我国失业保险制度存在的问题和改革的思路，本文主要内容关键词为：保险制度论文,思路论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国失业保险制度实施十年以来，经济健康发展，人民生活水平不断提高，良好的经济环境为提高失业人员的保障水平创造了条件，失业保险制度在很大程度上也促进了经济发展和生产效率的提高。但与此同时，一个不容忽视的现象是，经济增长方式转变使结构性失业问题越发突出，就业方式日趋多样化导致失业人口构成多元化，以企业下岗职工为主体的“老失业群体”与大规模游离于失业保险以外的青年知识群体和农民工群体同时并存，不但失业人数多，并且失业周期长，长期失业将成为主要的失业形式。城镇化进程的加快导致大量农民工涌向城市寻找就业机会，高校扩招带来大量的大学毕业生就业困难，市场化就业方式的形成导致大量灵活就业和弹性就业人口的急剧增加。这些表明我国在企业转制与经济转轨时期建立起来的失业保险制度所应对的形势已发生重大转变，以正规就业为基础、以城镇国有企业为主要覆盖范围的失业保险制度面临政策调整，并亟待有效发挥其促进就业和预防失业的调控功能。笔者认为，现行失业保险制度的定位是一种被动的、消极的就业政策，应增强失业保险制度灵活性与保障性、有效发挥失业保险调控功能。本文将针对我国失业保险制度的运行及相关配套制度改革，突出失业保险政策的灵活性与保障性，就有效发挥其调控功能展开研究。
一、我国失业保险制度运行中存在的问题
随着改革开放以来特别是近几年来国民经济的发展，经济结构变化和经济增长方式转变的直接影响之一就是就业结构的变化，结构性失业问题越发突出。就业方式日趋多样化导致失业人口构成多元化，灵活就业成为市场化就业的常态。同时，失业呈现出失业群体低龄化、失业人员结构多元化和失业长期化的特点，这些变化使得现行的失业保险制度的缺陷与不足更加明显。
首先，缴费环节缺乏对用人单位和失业者积极就业的经济激励。
现有的失业保险制度缺乏对失业者积极就业的经济激励，制度的灵活性不足，对用人单位抑制失业得不到有效激励。
（1）统一的缴费率没有体现现实差别。我国失业保险的缴费率是以企业工资总额为基准的，《失业保险条例》规定，城镇企事业单位按照本单位工资总额的2％缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的1％缴纳失业保险费。从企业经营状况看，无差别的缴费率忽视了企业之间在雇佣水平上的差异性，效益好的用人单位由于支付较高的工资，因而要承担较高的失业保险费。这类单位员工面临的失业风险相对较小，由此形成“多支出少失业”，影响缴费主体的积极性。从行业看，雇人多、利润低的劳动密集型企业吸纳的就业人口越多，缴纳的保险费越多，企业负担则越重；而技术密集型和资本密集型的高科技企业及一些新兴服务行业，雇人少、利润高、失业风险较为集中，但缴纳的保险费反倒少。从失业保险促进就业的主要功能来看，不利于促进就业。
（2）失业保险未能体现个人所有权，没有个人缴费记录，缴纳的义务和享受的权益失衡，就业关系变动后无法携带缴费记录，许多用人单位和个人由此认为缴纳失业保险费只是付出没有回报，所以不愿缴纳失业保险费。
（3）在企业效益不佳的情况下，失业保险对企业、特别是中小企业支持力度不够，导致这些企业在经济效益好转的情况下缴纳失业保险的意识不强。
其次，失业保险政策未能有效覆盖失业人口的失业风险，政策执行力度有待进一步加强。
