中央政府人工成本的现状与对策，本文主要内容关键词为：中央政府论文,对策论文,现状论文,人工成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
降低政府人工成本是世界各国面临的共同难题。随着我国政府机构改革的日益深化，政府人工成本控制问题也被提上了议事日程。政府人工成本是指政府机关在其公务员身上的开支。而这笔开支与对公务员的管理程序密不可分。政府公务员的管理主要包括以下四个方面的内容：一是公务员人数计划、招聘和选拔；二是公务员的培训和开发；三是公务员的工资和福利；四是公务员的社会保障。也说是说，公务员从计划、录用一直到公务员的养老退休过程中所发生的费用均应视为公务员的人工成本，但公务成本则不应纳入其范畴。
这里我们以中央政府即国务院部委的人工成本为主要分析对象。并通过与中央机关及中央事业单位人工成本的比较，以便更全面地反映中央政府人工成本的现状。中央机关是大口径的中央党政机构，包括国务院部委和党群系统的中央一级机构；国务院部委是中央机关的组成部分，是严格意义上的中央政府机构；中央事业单位则是由中央财政拨款的事业单位。
一、中央政府人工成本的现状
1.中央政府人工成本总额增长速度低于财政收支增长速度
从总量增长看，国务院部委的人工成本1994年为3.3亿元，1997 年曾高达5.9亿元，1998年机构精简又回落到4.0亿元，年均增长速度为4.9%；同期中央机关人工成本由1994年的68.6亿元增长到1998年的103.2亿元，年均增长10.7%；中央事业单位人工成本由1994年的268.6 亿元增长到1998年的445.0亿元，年增增长速度为13.5%。相比之下， 国务院部委人工成本的年均增长速度最低，且远远低于财政收入、财政支出、行政管理费的增长速度。总体来看，中央政府人工成本的增长还处于较为合理的范围。
2.中央政府人工成本占财政支出、行政管理费的比重呈下降趋势
国务院部委人工成本占财政支出的比重由1994年的0.06 %下降到1998年的0.04%， 其占行政管理费的比重由1994 年的0.45 %下降到1998年的0.30%。
3.从人工成本结构看，使用成本所占比重最大，保障成本次之，配置成本、开发成本所占比重较小。
国务院部委人工成本中比重最大的是使用成本（70%以上）。其中工资占到总人工成本的40%左右（1998年）。中央机关、中央事业单位的使用成本中，工资则占到总人工成本的50%以上。国务院部委人工成本中的福利支出，一部分是以货币支出形式分发的，另一部分则是以住房形式分发的。以货币形式分发的可以视为明补，而以住房形式分发的则可视为暗补。以住房为代表的实物福利支出的比重较高。
在国务院部委人工成本总额中比重占第二位的为保障成本。其主体部分是离退休人员的工资（含补贴）及其医疗费。保障成本目前基本上还处于政府自我管理之中，社会化、商业化水平很低。1998年与1994年相比，国务院部委人工保障成本的比重有升高趋势。
配置成本和开发成本在人工成本中的比例很小。配置成本是指公务员的招聘、选拔所花费的成本。由于我国公务员的公开招聘工作是1994年才正式开始启动的，而每年新招公务员的数量又十分有限，因此，政府在这方面花费的成本是较少的。1998年国务院部委配置成本所占比重仅为0.27%。预计在今后相当长的时期内，配置成本不可能有太大的变化。开发成本是我国政府用于公务员的培训、开发方面的支出。尽管这部分投资总额在逐渐增加，但其在人工成本总额中的比例却在日益下降。
4.国务院部委的人均人工成本及增长幅度均高于中央机关、中央事业单位。
国务院部委的人均人工成本在不断上升，从1994年的9564.0元增长到1998年的23996.3元，增长150.9%。这表明，近年政府机关公务员的精减对于减少人工成本的成效是明显的，同时，这几年公务员的待遇的提高也是较快的。
同期，中央机关人均人工成本增长120.6%， 中央事业单位人均人工成本增长79.7%，1998年中央机关、中央事业单位人均人工成本分别为18338.5元和19122.2元。由此可以看出，尽管国务院部委人工成本的总额远远低于中央机关、中央事业单位人工成本总额，但其人均人工成本则高于中央机关、中央事业单位。
