社会安全预警与突发事件危机管理研究（三篇）——西部城市安全与突发公共事件的应对和处置，本文主要内容关键词为：突发事件论文,三篇论文,危机论文,西部论文,事件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、影响西部城市安全的突发公共事件
城市安全（city safe）是城市在政治、经济、社会、文化、生态环境、人身健康和资源供给等方面保持一种动态稳定与协调状态，以及对自然灾害和社会经济异常或突发公共事件干扰的一种抗御能力，这种状态的保持和能力的获得在很大程度上取决于城市及其政府对自身安全边界责任和价值的判断。城市安全是该城市社会政治、经济结构是否稳定的直接表现形式，是任何一级地方政府都极力追求的社会发展目标之一。影响城市安全的突发公共事件（critical incident）是指对该城市基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的重大事件。突发公共事件是西部城市经济社会发展中积蓄起来的多种矛盾的外在表现，它不仅造成人财物的损失，而且还严重损坏政府组织的威信和形象，使社会陷入一种不能正常运转的紧急状态或者面临着一种普遍性的危险，对城市安全的破坏力极大。
给西部城市安全带来严重威胁的突发公共事件可分为几种类型：一种是自然灾害（地震、洪涝灾害、火灾等）；另一种是人为因素引起的灾害（公共卫生安全事故、安全生产事故等）；还有一种是社会冲突引起的事件（骚乱、恐怖主义袭击和群体性突发公共事件等）。在社会冲突引起的事件中，群体性聚集事件（collective critical incident）是涉及面最广，影响最直观，控制最难的一种。群体性聚集事件表现为由各种各样的人员聚集而形成的规模不等的群体性聚合行为，如集体上访、罢工、集会、静坐、示威、抗议性游行等。群体性聚集事件是由社会中对抗的统一体引发的社会冲突行为而导致的社会失衡和混乱，群体性突发公共事件处理不当极有可能引起公众过激的反应，以至引发烈度较大的政治事件。
西部城市安全与突发公共事件应对研究具有极强的现实性、紧迫性和实际工作意义。其理论价值表现为：建设具有中国特色的城市安全和社会稳定理论，为我们观察和应对西部城市突发公共事件提供一种独特视角和分析问题的理论框架；其现实意义在于：通过突发公共事件应急反应机制研究，为地方政府提供决策咨询建议，改善西部省、市政府与城市安全有关政策的实施效果；提出一些有新意的工作思路，提出积极预防与处理西部城市突发公共事件的原则、方法和解决具体问题的方案和措施，提升地方政府危机管理的能力和水平。
城市安全、突发公共事件和社会稳定性及其表现、成因等关系可见图1。
图1 分析突发公共事件的理论推导
二、西部城市突发公共事件的特殊性
研究者对国内突发性事件一般特征已有若干概括，如“突发性和紧急性，高度不确定性，影响的社会性，实质的非程序化决策问题”（注：薛澜、张强、钟开斌：《防范与重构：从事件看转型期中国的危机管理》，《改革》，2003年第6期，第5～20页。）；“发生的突然性、后果的不确定性、处置的紧迫性和严重的威胁性”（注：薛澜、张强、钟开斌：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，《中国软科学》，2003年第4期，第6～12页。）；“危机事件涉及的领域多元化，危机事件呈现高频次、大规模，危机事件的组织性、暴力性、危害性加强，危机波动方式多元、震动频度增大、危机事件国际化程度加大”（注：薛澜、张强、钟开斌：《危机管理》，清华大学出版社，2003年。）。
除了具有上述这些共同特征外，中国西部城市突发公共事件还表现出一些特殊性。
1.起因的诱发性和关联性。突发公共事件往往是由一定社会矛盾诱发的，其原因、影响和后果相互作用、相互转化。由于一些历史原因，西部城市生活上存在着一些具体困难的群众，处于无奈，经常会采取上访等形式来反映自己的意见，希望解决自己的问题；有时因企业改组改制、兼并破产企业及对政策不满的集体性上访事件未及时解决也往往成为引发大规模群体性聚集事件的诱因，一些大型国有企业在撤迁、搬迁过程中相继发生大规模群体性聚集事件更是引起各方面的广泛关注。
