财税体制对财政发展的影响，本文主要内容关键词为：财税论文,体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文所说的财税体制主要是指狭义理解的包含税收管理在内的预算管理体制，是正确处理中央和地方以及地方各级预算之间的财政分配关系，确定各级预算收支划分范围和管理权限的一项重要财政制度，它的实质是各级财政责、权、利的划分。通过合理的财税体制调动各方面的生产积极性，促进社会主义经济基础的巩固和社会生产力的发展。财税体制与财政发展是密切相关、相互影响、相互制约的。科学合理的财税体制直接促进财政的健康发展，随着财政经济的发展又要求财税体制不断变革和完善，以适应新的经济基础的要求。
一、财税体制对财政发展的效益影响
体制（制度）本身是具有一定效益的，财税体制在地方财政发展乃至国民经济建设中占有举足轻重的战略地位，它通过责、权、利的划分，在保证中央有实现其宏观调控职能所需的财力的同时，能够调动中央与地方各级财政的生财、聚财、用财的积极性、主动性，能够实现财政的效益最大化和国民经济建设的目标。同时通过财税体制自身的激励机制去促使各级财政追求财政收支、财政调节、管理与监督效益的提高，从而进一步促进社会资源配置的优化，支持整个国民经济建设，推进地区社会进步，在总体上提高社会主义物质和精神文明发展水平。财税体制对财政发展的效益影响具体表现在以下几个方面：
（一）约束效益。我国的财政体制随着政治体制的不断改革，财税体制也由建国初期高度集中的“统收统支”逐步过渡到相当大的一部分财权下放给地方，实行统一领导、分级管理、分灶吃饭的财政管理体制。在分级财政下，各级财政都成为相对独立的利益主体，尤其是各级地方财政都想努力扩大本级财政支出占整个财政支出的比重以及宽松地实现本级财政、本级政府各种职能。然而我国现实的发展水平还较低，物质财富不太丰富，不能满足这种需求。因此必须对这种需求进行约束，防止地方各级财政产生行为短期化、行为自私化。财税体制通过各级财政责、权、利的明晰划分，使各级地方财政明确自己应承担的职责与所支配的资金，量力行事，确保财政平衡，合理使用自己有限的财力，把资金用在“刀刃”上，坚持适度从紧的财政政策，压缩不必要的支出，提高资源优化配置效益。
（二）激励效益。财税体制通过责、权、利的明晰，使各级财政所得到的收益与自身努力相适应，激励其努力提高自身的工作质量与资金运作效益，调动其生财、聚财的积极性，保证其在保中央宏观调控财力的情况下，能得到通过自身努力带来的财政收入增量中的一定比例。如湖北省1993年对宜昌县实行分税制财政体制，确定上划中央收入和调减老体制包干上交基数，鼓励宜昌县多收超收，宜昌县当年完成财政收入1.2亿元，1994年又调减递增包干上交比例，通过体制激励，宜昌县当年财政收入增加到1.6亿元，1995年达到1.9亿元，年均递增25.5%，全县在及时兑现财政供给人员的工资前提下，每年还能挤出4000万元左右的资金用于企业技改、城镇基础设施建设和文教社会事业发展。体制的明确，促使各级政府把精力集中到经济建设上来，培植自己的财源，改变那种“等、靠、要”的状况，真正做到一级政府有一级实质性的财政。
（三）保障效益。财税体制通过一定的法规或约定确保中央财政收入的稳定增长，以利中央对国家经济活动的宏观调控，促进资源配置的合理性、有效性，促进地区经济结构和产业结构的优化。同时财税体制也保障了地方财政收入的及时稳定增长。现行的分税制财税体制改革，对地方财政收入设置了一些比较小型的税种，同时也设置了一些潜力较大的税种。因此财税体制对地方财政发展的保障效益影响较为突出。
（四）稳定效益。财税体制在一定时期保持不太大的变更，会带来一定的稳定效益。稳定的财税体制可以使各级地方财政对发展前景有一个积极的规划，追求长期效益。多变无序的财税体制只会带来行为的短视和心理的恐慌，对地方经济发展极为不利，从而直接影响到财政发展壮大。1980年以前，我国财政体制基本上是维持过日子，经常变动，弊病很多，不能发挥地方增收节支的积极性。1980年国家财政管理体制进行了重大改革，实行“划分收支、分级包干、一定五年不变”的体制，使地方的责、权、利统一起来，极大地促进了经济发展，地方财力相对稳定。全国财政收入1981年—1985年年均增长达11.5%。宜昌县自1980年实行“划分收支、分级包干、一定五年不变”的财税体制以来，一改以前那种一年或两年一变的财税体制，地方集中精力发展生产，财政收入增长较快。