铁路体制改革的经济学思考，本文主要内容关键词为：体制改革论文,经济学论文,铁路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图法分类号：F532
社会主义市场经济体制的建立，必然要求整个市场体系的发展与完善。作为我国市场体系组成部分之一的运输市场，其发展和完善程度参差不齐，其中尤以铁路运输市场的发展较为滞后。为此，本文首先考察铁路现行体制特征与滞后的改革态势，然后依据有关经济理论对现行铁路系统各部门产出的不同属性进行分析，在此基础上探讨铁路体制改革的总体思路，最后提出铁路体制改革可供选择的战略。
一、铁路现行体制特征和滞后的改革态势
1.铁路现行管理体制特征
我国现行铁路体制基本维持传统计划经济管理体制。该体制有以下特征：其一，“大而全”的封闭系统。铁道部所辖不仅有铁路设计、修筑、运营管理部门，以及相应的物资、通讯、机车车辆等从属公司（工厂）；还包括研究院所、大专院校。不但铁路修建、运输及附属部门一切俱全，还有与邮电网、军事网并列的铁路电话、电报通讯网，相对独立的铁路公安、司法部门。夸张点说，除外交部外，铁路系统几乎揽括了国家机关所有的部门。其二，铁路系统内，分工相对专业化。我国铁路管理体制形成受前苏联影响，所属部门按专业化分工。铁路的修建与运营管理，分成设计院、工程局、铁路局三大系统；物资供应部门按区域设立公司；工厂按机车、车辆、桥梁等分成制造厂与维修厂；科学研究按铁道学科分设机构；铁道部属院校按铁路专业所需培养人才。这里需要指出的是，我国铁路系统的内部分工并不完全是按效率原则而进行的合理分工，在很大程度上是计划管理体制下的“条条分割”。其三，“半军事化”管理，统一计划指挥。（铁路实行半军事化管理，部分原因在于铁路运输系统整体性特征。）长期以来，铁路系统实行统一计划基础上的“半军事化”管理模式。铁道部机关是“司令部”，下属各路局、工程局、设计院，公司（工厂）等如同不同兵种的“作战部队”。（铁路系统的半军事化特征，我们到今仍可从铁路宣传用语上看到明显痕迹，如“打通西北，会战华东，决战京九”。）全路统一计划，统一物资调配，任免下属各单位主要干部，制定铁路主要产品价格，确定路内单位布点，生产规模及投资方向，……“全路一盘棋”。尽管铁路单位分布全国各地，由于组织上直属铁道部，生产经营方面主要与路内单位发生联系，与所在区域的经济联系很弱，是不少地方相对独立的“铁老大”。经济体制改革以来，不少铁路单位迫于市场压力，与路外经济交往加强，但总体上讲脱离地方经济的相对独立地位并未根本改变。
2.滞后的铁路体制改革
铁路管理体制是我国传统计划经济体制的重要组成部分，它不仅在过去，而且对十几年的中国经济改革作出了额外的贡献，这种贡献体现在较长一段时间中维持（或缓慢地调整）原有计划经济所制定的、偏低的铁路运输与工程造价。这在客观上对经济体制改革中由价格复位上升所产生的通货膨胀压力起着减缓的作用。我国传统经济发展所选择的战略是“优先发展重工业”（注：林毅夫等：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店，1994年。），为解决重工业资本密集与中国资本稀缺的矛盾，需要政府人为压低包括运输、能源、基础原材料等重工业发展投入品的价格。若作为基础性投入品的运输、能源等价格市场化，则势必产生连带价格上升。中国经济改革之初所面临的难题之一，就是如何有步骤的释放这些被扭曲价格复位所产生的通货膨胀压力。渐进式改革可采取的明智做法是，先放开涉及面较小的最终物品价格，缓慢进行基础投入品价格市场化。因而，在改革开始后较长一段时期，政府逐步放开了消费品及部分生产资料产品的价格，但对运输、能源等基础投入品仍由政府维持计划价格，或实行“价格双轨制”，这就使得铁路管理体制改革落后于总体改革进程。（铁路管理体制改革进展缓慢是多种因素综合的结果，政府始终保持对铁路行业的计划控制是重要的原因。）然而，保持计划经济特征的铁路管理体制与改革中逐渐形成的宏观市场经济环境之间的冲突日显激烈。