2.参与主体的广泛性和规模的扩大化。近年来，西部城市突发公共事件的数量不断增多，规模和范围不断扩大，参与事件的人员包括工人、农民、知识分子和离退休职工等群体，其影响范围和涉及的主体具有广泛的社群性。
3.实质的经济利益性。近年来我国西部城市安全生产领域特大事故接连不断，这些事故的形式和性质具有很强的同构性，很多典型案例说明，安全生产事故的发生大都和经济利益有关或者说是在经济利益驱动、诱导下引发的。造成这些事故的根本原因是因为当前我国社会经济生活发生深刻变化，分配格局重新分化组合，多种经济成份利益主体的竞争、磨擦和矛盾加剧。
4.形式的多样性和行为方式的复杂性。西部城市跨界民族众多，宗教极端主义、民族分裂主义和恐怖主义三股恶势力活动猖獗，在周边地区敌对势力加紧对我国渗透、分裂、破坏和颠覆的特殊背景下，西部城市群体性事件的状态、形式显得错综复杂，行为方式诡秘多变。有些简单的聚合行为被唯恐天下不乱的人激化，被转化为暴力抗阻执法，甚至围堵政府大门。群体性事件有组织化的倾向值得我们特别警惕。在有些事件的背后不排除有一定政治目的或寻求某一社会利益的极端个体及集团插手的可能性。
三、西部突发公共事件产生的原因分析
引起突发公共事件的因素很多，大体上可分为客观因素与主观因素两大类。客观因素与一个城市经济社会发展水平，社会就业，社会保障，生产安全，生态安全等有关；主观因素与公众对政府的认同感，社会心理承受力，政府处理突发公共事件的应急能力等密切相关。
1.城市经济社会发展水平。从总体上看，西部城市经济社会发展水平较低是影响城市安全和引起突发公共事件最主要原因之一。2000年中国东部地区人均收入是西部地区的2.26倍，最高的省与最低的省之间相差约3倍（注：于祖尧：《中国经济的内忧》，《战略管理》，2002年第4期。）。西部几个主要中心城市经济总量偏小和经济结构不合理在很大程度上影响和制约这些地区的城市安全和社会稳定。
2.社会就业程度和社会保障范围。西部城市就业形势有三个特点：一是就业滞后于整个国民经济市场化和现代化而未具有转型状态表现得更为充分；二是结构性矛盾突出，大龄而又缺乏技术的下岗职工就业难直接影响到西部城市社会稳定和城市安全；三是社会保障相对滞后又使这些群体雪上加霜，前一阶段，西部城市较多企业搞所谓的“买断工龄”，强行解除与职工的劳动关系，把职工推向社会，今后很长一个时期城市安全和社会稳定工作遗留下诸多隐患。
3.生态安全和生产安全水平。在单纯的GDP增长指标考核和急切的脱贫致富愿望的驱动下，西部城市为了寻求经济社会快速发展付出了惨痛代价。如重庆开县“12.27”井喷重大事故、2004年重庆天原化工厂“4.16”氯气泄漏事件等在一定程度上都和经济利益与发展速度有关。我国安全生产监管体制几经改革，目前还有23％的地市，33％的区县没有安全生产监管机构。安全组织不健全，有的城市连吆喝安全的人手都不够，这一状况在西部地区更为突出。
4.民族和宗教问题。多民族杂居的西部城市宗教问题十分敏感，“宗教具有滞后性、敏感性、触发性，当它成为社会不稳定的‘互助剂’和‘感染源’时，宗教对社会稳定起着负面制约和影响作用”（注：高永久：《宗教对民族地区社会稳定的双重作用》，《甘肃社会科学》，2003年第4期，第5～8页。）。这些城市的突发公共事件通常都和民族与宗教问题有关。无组织的群体性突发公共事件一旦与民族和宗教问题交织在一起，极易外化为高度组织性、高强度、大规模的群体性聚集事件。
5.公众对政府的认同感。一般说来，西部城市公众对省（市）级政府处理危机事件的能力还是比较信任。这种认识和评价来源于他们对局部或者直接涉及自身利益的一些直观因素的观察和判断。重庆社科院的一项问卷调查发现，表示对市政府在今后几年内有能力促进本地区经济发展表示有信心的市民，占全体调查对象总数的61％（注：孙元明：《重庆市消费者1998—1999年的心理变化趋势分析与预测》，《重庆蓝皮书1999年经济社会形势分析与预测》，重庆出版社，1999年。）。多数市民对市政府的信任是保障重庆城市安全和社会稳定的一笔无形资产。