根据《失业保险条例》的规定，领取失业保险金有着严格的限制条件，大量失业者都因不具备资格而被排斥在失业保险保障之外。失业保险制度的实际覆盖面过窄，导致需要保障的人却无法得到救济。来自人力资源和社会保障部的统计数据显示，2008－2009年，全国城镇登记失业率分别达到4.2％和4.3％，① 为近年来的高点，但年末领取失业保险金的人数却有大幅下降，仅占登记失业人员的25.5％，领取失业保险金人数逆势减少（参见表1）。究其原因，笔者认为，在于失业保险制度改革落后于现实经济环境的发展变化，导致现实中各地出台的扩面政策由于缺乏法律支持而执行力弱化。与企业下岗职工为主体的“老失业群体”和农民工群体并存的，是规模不断扩大的大学毕业生“新失业群体”，这些群体由于缺乏稳定的劳动关系、缴费时间短等因素并没有被失业保险有效覆盖而游离于失业保险以外。
（1）《失业保险条例》规定，领取失业保险金的基本条件之一是“非因本人意愿中断就业的”。而对于流动就业的劳动者来说，从现实条件看，以此作为领取失业金条件的规定较为苛刻。目前失业的形式多种多样，企业如果想解除某人劳动合同，会采取各种挤压手段，如劝退、降工资、换岗位，并非采取直接解雇形式；而本人如果是被企业主动解除的，到其他公司就较难找到工作。因此，大多情况下本人不得已提出辞职，实属无奈之举，如将其一并归因于“本人意愿”，与现实不符。而对于大学毕业生来说，虽然政府出台种种措施促进其就业，② 但由于他们没有缴纳过失业保险费，所以与失业保险金无缘。
（2）《失业保险条例》规定，单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，并且本单位已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。由于农民工流动性较大，他们在工作了几年后，也许还达不到连续工作满一年的规定，而一些用人单位特别是一些中小型企业和私营企业，为降低人工成本，也没有给农民工缴纳失业保险费，客观上导致目前约1.2亿农村外出务工人员中的大部分人在失业后不能领取失业保险金，从而使他们游离于国家失业保险政策之外。
第三，在失业保险待遇计发、资金支出和保险金领取方面，存在着公平性不足、支出项目限制严格、缺乏灵活性和人性化等问题。
（1）失业保险待遇计发的公平性有待进一步提高。失业保险金待遇只体现了缴费时间和领取期限的长短，待遇发放水平并不与失业保险的缴费水平挂钩，而是在最低生活保障水平和最低工资标准之间确定，在领取期内发放等额失业金。企业工资总额和个人工资额决定的不同缴费基数所形成的实际缴费水平高低之间的差别在待遇计发环节被平均了。失业保险金的这种给付只与标准工资单项挂钩的固定支付模式，不仅有损失业保险的公平性，而且会抑制失业者重返劳动力市场的积极性。
（2）保险金领取缺乏人性化和灵活性设计。一般来说，人们在20岁到40岁期间失业后容易找到工作，失业期短，对失业保险金的依赖程度不高；而40岁以后失业，不易找到工作，家庭负担沉重，此时对失业保险金的依赖程度很高。现行政策规定逾期不领失业保险金视为自动放弃，这在很大程度上无法满足人们对失业保险的现实需求。
第四，跨省转移失业保险的渠道并不畅通。
我国的社会保险关系已经户籍化，制度规定当地户籍应在当地参保，而相关津贴也必须回户籍所在地领取。人如果流动，只要户口没有随人一起流动，那么缴费人便需回到户籍所在地领取保险金。这与我国多年来实行的“分灶吃法”的财政体制密切相关，也是社会保险统筹层次低的产物。其结果必然带来一部分群体经济利益和权益的损失。《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位成建制跨统筹地区转移，失业人员跨统筹地区流动的，失业保险关系随之转移。但对于已缴纳的失业保险费是否与失业保险关系一并转移，该条例没有作出统一规定，如果只转关系不转保费，转入地自然不太“心甘情愿”。很多地方政府规定，劳动者应当缴纳失业保险费，但一旦失业者为非本地户口的却无法享受失业保险待遇。这种现象不合理之处在于，比如，新疆来北京的打工人员，工作了两年，如果失业后要回户口所在地领取失业保险金的话，扣掉来去的路费失业保险金就所剩无几了。
