残疾人按比例就业制度研究，本文主要内容关键词为：残疾人论文,按比例论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
残疾是人类发展进程中不可避免要付出的一种社会代价。在人类历史的各个阶段，在每个国家，每个社会的各个阶层，都有残疾人存在（王新宪，2001）。残疾人这个特殊群体的就业问题也得到了世界各国的广泛关注。不同的国家在促进残疾人就业方面采用的方式差异很大，自20世纪以来，主要的政策包括两种，以反歧视法为基础的“机会平等法”和以就业配额制度为基础的“就业配额法”（Hasegawa T.，2007）。采用机会平等方式来促进残疾人就业的国家包括美国、澳大利亚、英国和加拿大，这些国家试图通过阻止对残疾人的就业歧视来促进残疾人就业。美国在1990年率先采用了反歧视法，是该领域的代表。更多国家采用的是就业配额制度，自1919年德国法律规定战后的残疾人实行配额就业以来，此项政策已实施了相当长的时间。世界上很多国家，包括法国、意大利、奥地利、波兰、韩国和日本也都相继采用了这种制度。在长期的实践中，就业配额制度，或称按比例就业制度，在促进残疾人就业方面发挥了相当重要的作用。我国也在1989年采用了该项政策，但在实施过程中出现了一些问题，如残疾人跨地区就业的问题（尚珂等，2011），相当数量的用人单位（包括国家机关、事业单位）长期以来既不按比例安排残疾人就业，也不按规定缴纳残疾人就业保障金等问题（李建国，2012），影响了政策的实施效果。因此，有必要对就业配额制度进行梳理和剖析，以便社会各界能全面理解该项制度，使政府相关部门能更有效地促进残疾人就业。
一、残疾人按比例就业制度的发展历史
“按比例就业”也称“配额”（quota），在欧洲，它是政府的一项促进残障人士就业的长期社会政策方针。国家法律规定雇主可以按照规定的配额自愿雇用残疾人。它要求私人或公共部门的雇主按照配额立法的要求，聘请最低数量标准的工人，以确保一定比例的员工是残疾人。普遍认为，配额制度是一种扶持残疾人就业的形式，它旨在给予那些没有工作岗位的残疾人士以平等就业的机会和权利。通过鼓励雇主将就业机会提供给那些原本不被考虑但其实能达到就业要求的残疾人，从这种意义上来说，配额制度可以用来消除雇主对残疾人的歧视。
西方国家残疾人的就业配额制度有着悠久的历史，它的起源可以追溯到第一次世界大战时期，最早是为了解决在德国和奥地利参加战争的受伤士兵的就业问题而出现的。1920年，各国政府在联合会议上讨论通过了针对伤残退伍军人配额工作的建议，这迫使公共和私营部门的雇主需要依照法律聘用残疾退伍士兵。在第二次世界大战后，配额制度到了第二个发展期，其范围扩展到了残疾士兵外的普通民众，成为了一般性的福利政策。2001年，14个欧盟成员国中除英国、芬兰、丹麦和瑞典外的其他10个国家都实施了不同形式的就业配额政策。
与配额制度相配合的是征税制度（levy systems）。1923年，国际劳工组织建议法律应规定雇主所雇用的残疾退伍士兵员工的数量，没有完成雇用比例的雇主有义务为此支付一定的费用或罚款，这就是征税制度的原型。征税制度是利用专项基金代替雇用目标所规定的残疾人比例。从雇主处所征收的税款通常都汇集到一个特殊的康复基金，然后再把康复基金划拨给雇用残疾人的雇主、残疾人工作机构或残疾人服务提供商。康复基金作为对公共部门提供的残疾人公共资助的补充，用以促进残疾人的培训和就业。2/3的欧盟成员国都采用了某种形式的配额制度，但只有少数国家有相应的配额征税制度。我国在20世纪90年代早期也建立了配额征税制度，我们将其称为按比例就业制度，而将用人单位未能完成雇用配额所缴纳的费用称为残疾人就业保障金。
二、各国在实施按比例就业制度方面的实践
（一）按比例就业的“比例”设定