这种冲突大体可分成两个阶段。第一阶段集中体现为铁路投入成本上升，在国家控制铁路运输与工程价格缓慢上升的同时，铁路的投入成本急剧增加。这突出体现为铁路内部的运营成本与外部投资成本的增长。从内部运营成本看，市场化的商品价格复位使铁路投入上升。起初是按计划价格分配的投入品短缺，未满足部分只能通过“双轨制”下按市场价格购买。随着改革的深入，投入品的市场购买比重越来越大，直到全部市场化。此外，改革以来，职工工资福利迅速增加是铁路内部成本上升的另一推动力。（国有企业市场化进程中，企业自我约束机制尚未形成，加之收入攀比效应，职工工资福利的上升与经营效益增长并不同步。这是我国渐进式改革中带普遍性现象。）铁路投入成本上升还体现为铁路工程项目成本剧增。在计划经济下，铁路工程项目所需占用的土地、受影响的建筑物等，基本上是低价甚至无偿划拨。随着改革发展，土地、地面附着物等所有权逐渐明确，要求铁路部门按市场价格补偿。甚至有些人利用铁路工程征用，设法获取高于市场价格的补偿费。近些年来，尽管不少省市为发展本地铁路建设，对修建铁路征用的土地等实行优惠政策，但铁路工程项目投资的成本仍呈上升趋势。然而，需要指出的是，以国家建设为理由，低价甚至无偿占用土地等生产要素，是对要素所有者财产权的一种侵占。地方省市不追加补偿，以要素所有者利益的牺牲为代价实行“优惠政策”，亦是变相侵占。铁路运营成本与投资成本的增加，使铁路利润逐年下降以至出现亏损。在铁路运输紧张，以及政府控制铁路运输与工程价格情形下，铁路部门可通过向政府施加压力，通过提高铁路运价来减缓计划管理体制与市场经济间的矛盾。这也正是铁路部门十几年来理性化的选择。
第二阶段表现为竞争性运输市场的形成。经济十几年的改革，原有铁路管理体制之所以能基本保持不变，其中重要原因之一在于我国运输业（尤其是长途运输）发展长期滞后，铁路运输一直处于垄断地位（由于铁路运输的平均成本在全国市场需求的有效范围内随着运输量的增加而递减，单一生产者能以最低成本满足市场需求，这在经济学上称为“自然垄断”。即就“铁路市场”而言，往往只需要一家铁路公司。不过，我们这里所讲的我国铁路长期处于垄断地位，是指铁路在“运输市场”中的作用。两者不可混淆）。这几年随航空业迅速发展，特别是高速公路的兴建，“铁老大”的垄断地位发生了根本性动摇。我国竞争性运输市场逐渐形成，对传统铁路体制具有“致命性”的冲击。如果说过去可以通过向政府要政策，要补贴来缓解计划体制与市场间的摩擦，那么现在可供选择的决策只能是如何改革体制，进入市场竞争。（这里所指的是铁路系统总体改革滞后。从实际情况看，许多铁路单位已在很大程度上转变了经营机制，参与市场竞争。比如，不少铁路施工、设计单位已把参与公路、市政建设等项目竞争作为“主营业务”；一些物资公司的主要服务对象已不是“路内单位”，等等。）
二、铁路体制改革的总思路
铁路管理体制改革的目标是成为社会主义市场经济的组成部分。为便于讨论铁路体制改革的总思路，需要说明一下铁路各部门产出品的属性。现行铁路系统各部门大体可分成三种类型：第一类是产出存在“外部效应”，具有“俱乐部物品”特征的部门，这主要指铁路运输部门。（对铁路运输属于公共物品还是属于准公共物品，经济学界存在着争论。我们认为，尽管铁路运输的外部效应明显，但可通过很低的代价（凭票乘车）将“免费乘车者”排除在外，所以它具有“俱乐部物品”特征。）第二类是不存在“外部效应”，生产和经营的物品具有“私用物品”特征的部门。这类部门包括铁道部所属的各类工厂、物资公司、工程局和工程设计单位。第三类是现行铁路体制兼备政府职能所包括的学校、医院、公安、法院等社会公共部门。本文认为，应根据三类部门的不同属性，分别采取不同的改革取向。