6.社会心理承受力。西部城市公众心态相对平和。实证性研究发现，重庆市城市居民对自己收入水平的期望值大大低于全国的平均值，仅仅是自己实际收入水平的2.39倍（注：孙元明：《多学科视角下的重庆社会稳定性》，《重庆工商大学学报（社会科学版）》，2004年第2期，第71～73页。）重庆市城镇居民这种心态在西部城市中有一定的代表性。一般说来，收入水平期望值低的群体，容易感到满足，社会心理承受力强，这为西部城市安全和社会稳定工作奠定了很好的政治基础。
7.政府处理突发公共事件的应急能力。政府应对突发公共事件的能力实际上包含若干内容。在整体水平上，西部城市政府对突发公共事件的重视程度和在危机中的反应速度并不低于东部城市，但就对突发公共事件的防范意识、预警能力和处置水平而言，西部城市还有较大的差距，有待进一步提高。
四、西部城市突发公共事件发展变化趋势预测
我们对今后一个时期中国西部社会稳定性发展趋势做出如下预测：一是影响中国西部城市安全的多种不安定因素正在积蓄，在偶然事件引发下的突然释放可能具有较大的破坏性。二是由于西部城市经济社会发展中的不确定因素的存在，在根本利益机制未解决之前，重大安全生产事故随时都有可能发生，其产生和发展具有内在的必然性。三是在今后若干年仍将持续的“民工潮”和“盲流”现象严重地影响西部城市的社会治安和生活秩序，贫困地区开发后遗留问题的隐患将长期存在。四是群体性聚集事件将是困扰西部城市的一个严峻问题，其特殊性将更为明显，事件的批次、人数、范围、参加成员、事件因素将不断地发生变化，有可能呈现出连锁化、有组织化、违法化、越级化，甚至政治化的倾向。
从总体上讲，中国西部城市已经进入了一个危机事件的高发期和多发期。在突发公共事件面前，西部城市愈发显得脆弱，大到各种公共卫生突发公共事件，重大疫情防控，灾害、防震减灾、防汛抗旱，小到停电，病毒扩散，消防安全，城市基础设施安全，甚至于交通堵塞或者停电都可能给城市安全和社会稳定带来重创。种种迹象表明，西部城市长期积累的“不稳定”能量已具备质变的突发性，一旦条件成熟，将引发强烈的社会震荡。从国家安全的角度，今后若干年西部城市安全和社会稳定很可能是中国政府在“浅浅海峡，淡淡乡愁”之后另一个“国殇”。面对突发公共事件给城市安全带来的严峻挑战，西部各省、市政府要有清醒的认识和准备，各式各样的突发公共事件与民族情绪和宗教感情等敏感问题交织，处理起来可能非常棘手。我们必须未雨绸缪，现有的突发公共事件应对措施应作必要的调整，尽可能抓紧时间设计和出台有一定前瞻性的、可操作性的应变措施。
五、提高西部城市应对和处置突发公共事件能力和水平的对策建议
（一）制定地方性法规和条例，建立政府危机管理法律制度
2004年3月十届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案，将《中华人民共和国紧急状态法》列入了本届全国人大常委会五年立法规划，这意味着国家对紧急状态下的各种政治动乱、社会暴动、重大自然灾害、突发公共安全事件和经济危机等的处置和治理将有法可依。根据已拟定的“紧急状态制度”框架，《中华人民共和国紧急状态法》将确立政府应对各种危机的法治原则，在国家发生重大危机和突发公共事件时，将公民权利的保障和限制纳入法律调整的范围，最大限度地保护绝大多数公民的生命安全，维护国家利益和公共利益。