超过1/3的OECD国家实行了残疾人按比例就业制度（OECD，2003）。各国法律规定的比例不同，从西班牙和韩国的2%到法国和波兰的6%不等，在意大利甚至达到7%（Mont D.，2004），发展中国家印度也为3%（Rungta S.K.，2004），具体如表1所示。配额的规定通常会根据企业规模或类型来进行调整。比如，虽然西班牙和韩国有相同的配额比例，但两国在免除配额限制的企业规模方面却有很大不同。少于300人的韩国企业不用受限于配额制度（Kim C.K.，2011），而西班牙的这一界限是50人，法国则为20人。德国《残疾人公平法案》（2000）规定有20个及以上雇员的私营企业必须确保至少有5%的雇员是残疾人（Lechner M.，2011）。
如果实行有征税的按比例就业制度，配额必须根据残疾工人人口数量和能吸收这些工人的雇主能力来制定。在日本，1.8%的配额是以有肢体残疾的工人及工作搜寻者的数量来设定的。在考虑了安置重度残疾人的某些困难后，德国以就业和未就业的处于工作年龄段的重度残疾人的数量为基础设定了5%的配额。在计算企业或部门员工规模设定配额时，需将一些特殊职业如飞行员、消防员、救护人员等排除在外，因为这些职业并不适合残疾人。法国的私营企业和半公共部门有大约10%的岗位是被排除在外的，包括航空、航海，还有一些体力劳动岗位如矿工、建筑、伐木、石工、捕鱼等。日本也将那些不适合残疾人的工作排除在外，如在高架铁路、地道和水下的工作（Thornton P.，1998）。
（二）征税的数额
一般而言，支付的征税数额与雇用残疾人的岗位工资水平有关，比如最低工资（如法国）或者本地平均工资（如中国）。在波兰，征税等于正常工资的一半。在保加利亚，对雇主的“罚款”是1～5倍的最低工资。征税还可以根据其他一些标准，如公司的规模——可以识别出支付征税的能力来设定。在法国，如果雇主没有完成配额义务，他们就需要向残疾人职业整合基金捐款。通常的捐款数额是企业未能雇用的残疾人的工作岗位的最低工资的300～500倍，取决于企业的规模。根据雇用实体的规模不同有三个不一样的征税标准：200名雇员以下的企业支付法定最低小时工资的300倍；在200～750名雇员规模的企业支付法定最低小时工资的400倍；750名以上雇员规模的公司支付最低小时工资的500倍（Lechner M.，2011）。
（三）公共部门是否应纳入按比例就业制度的范围
如果公共部门履行了雇用残疾人就业的义务，就能够为私营部门树立很好的榜样。虽然目前的政策趋势是将公共部门纳入法定的履行配额义务的行列，但事实上很多国家的公共部门并没有很好地尽到雇用残疾人的义务，例如在波兰，正在私有化的国企可以免除该义务。而且，也并不是所有未完成配额义务的公共部门都会被要求支付税款。德国的所有公共部门都是要被征税的；法国则只应用于半公共部门，如公共事业公司、铁路、收费公路公司和国家广播电视公司；日本的州和地方公共机构履行配额义务但不征税，如果公司没有完成配额目标，则被要求拟订一个招聘残疾人的计划。从已有数据来看，如表2所示，将公共部门纳入配额制度行列的国家，其配额的完成比例相对较高，如奥地利、比利时、法国、德国、意大利的完成率都在50%以上，而未将公共部门纳入的则相对较低，如波兰的完成率仅为33%；同时，公共部门的完成比例也明显高于私营部门，如韩国公共部门的完成率为72%，远远高于私营部门的46%，西班牙的公共部门完成率也比私营部门高。当然，要监管公共部门是否履行了雇用义务需要有足够的行政资源。
三、如何构建残疾人按比例就业制度
从上述各国按比例就业制度的实践来看，不同的国家有不一样的制度，其模式并不单一。在考虑建立按比例就业制度的时候需要根据国家的历史发展状态设计出一个最优制度方案。该方案必须与按比例就业制度的目标和原则紧密相关，包括雇主可以接受的配额和方式、配额的数量、征税的金额，以及哪种类型的残疾人能够享受福利以及这些征税又应该如何使用等。
（一）建立按比例就业制度的基础