第五，不合理的巨额失业保险基金结余。
失业保险实行现收现付，其管理遵循“以支定收、收支平衡、略有节余”的原则。失业保险条例实施十年来，失业保险基金以年均25％以上的速度递增，到2009年底，失业保险基金累计结余已达到1524亿元。一方面是需要扶助的失业人群在扩大，另一方面是庞大的失业保险基金“用不出去”，形成巨额基金结余（见图1）。
图1 2000－2009年我国失业人数、参保人数与失业保险金领取人数的变化趋势
笔者认为，巨额基金结余的形成，根本原因在于失业保险缴费与受益关系的不对称，包括缴费主体与受益主体错位，以及参保、缴费与受益关系的不对称。③
首先，失业保险的资金来源主要来自于正规就业的非失业群体，即由“体制内”的国有企事业单位及其员工的缴费形成。这类就业人口失业风险低、几率小，虽缴费但无需受益；其次，失业保险的参保群体是缺乏缴费能力、在“体制外”运行的非正规就业群体和流动就业群体。这部分就业人口失业风险高，他们或因缴费时间不足、或因领取资格限制、或因失业保险关系无法转移接续、缴费不能随身携带而不能受益。他们的缴费因此沉淀下来而形成基金结余的一部分。应该说，目前失业保险制度的滚存结余主要是由机关事业单位的缴费和流动就业群体缴费沉淀而成，④ 均由失业保险缴费与受益的主体错位和关系不对称所导致。第三，资金支出限制严格。失业保险制度出台的历史背景是上世纪90年代末大规模职工下岗失业，制度的功能定位主要是保障基本生活，给付水平比较低和给付条件比较苛刻，与促进就业有关的内容仅仅维持在“领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴”上，资金支出范围和支出项目非常有限。
失业保险缴费与受益关系不对称不仅带来基金不合理的巨额结余，而且导致失业保险参保人数、受益人数与实际失业人数之间不匹配而丧失内在逻辑关系。一个显而易见的现象是在受金融危机冲击严重的2008年和2009年，我国各类企业大规模裁员而导致登记失业率和调查失业率均有较大提高，而失业保险基金结余却依然保持较快增长，分别达到33.8％和16.3％的增长率，失业保险金领取人数却减少8.47％和9.96％。同时，失业保险参保人数与受益人数呈现相互背离的发展态势（见图2），即随着失业保险参保人数的不断增加和失业人口的不断增长，领取失业保险金的人数不增反减。这种相互背离的不合理现象表明我国失业保险制度未能有效发挥制度功效，而且基金不合理的高额结余也违背了失业保险实行现收现付的基本原则。
图2 2000－2009年失业保险基金滚存结余及收支情况
目前，我国失业保险政策从缴费到待遇计发的各个环节均未能真实地反映失业形势和动态地反映失业水平，不能有效地配合国家宏观调控、经济结构调整、增长方式转变、城镇化进程加快甚至高校扩招所带来的变化。虽然各类就业人口随着政策的调整发生了急剧变化，大量中小企业破产倒闭，但失业保险制度自制定以来一成不变，十年一贯制，未能与各项现实经济社会政策的调整和就业人口真实的变化互动。失业人口的增加、失业群体缺乏有效保障、失业保险保障范围狭窄等与不合理的巨额基金结余同时并存，表明我国目前失业保险制度的功能和定位已不能适应社会经济发展需要而面临调整。
