美国六七十年代环境法概况兼完善我国环境法制之思考——American Environmental Laws in 1960s-1970s and thePerfection of Environmental Legal System in china——Zheng Shaohua He Zongjing，本文主要内容关键词为：美国论文,法制论文,概况论文,环境论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘 要 美国环境法包括联邦、州与地方的法规，各种行政法规以及对这些法规的解释和实施这些法规的司法判决。对美国六七十年代环境法状况作了介绍，并分析了这期间美国环境法发展中的经验教训，如在环境诉讼中对原告举证要求过高、环境管理权分散且地方性强等。对完善我国环境法律制度作了探讨。
关键词 环境法 美国 中国 制定法体系 司法判决 举证
Abstract American environmental laws were composed of thefederal,state and local laws and regulations,administrativelaws and regulations and their interpretation and judicialjudgement.The situation of American environmental laws in1960s-1970s were introduced.The experience of the developmentof American environmental laws were analyzed,such as thestrict demand of burden of proof for plaintiff,the scatteredenvironmental management right,et al.How to perfect theenvironmental legal system in China was approached.
Key words Environmental laws America China Made-lawsystem Judicial judgement Burden of proof
美国的环境立法起步较早、经验较多，对其他国家的环境立法影响深远。研究美国环境法的历史过程，有助于我国环境法发展。
1 美国六七十年代环境法状况
美国环境法是一个由多种法规组成的复杂的混合体，包括联邦的法规、州的法规及地方的法规，还包括各种行政法规以及对这些法规的解释和实施这些法规的司法判决。
1.1 美国的环境制定法体系和立法制度
美国早在60年代中期以前就陆续颁布一些防治污染、改善环境的单行行政法规，如《煤烟法》（1864年）、《废弃物法》和《河流港口法》（1879年）、《石油污染控制法》（1924年）、《清洁空气法》（1963年）等。“头痛治头、脚痛治脚”的方法无法解决日趋严重的环境污染问题，人们逐渐意识到保护环境必须以防为主、必须全面系统地立法。《国家环境政策法》（1969年）应运而生，它标志美国环境政策和环境立法从以治为主转变为以防为主。这部基本法规定了环境法的调整范围、目的、任务和环境保护的方针、政策以及公民在环境法律关系中的权利义务等一系列重大问题，并首创环境影响评价制度。《国家环境政策法》颁布之后，联邦又根据这一环境基本法陆续制订、修订了许多重要的环境保护单行法规，其中最重要的有1970年修订的《清洁大气法》、1972年修订的《水污染控制法》（后改为《水清洁法》）。《国家环境政策法》、各单行法规和行政法规以及各部、各州制订的环境法规构成了美国的环境制定法体系。
美国的环境成文法许多都规定了“公民贯彻实施条款”（居民诉讼制度），公民可以对政府或污染者提出控告，而控告的费用由政府或污染者负担。此项制度，可鼓励公民积极参与保护环境，要求政府采取措施控制污染，并对政府的污染行为加以制约。美国环境法中的法律责任采取的是无过失责任原则，即使某个公民或某个公司没有过失，但造成危害有时也要承担法律责任。
美国实行的是高度发展的资本主义市场经济制度，它的环境立法制度同市场经济紧密联系，利用经济诱因制度（即经济刺激手段）鼓励保护环境和抑制环境破坏。经济诱因制度包括：一、财政援助，政府对治理污染的企业给予无偿财政援助；二、低息或优惠贷款，为弥补企业兴建防污设施资金不足，美国政府往往提供比市场利率低的贷款；三、税收调节，国家对有利于保护环境的活动或设备、产品减免税收，对不利于保护环境的则加重税收；四、价格机制，使企业（经济人）将外部不经济行为——污染防治视为商业活动的一部分，将污染防治边际成本内化为必要的生产成本。
1.2 法院在执行环境法中的作用
美国属于普通法系国家，判例在法律体系中占有重要地位。自60年代以来，美国颁布了一系列环境法律、法规，制定法的重要性日益突出，但法院仍可通过对立法政策与法律用语的解释以及根据新的情况创设新的补救方法等发挥作用。美国的环境诉讼采取公民诉讼制度，法院凭此可进行司法审查。所以，法院在执行环境法、创设新环境法中的作用不可忽视。
法院在受理指控行政机构环境违法行为的案件前，首先要确认原告的诉讼资格和争执的可审查性。诉讼资格确认规则是：在环境诉讼中要求原告确定他指控的政府的违法行政行为与他所享用的环境的组成部分遭受的损害之间存在因果关系。原告被法院确认具有诉讼资格后，还应举证该争执是可进行司法审查的。美国最高法院“保护奥佛顿公园的民众组织诉沃尔伯案”的判决书表明环境诉讼中几乎所有的争执都可以进行司法审查。这大大扩大了法院的司法审查权，有力制约了政府的环境违法行为。一旦法院作出确认行政机构违反法律的判决，原告就有权获得某种补救，且判决对今后的同类案件和下级法院审理的同类案件产生约束作用，可作为今后案件当事人援引的依据。