二、政府人工成本面临的主要问题
当前我国政府人工成本管理还存在着较多问题。主要包括以下几个方面：
1.政府为每一个公务员所支付的人工成本并不低，但公务员的平均货币工资却不高，对于建立一支稳定、高效、廉洁的公务员队员不利。
1994年以来，政府为国务院委公务员支付的平均人工成本在5 年内增长了150.9%，可以说这个增幅是很大的。然而， 同期公务员的货币收入只增长88%。这是因为公务员货币工资所占比重低，而实物收入比重又太高。
公务员货币工资低而实物收入偏高（核心是住房的福利分配）产生的问题是明显的：第一，诱使公务员在分到福利房后随即向货币收入高的企业流动，达到个人利益最大化目的；第二，公务员在我国的社会地位一直是较高的，但十分有限的货币收入又使得其在现实生活消费中较为拮据，这种反差很容易导致心态不平衡，进而诱发权钱交易的腐败行为；第三，不将实物收入纳入个人总收入的做法使实物收入躲避了税收监管，这无论从什么角度看，都是不公平的。或者可以这样认为，公务员的收入实际等于货币工资、实物收入与免交实物收入税三部分之和；第四，政府机关公务员由于实物分配的隐藏性、不透明性特点，使得各部委的人均实物收入分配量也有很大的差别。其结果只能是推动未能掌握财权的机关通过其他一些不正当的途径来为本单位的职工谋取更多的实物利益。
2.政府人工成本支出中开发培训费用偏低，不利于公务员整体素质及工作效率的提高。
从我国公务员的年龄结构看，目前公务员的主体是80年代初期大学毕业的，也就是说他们的知识结构基本上是在80年代初形成的，外语、计算机等方面的知识很难满足当前知识经济时代的要求。另外，经过20年的改革，我国经济体制已发生根本性的变化，公务员在改革过程中面对大量涌现的新制度、新情况、新问题，必须努力学习与市场经济相关的专业知识，必须掌握新的统计制度、会计制度、金融制度等方面的内容。有些内容专业性较强，必须通过培训才能够掌握和理解。偏低的培训经费不仅难以支持公务员更新知识结构，提高整体素质和工作效率，也无法满足重点开发优秀人才的需要。
3.公务员的社会保障体系社会化水平较低，不利于统一的社会保障体系的建立，也不利于降低人工成本。
目前，我国公务员的社会保障体系由政府统一包办的方式是与市场经济改革的方向不一致的。一方面，政府要求企、事业单位进行市场化改革，政府今后不负责这些单位的人员的工资、福利、社会保障费用的开支，而自身却仍然沿袭传统的一包到底的方式，显然是不公平的做法，不利于统一的社会保障体系的建立。另一方面，政府机构精减的力度不断加大（至少从1991年以来两次精减机构的情况看是如此），如果每次被裁下来的冗员仍然由政府采取一包到底的方式来支付其一切支出，那么，政府在公务员上面的人工成本每年的开支不仅难于减少，甚至还可能膨胀，使得通过减员来缩小政府开支的目标难以实现。
4.公务员聘用形式过于单一，人工成本管理过于集中，不利于人工成本的有效管理。
我国公务员的聘用形式只有一种，即终身制。公务员定编制度过于集权，无论哪个部委机关，完全按照定编人员来发工资，而对于临时工（或合同工）都不可能以任何形式支付劳务费用。政府公务员用工制度的过于集中，使得每个部门都不可能按照自己业务的松紧适当调整聘用人数。而实际上，政府机关的很多事务都是临时性的，也有的事务具有阶段性的特点。公务员实行终身制，在人员编制既定的前提下，无论公务员工作量过多或是不足，支付的人工成本相对固定，难以实施人工成本的有效管理。
三、改革我国政府人工成本管理的建议
1.尽快建立政府人工成本的统计制度，为人工成本核算提供一个有利的保障条件。
目前世界各国有关政府人工成本的核算体系也是各不相同的，但政府人工成本所包含的主要内容是基本一致的，他们在测算政府人工成本占GDP 的比重以及财政预算支出的比重这些基本指标的口径也是相同的。从我国政府机构改革的现实情况出发，目前政府机构的设置可能离社会主义市场经济体制的要求还有一定距离，进一步的精简势在必行。政府机构改革不仅仅是一个适应市场经济体制的过程，同时也是一个不断使政府管理更加科学，效率更高、成本更小的过程。而人工成本管理则是达到后一目标的关键所在，正因为如此，尽早建立、健全我国政府人工成本的统计指标体系十分必要。