近年来西方各国失业保险制度演变的一个重要特征就是其“就业导向”的功能越来越突出。通过加大失业培训补贴和就业雇佣补贴投入帮助失业者尽快重返劳动力市场，既可缓解失业保险制度的压力，又可消除因过度保护导致的失业者寻找工作动机的下降和劳动力市场僵化的负面效应。目前，发展中国家正在探索失业保险新模式，推行甚至比发达国家更富创造性的失业保险体系。比如，智利和哥伦比亚，正规部门的工人拥有“个人失业账户”，平时雇主和政府会把失业保险金存人工人的“个人失业账户”，当工人失业之后，可以从这个账户中支取资金自由使用，以渡过难关。更多的国家则建立了基于个人账户的“预存养老金体系”。世界银行的罗伯特·霍兹曼表示，如果人们遭到解雇，他们可以从这个账户中预先支取一笔资金，以后则从养老金中扣除。现在，许多发展中国家都在考虑这样的模式。⑤
二、调整我国失业保险政策的具体思路
如上所述，我国目前失业保险制度存在的主要问题在于失业保险参保、缴费与受益关系的不对称并由此形成的不合理巨额基金结余。对于基金结余的消化和吸收，至少可以有五种选择，一是降低缴费率，减缓基金收入增长速度；二是提高待遇计发标准，加快基金支出；三是进行投资，避免基金贬值；四是扩大基金支出项目，加大再就业培训补贴；五是完善制度，增强制度功效，保障失业风险集中的用人单位和人群，将失业人员有效纳入失业保险保障范围。换言之，失业保险巨额基金结余的消化和吸收、安排和使用，主要取决于建立失业保险制度的目标。本文认为，基金结余的形成有着复杂的历史背景和现实因素，还有制度不完善和政策落实不够的因素，不能简单地通过降低缴费率和提高待遇标准来消化基金结余，更不应该急于通过投资进行保值。在目前失业保险参保、缴费与受益主体错位、关系不对称的情况下，在大量失业人员缺乏有效制度保障的背景下，基金结余应通过完善制度、调整政策、进行制度创新，切实提高失业保险的保障功能和促进再就业功能来解决。笔者从我国失业保险制度存在的问题和面临的挑战，以及国际失业保险制度改革趋势出发，提出以下政策建议。
1.加强失业保险制度对劳动者积极就业的经济激励，增强制度的灵活性
鉴于西方发达国家的经验和我国的现实经济状况，将失业保险待遇与再就业情况相联系。首先，提前就业可获就业补助，即在法定享受失业保险给付期限内，因提前找到工作可得到一部分尚未支付的保险金；其次，对愿意从事低下工作者给予工资补贴。实施提前就业补助政策，要求失业保险基金有较高的支付能力。从长期看，在保证失业保险基金的收支平衡前提下，还可以采用失业保险金随时间递减支付的模式。比如，在累计缴费时间1年以上、不满2年的情况下，平均给付模式的发放方式为，失业人员可以领取3个月失业保险金，待遇金额为最低工资标准的70％，而随时间递减支付模式下，三个月的领取金额依次递减分别为最低工资标准的80％、70％、60％。相比较而言，虽然失业保险基金总的支出不变，但随着领取期限加长，保险金待遇与最低工资水平的差距逐渐拉大，能激励有再就业能力的失业者提前就业，同时保证缺乏再就业能力的弱势群体的福利水平不变。第三，为了配合失业保险金随时间递减支付模式的实行和应急政策的实施，待遇领取的期限可以进一步细化，采用“星期”为单位，以增强待遇递减时间区间的可调整性和准确性。
2.修订《失业保险条例》，完善现行制度，扩展制度的保障功能，促进劳动力自由流动
为促使失业保险制度改革更好地适应社会经济环境的变化和就业形式的改变，笔者建议对《失业保险条例》从以下几个方面进行修订：
（1）将单位招用的农民合同制工“连续工作满1年”改为“累积工作满一年”，使由此而享受失业保险金待遇的农民工更多一些；
（2）将“非因本人意愿中断就业的”作为领取失业金条件的规定进一步细化，在政策实施时注重客观上本人是否失业，而不是侧重于非因本人意愿中断就业；
（3）应规定失业保险基金当年使用率的上限，或者累计结余的最大规模，以突出当年的资金尽量用在失业人员的生活保障和就业促进上的政策理念；
（4）允许失业期间可以暂时不领失业保险金，到需要时再申领，领取时间由失业者决定，如同存款，可以累积计算。