首先，残疾人要参与工作，就必须有相应的配套设施，如无障碍设施、工作场所的辅助设施等，因此制定按比例制度的先决条件是要有一个最低标准的社会资源和医疗基础设施。早期的残疾人就业政策是在劳动力充足的前提下制定出来的，而社会的失业率越高，越难说服雇主尽其义务去雇用残疾人。因此，实施按比例就业制度需要考虑整个社会的经济状况，以及对劳动力的需求程度，这是保障残疾人能参与工作的基础，同时也会直接影响政策的可行性。
其次，需要有稳定的资金来保障残疾人就业。按比例就业制度的目的是最大限度地增加残疾人就业，只有在该政策不再被需要时才表明其获得了成功。因此随着时间的推移，征税所得到的基金应该逐渐减少对政策的依赖。仅就这一点而言，征税所得的基金不能作为一个国家资助残疾人康复、就业等服务的唯一来源。同时，我们也不能期望雇用残疾人的用人单位能够提供为残疾人职业整合所需的所有资金。因此，需要确保有额外的资金来源为残疾人的医疗、康复训练、就业培训、住房、交通等方面提供支持，而政府供给是一个重要且稳定的来源。
再次，按比例就业制度需要有一个完善的组织机构，该机构有权收集征税、审查就业记录、重新分配资金、监督其使用并公布结果等。同时，这样一个组织也是需要被监管、检查和审计的。可能有人认为这些措施没有必要，但事实证明如果没有法规监督这样的组织来按照规定办事，按比例就业制度实施起来就会很困难。即使国家法律规定施行按比例就业制度，也可能因为缺乏行政资源而难以实现政策目标，所以一个强有力的执行组织是按比例就业制度成功的必要条件。
最后，传统观念认为残疾人是需要特别护理的，他们接受特殊的教育，即使工作也是在异于普通工作场所的环境下，这种残疾人被隔离的历史使得主流社会并不接受残疾人去参加工作，因此要实施按比例就业制度还需要改变社会对残疾人就业的观念和态度，同时也要促进残疾人克服心理压力走上工作岗位。
（二）按比例就业制度的主要内容
雇用残疾人是一项社会责任，目的是促进残疾人的职业整合，更好地融入社会经济生活。按比例就业制度是一种使残疾人拥有平等就业机会的机制，通过鼓励雇主雇用残疾人，增加其在职工总数中的比例来达到给残疾人平等就业机会的目标。如果企业不能直接雇用残疾人，那么该制度就通过分配征税的方式来增加残疾人的竞争力。
配额所适用的就业机构范围是配额征税制度的一项重要内容。一般认为，需要履行配额义务的划分标准包括部门、企业人数和工作类型三个方面。配额可以包括所有的部门——公共的、半公共的和私营部门。从上述世界各国的实践来看，不同国家对于配额所适用的部门规定是有区别的。一般来说，雇员需超过一定的数量才会被纳入需要履行配额义务的企业范围。此外，考虑到残疾人的身体状况，不是所有工作都适合他们，比如飞行员、消防员、救护人员、矿工等，这些工作本身具有一定的危险性，因此需排除在安排残疾人按比例就业的工作类型之外。
配额的设定在各国也存在差异。在一些没有征税体制的国家，配额的目标范围很大——从最低的1%到最高的15%，而在那些有征税体制的国家，范围就很窄，通常一个国家会采用一个全国性的配额标准。在有征税义务的国家，配额必须反映出残疾工人人口的数量和能吸收这些工人的雇主的能力，否则征税就没有合理的基础。虽然一般认为对所有雇主来说雇用残疾人应该是平等的，但也有国家设定的是可变化的配额，它取决于企业的规模，规模越大，配额越高。
征税数额的确定较为复杂，需要考虑以下几个相互影响的因素：征税数额对雇主招聘残疾人的影响；企业对征税的负担能力；用于补偿雇用残疾人的雇主的资金需求。征税数额可以根据残疾人岗位的工资标准来设定，如最低工资或平均工资。此外，为了便于识别企业支付征税的能力，还可以根据公司的规模来设定。总的来说，征税设定主要是以刺激雇主雇用和维持残疾人工作岗位的最可能的数额为考虑。其目标不是最大化税收，康复基金的资金需求也不是首要需满足的目的。简言之，征税的数额以确保能有足够的税收来补偿那些完成雇用义务的雇主的额外成本即可。
四、按比例就业制度的国际模式及对我国的启示