1.3 联邦政府在环境法中的作用
美国宪法规定联邦政府只能在宪法规定范围内行使有限权力，联邦政府要制订环境法规必须利用有限权力中的某一种权力，商务权是最好的选择。商务权指管理州际商务的权力。利用商务权，联邦政府可对州的权力加以限制干涉、维护整个美国的环境利益、平衡各州利益，使整个美国的环境保护得以顺利、有效进行。
2 美国六七十年代环境法发展中的经验教训
美国六七十年代环境法的发展经历了一个摸索的阶段。在这一阶段，人们对环境和环境立法的许多问题存在认识上的误区。
2.1 环境诉讼中原告举证责任要求过高
最初，人们认为科学总是可以精确知道环境污染的来源。因此，对环境诉讼中原告的举证责任要求过高，要求原告能举证证明所受的损失与被告行为之间存在因果关系。由于科学技术的缺陷与科学的不确定性导致这种证明有极大困难甚至不可能，因此许多业已造成污染后果的企业往往以科学的不确定性为盾牌避免承担责任。
2.2 环境管理权分散且地方性强
美国在60年代仍认为环境管理是地方政府的职责，环境管理权力大多集中在州和其他地方政府手中，联邦政府趋向于依赖州来控制污染。州政府往往不能有效控制污染，致使60年代美国的环境问题日益突出，这种情况直到1969年《国家环境政策法》和联邦政府颁布的其他环境法规出台后才有所好转。从美国环境立法走过的这一段弯路来看，环境问题不是地区性的问题而是全局性的问题。在管理上，固然要发挥地方政府的作用，但决不能忽视或削弱中央政府强有力的领导、推动和监督作用。
2.3 对环境污染后果估计不足
60年代的美国认为严重的污染疾病是一种严重的污染危害，是特殊的情况。因此，在环境立法中无论是对环境质量标准还是对污染者的责任都采取“软性”态度，也没有具体的法律来处理污染问题、帮助受害者得到赔偿。
2.4 认为经济增长与环境保护不可协调
起初，为了发展经济人们不惜牺牲环境，并且盲目相信大自然的自净能力。因此，美国的工业界往往起诉要求美国政府停止执行环境法令。所以60年代的美国走的是“先污染、后治理”的弯路。
3 我国的环境法律制度之完善
我国1979年通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》，是环境法走向体系化、作为独立的法律部门的标志。1989年的《中华人民共和国环境保护法》（简称《环境保护法》）进一步提高了环境法律控制的效力和可操作性。然而，我国的环境立法还有待完善。
3.1 借鉴美国污染损害赔偿无过失责任制
《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第三款规定：“没有过错，但法律规定应当承担责任的，应当承担民事责任。”污染损害赔偿即为其中一种情况。1989年颁布的《环境保护法》规定我国实行不完全的无过失责任制度，但需具体化。
3.2 规定举证责任转移制度
由于环境污染的特殊性、科学的不确性，要求原告举证证明损害行为与损害事实之间的因果关系往往很困难，因此绝大多数国家实行因果关系推定原则。原告在诉讼中的举证责任大大减轻，从而有力地维护受害人利益。我国《环境保护法》尚未明确规定举证责任转移制度，但我国环境执法实践已经积累了一些有关适用举证责任转移的经验。我国《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第七十四条第三款规定：因环境污染引起的损害赔偿诉讼由被告负责举证。为适应完善我国环境法制的需要，对适用举证责任转移制度还应作进一步规定。
3.3 建立环境保险制度与责任分担制度
由于环境污染突发性强、受害范围大、赔偿金额大，无过失责任一方可能因经济能力的限制而使受害方不能得到及时赔偿，或无过失责任一方可能因巨额的赔偿而导致企业破产，这些都不利于维护法律的公正性。建立环境保险制度和责任分担制度可以分散风险，既保证受害人得到了赔偿又能减轻无过失责任一方的经济负担。
3.4 完善环境监督管理机构和法律制度
美国根据环境基本法于1970年成立国家环境保护局，并建立了一系列环境监督法律制度。我国根据国情实行统一监督管理与分部门、分级监督管理相结合的环境管理体制，并根据我国环境基本政策和环境法基本原则通过立法形成了有关环境监督管理的规则、程序和保障措施。但我国目前的环境监督管理机构与群众环境监督管理组织的结合还不够紧密，环境监督管理公开性、透明度还不够充分。建立健全环境监督法律制度是强化环境监督管理的必经之途，是促进环境行政监督管理部门自身建设、提高环境管理水平的主要途径和基本手段。
3.5 重视判例的作用，完善环境司法制度
在美国，根据公民诉讼制度法院可以对环境案件进行“司法审查”，且法院的判例往往成为下级法院或以后判案的根据。我国是较典型的大陆法系国家，判例不作为法院判决的依据。随着经济的发展、环境案件的增多，制定法的缺陷日益显露，因此，适当援用判例、注重法官的自由裁量权、以判例和法理的灵活性弥补法律的漏洞，将在很大程度上促进我国环境法发展。
3.6 完善环境仲裁制度
目前我国环境纠纷案件一般通过行政程序进行，而企业往往凭借其上缴税收的可观性寻求政府的“保护伞”，造成对受害者极不公平的现象；即使通过司法程序解决，法院迫于政府的压力也往往执法不力。仲裁机构作为民间组织，其公正性、独立性能较好地体现。因此，建立仲裁制度来解决环境纠纷案件有其必要性和可行性。
（收稿 1997-06-26）