3.化解缴费与受益不对称的矛盾，建立失业保险个人账户制
针对经常在就业与失业之间流动的失业群体推行个人参保制，建立失业保险名义个人账户制度，雇主和雇员所缴费用全部计人参保人员个人账户。失业风险小的正规就业人员个人账户结余或者在退休时一次性退还本人，或者划转进入养老金个人账户。名义个人账户与实际个人账户制度的区别在于资金社会统筹的功能是否依然有效。名义个人账户建立在失业保险基金实行现收现付运行方式的基础上，建立失业保险名义个人账户既保证参保人的合理利益，又不失失业保险的统筹互济的功能。名义个人账户主要有三方面作用：一是明确个人参保时的缴费标准和缴费记录，满足合并计算缴费年限的需要；二是方便失业保险关系的转移接续；三是作为失业保险最终返还时的计发标准。名义个人账户的制度设计通过个人参保制打破了失业保险覆盖范围的旧边界，能有效满足农民工等灵活就业群体高流动性的要求，体现权利与义务相对应的原则，并为迅速实现失业保险制度覆盖面的扩大提供条件。通过建立失业保险的名义个人账户，有利于更新一部分参保人员心中“只贡献、不受益”的想法，以及“重养老、轻失业”的做法，从而有利于建立失业保险征缴的长效激励机制。
4.扩大失业保险基金支出规模，增加促进就业支出项目
失业保险基金用于预防失业促进就业的支出范围应包括：一是对失业者促进就业的补贴。失业保险基金支出的方向，应更多地面向企业，通过组织提高失业者个人地位，进而提高保险基金支出的效用。二是对企业预防失业的支出，以抑制解雇。建立以失业补贴方式鼓励企业在不景气时期减少裁员的机制，将风险防范提前到企业。一方面，对企业暂缓征收失业保险金，结合实际降低企业缴费标准。另一方面，通过失业保险机制，资助某些特定企业，帮助改善就业环境，减少离职、跳槽等情况，抑制企业的解雇行为。
5.探索失业保险跨省市转移的发展模式
探索在不同地区之间可以接续转移失业保险关系，使失业保险金的领取不受户籍制约。失业保险参保职工跨统筹地区发生工作变动的，失业保险关系应随之转移，缴费年限合并计算，并按迁入地标准核定失业保险待遇，实现在工作地领取失业金，而不是现行规定的户口所在地。参保人失业期间到外地居住，可凭失业保险关系转移证明，到新居住地领取失业金。这样既方便又实惠，以更好地体现权利与义务相对应的性质，促进劳动力的合理自由流动。
注释：
① 事实上，登记失业率只统计了拥有当地城镇户口，且在一定的劳动年龄内、有意愿前去登记的失业人员，城镇登记失业率只是部分体现了劳动力市场的供需矛盾，比如，庞大的农民工和大学毕业生等群体基本被排除在官方统计数据之外。近年来人力资源和社会保障部公布的官方数据显示，即便在金融危机发生后的2008年和2009年，中国的城镇登记失业率也始终保持在5％以下，而中国社科院发布的2009《社会蓝皮书》称，中国城镇失业率已经攀升到9.4％。
② 自2003年以来，按照国家规定，各地仍未就业的高校应届毕业生，可到户籍所在地劳动保障部门办理失业登记，通过领取“失业证”享受免费求职登记、免费职业指导、免费空岗查询和优先推荐等待遇。
③ 当然，经济发展带来实际收入与就业机会增加、政府扩面工作力度不断加大、促进再就业政策效果充分显现也是巨额基金结余形成的重要原因。
④ 据中国社科院社会保障问题专家郑秉文研究员估算，自1999年事业单位人员参加失业保险后，每年对失业保险基金的“贡献”平均在200亿元。参见兰方．失业保险基金高额结余面临贬值[EB/OL]。财新网http://policy.caing.com/2010-05-20/100145798.html。
⑤ 颜颖颛．金融危机引发全球性失业危机[N].新京报，2009-03-15。
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