2.改革成本管理体制，由现在的高度集权的定编、定员、定资的管理模式转到只限定成本总额的灵活管理方式，同时，对公务员的聘用方式也允许灵活多样。
长期以来我国政府人工成本的管理只能对货币化的人工成本进行有效管制，而不能对实际人工总成本进行控制。由于按人头来决定每个部委的人工成本，使得各部委不能按照工作需要自动增、减公务员人数。西方各国对政府人工成本的控制和管理都有一套较为完善的制度。以加拿大为例，只严格限定各部委人工成本总量，而不去过多干预各部委用人的自主权。政府各部门的部长可以在总的人工成本范围之内，按照其各自工作量大小、松紧程度的不同采取灵活的用人制度。在这种体制下，各部门的工作效率都得到了大大提高，而中央财政在人工成本支出总的规模上也得到了有效的控制。
我们可以借鉴西方国家的一些成功的经验，采取永久制、合同制和临时性用工相结合的制度。操作上，亦可以采取老人老办法，新人新办法的方式。在公务员的社会保障体系均建立在社会化基础之上且工资福利均已货币化的前提下，实行这种弹性用工制度是完全可行的。
3.大力推进中央事业单位的改革，有效控制财政用于中央事业单位人工成本的支出。
目前中央事业单位的人工成本是国务院部委人工成本的100多倍。 要削减财政用于人工成本的支出应该以中央事业单位为主要对象。今后，国家对一些公益性的、基础性的以及必须予以支持的事业单位继续以财政拨款的形式进行投入，而其他的事业单位则逐步减少直至取消财政拨款，使之完全通过市场来养活自己。目前一些事业单位已进行了相应的转制，但由于事业单位构成的复杂性，缺乏区分政策实施对象的统一标准，仍有大量的事业单位的人工成本是由中央财政负担的。
4.适当提高政府公务员的货币收入，尽早取消其实物福利，使福利收入货币化并透明化，为建立一支精干、高效、廉政的公务员队伍打下基础。
长期以来，政府机关公务员的工资水平主要是与国有企业职工工资进行比较的。然而，20年的改革实践已经使得国有企业职工工资水平及分配结构发生了巨大变化。另外，非国有企业迅速崛起给我们原来既定的工资制度形成巨大挑战。如何面对新情况重新确定公务员工资标准的参照系已是一个不可回避的问题。
实际上政府公务员工资水平的提高对政府财政收支平衡不会形成大的压力，尤其是国务院部委的公务员人数相对较少，这时需要考虑的是中央事业单位，如果他们的工资也要比照公务员的水平快速提高，仍然全部由财政负担的话，将对财政收支平衡产生较大的冲击。要么是大规模裁减这些单位的人员编制，减少吃国家财政饭的人数，要么由财政支付的工资水平不参照公务员调资幅度而予以调整。然而不管怎样，目前这些单位的职工工资福利全由财政包揽的作法是难以为继的。
5.加大政府公务员的培训投入力度，尽可能提高公务员的素质和政策制定水平。
我国政府在公务员培训方面所进行的投入数量依然过少，不足以使公务员有足够的时间和精力来提高自身的业务水平。对公务员尤其是年轻的公务员每年都有必要进行一次短期的业务培训。具体来说，在近一、二年内，政府公务员培训费用应该逐步提高到使用成本的3%左右， 而在未来五年左右，争取提高到5%左右。
6.尽快将政府公务员的离、退休人员的工资、福利纳入到全社会保障体系之中。
我国的社会保障体系的建设目前还处在逐步深入的阶段。现在我们的作法是只要将原来的由政府统一发放方法转变到由政府向特定的保障机构缴纳养老保险金即可。而对于公务员的失业保障基金的建立则可能是需要从头开始做的事情。实际上我国政府公务员目前或是未来相当长时间内都不可能出现失业现象。这一方面是由于政府将采取各种措施安排其裁员的工作岗位，另外，也有大量的企业可以或是愿意接纳被精减下来的公务员，也就是说公务员失业和养老保险社会化的问题均不存在大的障碍。
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