1979年全县财政收入仅837万元，到1983年已增至3282万元，年均递增40.7%，增幅大大超过1980年以前的增幅。近年来宜昌县财政收入增长快的一个重要原因也归功于宜昌县制定了相对稳定的乡镇财政体制。自1986年以来，只实行了三轮财政体制，一般一定三年或四年，使乡镇合理规划财源建设目标，乡镇财政收入由1986年的1114万元增至1995年的7725万元，十年增长了6倍。1996年又实行一定五年的乡镇财政体制，进一步发挥了财税体制对财政发展的稳定效益，全年乡镇财政收入过亿元，乡乡镇镇财政收入都过百万元。我国现行的分税制财政体制也是一个相对稳定的财政体制，各级抓财源规划、培植自己的地方税收增长体系都有起色，全国财政收入形势好于以前。
（五）平衡效益。一个健全的财税体制还包含有完善的转移支付制度（或财政补贴制度）。通过这种转移支付制度，促进地方财政的平衡，获得一种平衡效益。这种平衡效益是对财政自身发展的综合反映。财政平衡是财政运行机制逐步完善的表现，充分体现量入为出、财尽其用的原则。为保平衡、保持经济的健康可持续发展，各级政府必须核定合理的预算支出标准，严格预算约束制度，充分发挥财政的调控监督职能，保收支平衡、保重点支出，规范资金的流向和使用效益。如宜昌县1993年实行分税制财政体制，当年财政收入为1.2亿元，而上划中央收入7672.4万元，全县人头经费开支就需要9000万元，况且宜昌县是山区，许多建设急需资金。宜昌县在通过税收返还保全县财政的正常支出和对全县1／3的乡镇实行财政补贴的同时，宜昌县一直从严控制财政供给人员的非正常增长，县委政府统一规划，核定单位人员编制，严格定人定编定预算，做到机构设置合理，人员组合优化，不因人设事，不因人设岗，减少财政负担压力，增强财政的预算调节监管力度，保证了全县及乡镇财政的平衡和各项事业发展的基本支出需求。
二、财税体制对财政发展的消极影响
财税体制对财政发展既能起积极的推动促进作用，产生效益影响，也能对财政发展产生消极的影响。表现在财税体制的理想模型与操作现实性的矛盾。在一定的客观环境中，由于许多客观因素的存在，会抵消一种理想财税体制所带来的效益影响。财税体制发展中，税收体制随着税权的上收，地方只是征收的问题，没有多少政策变动，主要是财政预算管理体制的变化影响。建国以来，我国先后实行过“统收统支”、“划分收支，分级管理”、“以收定支，一定五年”、“总额分成，一年一变”、“划分收支，分级包干”、“地方财政包干”等特殊的财政体制。这些财税体制在一定的历史时期起到了一定的作用，但其相对的统一性又与全国各地千差万别的实际情况难以相适应。财政经济发展的多元化和多样性要求财税体制模式必须充分发挥其体制的功能效益，尤其是地方财政体制必须实事求是，能充分调动地方各级当家理财的积极性。否则仅以“全国一盘棋”或地方与地方之间单一的一种财税体制是难以行通的。我国目前的财税体制只统一规范到中央和省一级，省级以下的各级地方财政体制尚未科学化、规范化。全国各地具体条件差别很大，其体制不能完全一样，同一省区的不同县市内乡镇之间体制也不一样。如宜昌县1986年建立乡镇财政时，县对乡仅实行了单一的“财政总额分成”体制，富裕、贫困乡镇一个样，极大地影响了乡镇增收的积极性，1986年至1988年三年是我国经济发展的一个较快时期，而全县由于乡镇财政体制单一，影响了乡镇财政收入增加，1986年乡财政收入为1114万元，而到1988年时仅为1524万元，其增幅远低于经济增长幅度。所以研究财税体制对财政发展的影响，必须与财政发展的多样性结合起来，不能按单一的“理想模式”去适应各个不同的地方。财政体制的消极影响在于体制稳定期限与其期望值的矛盾。新中国成立以来，1980年以前一度是一年一变的体制，可根据每年的具体情况核定收支比便，具有适应性强的优点，但每年定盘子、定指标，工作量大，费时费力，矛盾很多，各级政府定规划较少，划给地方的收入往往变成不固定的了，对地方财政结余的使用权限也打了折扣，地方为避免既得利益受损，拼命争指标，不利地方经济长期发展。
三、完善现行分税制体制，促进财政发展