1.铁路运输业市场化问题
铁路运输业是否可以市场化？学术界有不同看法。鉴于铁路运输业有以下特征：(1)铁路运输具有外部效应，即铁路运营活动中获得的收益小于该活动所带来的社会收益。在我国，铁路运输的外部效应体现为两个方面：其一，铁路运输带动和促进着沿线地区经济发展；其二，部分铁路修建尽管不具备经济可行性，但具有重要政治、国防意义。比如，正在修建中的南疆铁路。(2)铁路运输业规模效益显著，具有自然垄断行业的特征。(3)铁路运输客观上要求整体协调性，生产组织由全路运行图所规定。(4)铁路建设投资巨大，特别回收期长。由于上述这样一些特征，不少人认为铁路运输不属于市场经济调节范围。
本文提出一些不同看法：首先，铁路运输业是竞争性运输市场的组成部分。经济中运输产业的作用在于实现旅客与货物的空间位移，包括航空、铁路、公路、水运、管道运输等多种运输方式。不同运输方式之间存在着可替代性，具有很强的竞争性。即便铁路运输是自然垄断行业，但对整个运输市场而言，铁路运输亦是竞争市场的参与者，而不是垄断者。经济越发达，运输市场越发展，竞争越激烈，近几年我国运输市场的形成与发展充分表明这点。其次，公共供给方式不是铁路运输的唯一选择。铁路运输具有“俱乐部物品”特征，在竞争性运输市场上可以采用公共供给方式（政府供给），也可以采用私人供给方式（企业供给），还可以采用公共供给与私人供给并存方式。从国际范围看，铁路运输大体经历了从早期的私人供给（铁路股份公司），到政府管制经营，再到近些年不少国家的运输业私有化，或政府与私人企业并存的过程。这表明铁路运输是一个可以通过市场发挥作用的领域（注：荣朝和、蒋仁才：《交通运输：一个市场可以发挥作用的领域》，《经济学消息报》，1996年10月4日。）。从我国实际出发，对铁路运输供给方式的选取，一方面是要考虑资源有效配置，另一方面是政府、国防建设的需要。因而，铁路运输市场化可行的选择是政府供给与企业供给并存，也就是说那些以国家政治、国防建设为目的的铁路由政府投资经营，其余可逐步的通过组建合资公司、股份公司，铁路线路与运营分离经营等途径引入市场竞争机制。
2.产出具有“私用物品”特征的部门进入竞争性市场问题
铁道部部属的公司（工厂）、设计与施工单位的产出，基本上是可由市场提供，并通过市场机制实现资源优化配置。这类部门与铁路运输业不同，后者的外在性与前者产出属性之间并不存在因果联系。正如广播电视采用公共供给方式，但广播电视器材的生产可由市场提供类似，即便铁路运输采用公共供给，铁路运输所需要的投入品（及劳务）同样可以按市场方式提供。现行铁道部部属这类部门是计划经济下的一种产业组合方式。
经济体制改革以来，尽管原有铁路管理体制一直沿袭至今，但逐渐市场化的宏观环境已使得铁路系统的不少部门正在步入市场经济的轨迹。从上述部门看，已经历了路内单位之间争投资、争计划任务，到与路内外企业争市场两个发展阶段。如今这些部门的行为具有两重特性：一方面维护“计划体制”，希望保持铁路市场的垄断地位，阻止路外企业进入，希望保留部分计划指令，特别是通过“计划”下达的任务（市场份额）。另一方面表现出日益明显的市场行为取向，不断地要求铁道部“放权”，积极开拓路外市场（包括海外市场），大力发展多种经营，等等。不难理解这些部门的行为是一种理性化的选择，是一种处于计划与市场之间追求收益最大化的特殊选择方式。一般说来，这些部门各单位的市场化程度与“计划任务”饱和量成反比，越是计划任务比例小的单位市场化程度越高。不过有一点是肯定的，只要这类公司（工厂）、工程局等能从“计划”中得到好处，就不会主动“断奶”完全走向市场。作为改革的目标，为实现资源优化配置，对这类部门应是待条件具备时，逐渐脱离铁路系统进入竞争性市场。
3.属社会公共部门由政府组织供给问题
