单位和其它组织不按照国家按时向档案馆移交档案的”违法行为，除了按《档案法实施办法》第28条第2款的“根据情节轻重，县级以上档案行政管理部门可以建议直接责任人所在单位对其给予行政处分，造成损失的，可以根据档案的价值和数量，责令赔偿损失”之规定处理外，在《档案法》“法律责任”一章中而应补充相应的假定条款，并将制裁部分改为“根据情节轻重，责成其人事主管部门给予行政处分并可由金融或财政部门配合给予经济处罚；构成犯罪的，由司法部门依法追究刑事责任”。
2.各个独立单位集中统一管理本单位档案的内部组织机构──档案室是本单位各项工作的必要条件，其互作质量的好坏直接关系本单位的工作效率和工作质量；可现实中一些鼠目寸光，缺乏全局观念的单位领导及其干部职工往往各行其是，随心所欲忽视档案工作的标准化和规范化。表面上，这似乎是这些单位的自家事，可是按照现行《档案法》第10条：“档案工作实行统一领导，分级管理的原则，维护档案的完整与安全，便于社会各方面利用”和第8条“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”等规定的要求，从档案接收进馆的角度出发考虑则不容许各行其是和置档案工作标准化、规范化的要求而不顾；档案室是国家档案工作组织体系中的基层组织，是档案馆工作的基础。离开了档案室工作的标准化和规范化，档案馆就无法完成维护档案的完整与安全地使用。因此，建议将档案工作的标准化和规范化作为强制性、确定性法律规范列入《档案法》修改的范围，同时对于违反档案工作标准化、规范化的行为规定出相应的行政制裁、民事制裁和刑事制裁办法。
3.鉴于《档案法》颁布后，尚有行多地方政府尚未把档案事业列入国民经济和社会发展计划，或者有名无实。因此，建议在原《档案法》第4条“各级人民政府应加强对档案工作的领导，把档案事业的建议列入国民经济和社会发展计划”的条款中增加“确保档案事业发展需要的经费（至少不低于一定的比例）”；将原《档案法》第6条第三款改为“乡、民族乡、镇人民政府应当建立档案机构，配备专职档案员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督指导”。
4.为了保证档案行政管理部门和机关、团体、企事业单位档案机构或档案人员能够依法行使职权，建议对“不按照本法要求和档案行政管理部门的规定建立档案工作经督促不改的”；“阻挠或不接受档案监督检查机构和检查人员检查监督的”；“领导人利用职权强制下属人员违反档案法律、法规、规章，或对依法行使职权的档案人员进行打击报复的”等假定违法行为，做出可以单处也可以并处的行政处罚、经济处罚和刑事处罚的制裁条款。
5.鉴于在实践中尚有一些由国家授权的档案馆或有关机关不能及时地按照国家的有关规定向社会开放并及时公布，从而影响了公民、法人对档案的利用，有的甚至采取有意刁难、隐藏等手段，拒绝向持有介绍信或工作证、身分证等合法证明利用已开放的档案，为保护公民、法人和其它组织依法利用档案的权利，促使档案管理机构尽职尽责地履行职责，激发公民自觉维护国家档案的完整与安全的积极性。建议比照《宪法》第41条，以及《行政诉讼法》、《赔偿法》、《刑法》等有关的法律规范制定出相应的明确的制裁方式。
6.鉴于目前以档案馆为唯一渠道的对民间档案的寄存和征集，受地域和档案馆人员编制的限制，这项点多线长的工作绝大多数地方均不尽人意。为了方便社会公民寄存档案，同时也不致于使珍贵的民间档案因受上述客观条件制约而散失，建议在分清贵重程度和寄存年限界限的前提下，制定出一些鼓励机关、团体、企事业单位档案室开展民间档案寄存和将协助档案馆证集民间档案列入档案室职责的条款。
7.鉴于党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标；以档案复制品为载体交易的技术市场、信息市场实际上早已成为客观存在，并得到国家其它法律的认可，为了极大限度地开发档案信息资源，调动档案管理者的积极性、主动性，让死档案成为活信息，同时也确保维护知识产权，处理好保密与利用的关系，使档案信息市场法制化、规范化，建议增加相应的条款，对档案信息市场予以认可，并制定出相对原则的操作规范。
8.为使档案法规能够切实有效地得以贯彻实施，还应对档案执法的实施主体分工、实施程序和空间效力、时间效力、对人的效力等也要尽量考周全。在以档案行政管理部门为主并赋予档案行政管理部门一定可直接操作的行政处罚权和经济处罚权的同时，应责成监察、劳动、人事、财政、金融、公安、法院、检察院等有关的部门配合执行；比照《行政诉讼法》中的有关条款，允许申请复议，对于复议决定仍然不服的允许在规定的期限内向法院起诉，必要时作出处罚决定的部门可以申请法院强制执行。
在对人的效力的问题上应当明确档案法对什么人有效，应当冲破“刑不上大夫”的封建立法思想束缚，应当明确不论是机关、团体、企事业单位和其它组织的领导、档案工作人员，还是普通职工和干部，以及其它公民都应当遵守档案法规。因此，对于上述不同对象的违法行为均应有确定性强的和强制性强的行政处罚、经济处罚以及承担刑事责任等制裁方式的法律规范予以制裁。档案行政管理部门执法不严造成损失的也应承担相应的行政责任、民事责任和刑事责任。