从各国实行的政策来看，按比例就业制度有三种基本模式。第一种模式是立法建议，在这种情况下雇主没有义务雇用一定比例的残疾人，只是法律建议其这样做而已。这种模式以荷兰为代表，配额完全是志愿行为，直到1986年荷兰才将配额变成雇主的法定义务，但也未对未完成配额的企业实施有效的处罚，政府的配额目标是3%～5%，但事实上直到1989年，政府报告的雇用残疾工人的比例仅为2.2%。荷兰的经验说明志愿配额对于残疾人在开放的劳动力市场就业促进没有太大效果。第二种模式是没有有效处罚的法定义务，以第二次世界大战后的英国为典型代表。1944年，英国实行了残疾人就业法案，规定20人以上的企业有义务雇用至少3%的残疾人，没有完成配额的雇主将被罚款不多于500英镑或者接受不超过3个月的监禁。但这种制度实施的效果并不好，在1993年仅有18.9%的雇主达到了雇用3%的残疾人的配额。虽然造成英国配额制度失败的原因有很多，但很重要的一个原因是两党交替执政的政府不愿意或没有能力强制实施配额制度并严格监管那些不按照法律规定完成配额的雇主。因此，在1996年英国废除了配额制度，而开始实施反歧视法（Waddington L.，1996）。英国的经验说明只是简单地将雇用义务强加到雇主头上不足以促进残疾人就业。第三种模式就是有处罚支持的法定义务，即配额征税制度，德国最早实施这种制度，得到了较好的效果，它也成为其他国家效仿的对象。
按比例就业制度的建立基于两个相关假定：（1）雇主不愿意大量雇用残疾人，除非他们被要求这么做；（2）大部分的残疾人不能和非残疾人同等地参与竞争，通过发挥自己的优势而获得工作岗位。简言之，残疾人生产力低，雇用残疾人价值不大，如果要将他们整合进开放的劳动力市场，雇主需要有义务雇用他们，如果不履行义务可能就需要做出补偿。各国的历史经验表明，配额制度是建立在保护残疾人这个弱势群体的基础上的，雇主试图规避雇用残疾人的义务，这种方式使得社会对残疾人就业的评价不高，也很难改变大部分人对待残疾人的态度。因而，在许多时候配额制度的实施效果并不好，特别是在经济困难时期更是难以对残疾人就业起到促进作用。因此，一些国家开始寻求更有效的解决方案来促进残疾人就业，反歧视法可能是解决方案中的一部分。反歧视法认为残疾人和非残疾人一样，只要给他们一个合适的无歧视的环境，他们能够发挥他们的优点从而成功获得工作。但不可否认，尽管一些国家舍弃了配额制度而采用反歧视法来促进残疾人就业，其效果是不确定的，且反歧视法的实施需要有政治体制、法制、社会、文化、经济等多方面的基础。美国是一个典型的实施残疾人反歧视法的国家，在引入《美国残疾人法案》（American with Disabilities Act，ADA）后残疾人的就业率并没有得到明显的增加，这证明了残疾人反歧视法案并不必然会带来残疾人就业的增加（Kudo T.，2010）。而实施了半个多世纪的配额制度的结果表明，只要能够有效地实施配额制度和执行处罚措施，就能在一定程度上达到促进残疾人就业的目的。此外，不管是在市场经济体制国家还是在计划经济体制国家，都实施过配额征税制度，且达到了一定的效果，而反歧视法到目前为止还只是在西方发达国家进行实践，其效果还不明确，因此可以预见，配额征税制度，即按比例就业将会在未来很长一段时间内继续发挥促进残疾人就业的作用，为残疾人融入经济社会贡献力量。
残疾人的就业模式是教育、社会、经济、管理和政治体系的产物，上述分析表明有征税义务的配额制度更有效，因此我国也应该结合自身的特点，完善现有的按比例就业制度。现行的《残疾人就业条例》规定用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府根据本地区的实际情况规定，但事实上各地区基本按照国家的规定实行1.5%的比例，仅有少数地区实行1.6%（上海、吉林、四川、福建）、1.7%（北京、辽宁）、2%（新疆）的比例，但都相差无几，不能体现出各地区的差异，也没有最大限度地促进残疾人就业。我国应按各地区的经济、残疾人口状况来制定相应的配额，建立对残疾人就业保障金的收集及管理的有效监督机制，鼓励企事业单位雇用残疾人，使其充分融入社会经济生活。