我国计划经济管理体制重要特征之一是“条块分割”，部委行业的“条条”系统中包括部分社会公共部门。除各部委通常所辖的院校、医疗系统外，铁道部还包括公安、司法机构。这类社会公共部门随着经济体制改革的深入，将逐步脱离行业管理，归位于政府正常职能。这点在理论上并没有太多的争论，但实践上却是有一系列问题要处理好。这不仅包括实现政企分开，即政府应有功能的真正复位这一前提条件的创立，还包括现实选择中采用何种路径完成过渡所产生的社会成本较小。这里说的社会成本既包括经济上的可承受性，也包括变革所引起的社会不稳定性，人们的心理承受力等等。
概括地说，铁路管理体制改革的总思路是政企分离，逐步将社会公共部门过渡由政府组织供给；凡属生产和经营的物品具有“私用物品”特征的部门，逐渐脱离铁路系统进入竞争性市场；铁路运输业选择政府与企业并存供给方式，将有条件进入市场的部分引入竞争机制，推进运输市场化进程。
四、可供选择的铁路体制改革战略
铁路管理体制的改革不仅是一个在理论上需认真分析论证的问题，在改革的实践上它也是一新制度的创新过程。如何在改革过程中尽可能降低改革的成本，如何认识这一新制度创新过程的实质及可能发生的各种问题，是本文探讨可供选择的铁路体制改革战略时所重点关注的内容。
所谓尽可能降低改革的成本，考虑到改革成本包括改革的实施成本（它是改革推进速度的增函数）和改革的摩擦成本（它是改革推进速度的减函数），所以本文认为在改革的推进过程中应坚持两个原则：
其一，增量改革领先的原则。增量改革领先是指不从现有资产存量的重新配置入手，而是在新增资产的配置上引入市场机制的改革方式。回顾经济改革的过程，我们可以看到，我国改革中比较成功的作法，如改革进程中普遍实施的各种“双轨制”，是在保留原有计划体制（存量）暂时不变的情况下，在增量部分实行市场机制，随着市场体制成分增大，逐步改革原体制部分，完成向市场经济的过渡。按照增量改革领先的原则，铁路管理体制改革的起点应是加大新增部分的改革力度。在存量部分基本保持原体制不变的同时，使新增量脱离计划体制，成为市场经济的组成部分。在实行增量改革的过程中，铁路系统将逐渐形成双重经济结构，一部分是增量形成的部门，市场机制发挥重要作用；另一部分是原有存量部门，仍保持计划管理痕迹。增量改革对原有存量影响较弱，在进入市场的部分从改革中获得收益的同时，并不会使原有体制中人们利益受损。这样一种改革所产生的利益摩擦较小，改革的阻力也就较小。增量改革领先的另一个优点是便于把握改革与稳定间的平衡。在增量改革的推进中，原有存量起着维持稳定的作用。可通过对增量改革速度的调整，避免造成较大的社会冲突。从经济理论上看，从增量着手，改进激励机制，提高经济效率，并且对原有存量没有损害的改革方式具有“帕累托改进”的性质。（严格地说，任何体制改革在理论上都属于“非帕累托改变”，一些人从改革中受益，总会有一些人利益受损。）增量改革领先容易带来的问题是“制度租金”，即由于制度供给不足而造成的制度盈余。谁先实施进入市场，谁就可先从中获得好处。由此会产生体制性“寻租”行为：一方面一些部门花费很多时间和精力去寻求改革的试点权、优先权；另一方面利用增量改革所形成的双重经济结构间的“价差”，寻求非生产性利润。体制性寻租的后果，不仅仅是大量资源浪费，而且容易形成既得利益集团，阻碍改革的深入。
其二，创造条件、把握时机、逐步推进存量改革的原则
适时推进存量改革的必要性，不仅是因为铁路体制改革的成功最终取决于存量改革的成功，还在于增量改革进行到一定程度，其实施成本较小的优势将逐渐丧失，而摩擦成本较大的弊端将成为主要矛盾。适时推进存量改革，不仅可以加快改革的进程，而且也是增加制度供给减少摩擦成本的有力措施，从而可以达到尽可能降低改革成本的目的。