（一）合理界定中央与地方各级政府的事权和财权，发挥其约束与激励效应。分税制对中央和地方的事权和支出责任规定比较明确，但仍是按行政隶属关系划分政府事权，在实际操作过程中，市县级政府仍存在着中央出政策、地方出资金的不正常情况，反映出实践中中央与地方的事权划分仍是模糊交叉的。地方往往不得不压缩其他支出来填补中央所开资金缺口，从而削弱了分税制正常运作的基础，也在某种程度上破坏了财政管理体制的规范性原则。因此，必须按照政企分开及区域受益原则来界定政府的职能范围，形成各级政府之间合理的事权结构。主要包括公共事务权、社会保障事务权、经济发展事务权和国有资产经营权。根据各级政府的事权界定其财权范围，调整税种划分格局，形成有利于中央与地方分级管理、适应市场经济要求的分税模式。地方政府财权中的收入权主要包括：（1）按划分的税种范围组织收入。（2）开征地方税种，实行批准和限制制度，地方在中央规定的课征范围和税率内，经批准后，有权开征地方税，执行减免税政策。（3）分配国有资产收益，组织非税收入。（4）为平衡财政收支，发行地方债券。地方政府财政支出权主要是：按事权范围，自主安排财政收支预算；坚持“量入为出”保财政平衡；根据实际调整财政支出政策。只有合理界定了各级政府的财权与事权，才能使地方政府明确自己的职权与发展所需的财力保证，促使政府从既定政策体制中寻找发展途径。
（二）加强地方税建设，形成与地方政府职能相适应的地方税体系，发挥体制的保障与稳定效益。分税制规定地方税种较多，但大都是税源零星分散、征收难度大的税种，地方税制结构不合理，缺乏有效的主体税种，加之部分税种改革滞后，如农业税、契税、屠宰税等是五十年代出台的方案。加之有的税种只适用于内资企业，而外商投资企业另外执行一套税制，不利于税负公平和平等竞争，有损地方税制的统一性和与国际税制的衔接。同时目前地方“费多于税”的现象严重。收费大于收税的趋势，是一种非规范的政府分配行为，是国家分配政策权日益分散的表现。因此必须合理划分税种，赋予地方的税收立法权。合理配置税种，优化地方税的税制结构，逐步取消一些收费项目，征收地方税，规范地方政府的收费分配行为，改革现行不完善配套的农业税制、内外有别的地方税制及个人所得税，开征遗产税和赠与税，开征社会保障税。通过这些改革，使分税制体制更趋合理，形成中央、地方两级稳定的财源体系，避免一些地方中央税占大头或地方只顾发展自己，忽视中央税收的稳定增长。
（三）完善转移支付方式，逐步建立规范科学的转移支付制度，发挥分税制财政体制的平衡效益。
转移支付制度是调节各级政府财政分配关系，传导中央调控意图，保证区域间社会经济协调发展的重要手段。但现行转移支付制度其转移支付方式不够规范。主要是采取税收返还方式，地方从中央获取转移支付数额的多少，取决于其基期年实际收入数额，而不是其履行职能的财力需要与收入的差额。导致地方经济越发达，基期利益越多，转移支付数额越大的反向转移机制，使其难以正常调节地区间财力差距，协调区域经济发展，影响了地方财政的发展。同时现行转移支付形式单一，没有明确其规定用途，不能很好地实现中央调控意图。加之转移支付不及时，使得地方财力较少的地区收支缺口大，资金调度异常紧张，地方政府职能受资金供给的制约而难以正常实现。中央提出要振兴财政，其中地方财政首要任务是要做到收支平衡，消除地方财政赤字，保证地方经济健康有序发展。通过完善转移支付制度，保证地方的正常开支需要，同时促使地方精心理财，合理用财，保平安，保平衡。因此，首先必须逐步完善转移支付的确定办法。转移支付数额是转移支付的核心。要把地方财政收支规模及收入对支出的适应程度作为决定转移支付数额的关键因素。在税种划分既定形式下，根据地方政权发展需要，运用因素法测定其支出基数，保证地方事权有相应的财力作保证。其次要完善转移支付方式，充分发挥其保障、协调和调控功能，我国目前可针对不发达地区采取一般性补贴和专项补贴并重的方式，通过一般性补贴来解决这类地区政府社会管理职能实现上的财力困难，为区域间社会消费水平的大致均衡提供财力保障，通过专项补贴来扶持这类地区某些优势产业的发展，增强其发展后劲。对一些收不抵支的中等收入地区，以专项补贴为主，辅以少量一般性补贴，使本级财政收入首先被用于满足政府履行社会管理者职能的需要。对发达地区，应求自行平衡。最后，转移支付的划转方法可实行地方留部分上划中央收入的办法，根据上年实际补贴（或支付数额）按一定比率直接就地扣留，减少上解下划程序，使地方在资金调度上有较大余地。
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