适时推进存量改革的可能性，是因为增量改革进行到一定程度，不仅为存量改革积累了一定经验；而且增量改革部分的市场化发展，也提高了存量部门的人对改革的心理承受能力。进而言之，由于前述的增量改革部分率先进入市场产生的体制“寻租”行为，作为存量部门人的一种理性选择，也希望自己加入改革的行列。另外，如果把铁路体制改革放在全国市场化改革的大背景下，随全国宏观市场环境逐步确立，铁路所处的背景，已不再是为全国改革承担成本而放慢市场化步伐的阶段，相反到是全国宏观市场环境的推进呼唤铁路加快改革的阶段。而且，全国市场化较早部门的存量改革也为铁路存量改革提供了可供借鉴的经验。
适时推进存量改革，至少应处理好下述三个问题：第一，资产重组问题。资产重组应面向市场遵循效率原则进行资源优化配置，实现规模经济，而不要重蹈计划体制下的产业组合方式。第二，铁路资产资本化经营问题。随全国资本市场的进一步发展，对应进入竞争性市场铁路资产，由侧重对实物资产的经营发展为资本化经营，经营范围着眼于国内外市场而不在局限于铁路系统内部，并以资本的保值增值为目的进行运做。第三，存量改革中的劳动者权益问题。无论是资产重组还是资本化经营，必然涉及到原有单位的劳动者如何安置问题，为此，应进一步完善再就业工程、社会保障体系等。
最后，侧重指出：虽然我们已关注到铁路体制改革在实践上是一制度创新过程，但对这一制度创新的实质及由此决定的在制度创新过程中必然伴随的各种问题应有一清醒的认识。只有这样，才不会对改革进程中必然产生的各种问题感到惊慌失措；也不会对制度创新的结果与那些“深思熟虑”的设计方案不一定相同而感到大为惊讶。
制度创新或说体制改革从其实质看是公共选择的结果。计划经济的铁路管理体制转变为市场经济的组成部分，是一个制度创新过程。所谓体制或制度，是协调和维持人与人利益关系的一种行为规则，是社会资源配置和收入分配的一种机制，体制改革则是改变这种行为规则，也就是改变人们之间的利益分配关系（注：樊纲：《渐进改革的政治经济学分析》，上海远东出版社，1996年。）。市场经济的铁路管理体制是竞争出来的。
体制改革是公共选择的结果，至少包括下述三层意思：第一，新制度的创新是不同利益集团间“博弈”的结果。尽管从整体上看，体制改革将提高铁路系统总体效益，但改革是对原有利益集团关系的调整。在许多情况下，人们对改革的预期并不完全一致。在这场“博弈”中的行为主体包括铁道部（代表中央政府）、地方政府、企业（各铁路单位）以及公众（铁路职工）。改革过程并不可能使各利益集团均等受益，更多情况下存在着特殊利益间的相互冲突。比如，各路局、工程局及公司（工厂）等获得较大自主权，也就意味着铁道部的部分行政权力丧失。体制创新过程中利益间的冲突与调整，表现为各种形式的说服（如会议）、劝说（如报告）、谈判与协商、抱怨与抗议（如发牢骚、告状）等等。铁路市场化管理体制的进展，取决于可被接受的公共选择结果。第二，改革的过程中，利益集团的行为可能是前后矛盾的，并不存在完全的一致性。铁路基层单位可能由于获得较大自主权拥护改革，也会由于失去计划任务（市场份额）而抱怨改革过快；人们可能对有更多的竞争机会欢迎改革，也会因为“铁饭碗”打破抱怨改革。人人拥护改革，人人都可能抱怨改革，是公共选择制度创新的特征。第三，体制改革是要付出成本的。体制是一种无形的公共物品，本身具有显著的“外有性”，体制性行为规则一旦确立，就会对所有行为者发生影响。这就是说，正是一些人在制度形成中的“上当受骗”，才会促成某些规则的制定，使其他人减少“制度成本”的支付。因而，改革中的“免费乘车者”是难以避免的。我们不能指望市场游戏规则完善后再进入市场竞争，也不能期望在事前就可以确立什么“合理”的准则。新的制度是在成功的经验、失败的教训和各种各样实际冲突中完善的，市场化的铁路管理体制只会产生于不断地“试错”过程之中。
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