在地方政府法制建设层面，主要应抓好行政紧急处置方面地方性法规和条例的立法试点工作。为保证处置突发性事件工作有序进行和措施的顺利实施，我们建议在《中华人民共和国紧急状态法》还未出台之前，西部城市地方政府可先行一步，制定地方性的《突发性群体聚众事件应急条例》、《突发性环境保护事件应急条例》、《关于紧急情况处理事件条例》等法规及条例。通过这些法规及条例明确各级地方政府的权力、义务和权限，为地方政府在紧急状态下处理群体性突发性事件提供法律依据和法律保障。同时还应通过立法的形式来保障地方政府制定的反危机战略和中、长期危机管理计划的实施。除此之外，还要解决根据我国已颁布的《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》、《防疫法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法规处置大规模的突发性危机事件，由执法而衍生的其它问题，诸如基层机构、组织队伍的执法水平和资格；解决按规定在重大危机事件中设立专门地点，转移有关人员进行观察处置后的遗留问题；要对一些事务性问题做出详细说明，如突发公共事件的援助，宣传和居民的知情权；突出地方政府制定地方法规和条例的独特性，对西部城市民族和宗教问题有专门的解释条文。
（二）推动地方政府体制改革，建立专业的危机管理机构——“省、市政府应急办”
针对突发公共事件成立各种指挥中心或者领导小组，由党政“一把手”亲临现场指挥和办公，动员整个社会力量应对危机是一项具有中国特色的处理方式。实践证明，仅仅依靠首长坐镇指挥和现场办公来处理危机也有它的局限性。一些突发性事件处理过程也暴露了国内危机应急指挥系统的种种弊端，如政出多门，投资分散，多头指挥，联动困难，功能单一，信息共享程度低。这些实践提示我们，在地方政府层面，应该有一个专门的危机管理常设机构对诸多参与主体、社会资源进行必要整合，形成预防危机、抗击危机和危机后重建的合力。为此，在2003年SARS危机之后，我们提出将重庆市非典防治领导小组办公室改编为常设的重庆市突发公共事件领导小组办公室的建议（注：孙元明：《关于设立实体性机构——重庆市突发公共事件领导小组办公室的建议》，重庆市政府科技顾问团：《领导决策参考》，2003年6月10日。），试图对城市应急处理指挥的组织结构作此初步改革。当初的设想是：领导小组办公室是一个集信息、研究、咨询和决策建立于一体的实体机构。在组织结构上加强对重庆市急救中心、重庆市疾病预防控制中心、重庆市治安总队等应急机构和快速反应部队的联系。但这个方案与各地“城市预警和应急指挥系统规划小组”，“城市应急处置工作联席会议”，“城市应急指挥中心”，“城市公共安全管理委员会”一样，仍然走的是以改造为主的路子，很有可能成为市委值班室或市公安局“翻牌”的应急指挥部。
不同的组织架构会形成不同的政府能力，只有依靠政府体制和运行机制的创新，依靠政府组织结构和运行模式的创新，从组织形式和运行机制上进行全面的改革，建立一个完整的综合应急体系，才能保证对危机的统一领导，提高政府危机管理水平。鉴于目前国内各大城市尚没有很完善、成熟的城市应急运行机制和经验，在国家安全委员会未能设立之前，建议西部城市地方政府成立专门的危机管理机构。据此，我们进一步提出在西部中心城市建立省、市级紧急事务管理机构——“省、市政府应急办”设想。其性质为：（1）地方政府解决危机的行为主体和进行危机管理的综合性实体性机构；（2）地方政府集“预、防、抗、救、建”于一体、统筹全局的专业性危机管理决策机构；（3）一个全新的、信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确、依法运转、成本低廉的指挥系统。其职能有：（1）确定突发公共事件的性质和工作领域，即地方政府面临的是什么危机。在危机意识或者危机观念指导下，确立应对突发公共事件战略和处理突发公共事件应急措施和手段，制定紧急事件应急求援体系建设规划。（2）负责城市安全日常工作，即地方政府怎么面对这些危机。对本市应付突发公共事件的准备状态、应急救援资源的分布、构成和适应性进行全面分级和评估，对各种资源进行有效的整合共享，编制事故应急救援预案。（3）承担突发公共事件紧急应对和处置工作，即地方政府如何解决这些危机。在危机事件中作为统一指挥中心，执行城市紧急突发公共事件预警事项处理程序，负责危机期间动员调配各种社会资源，协调不同部门和机构，并根据危机不同阶段的特点，决定各种应急预案的实施及实施进度和效果的督查。（4）负责危机管理的学习、创新，即地方政府可能还会碰到那些危机。主持与城市安全有关的若干重大问题的调研，建立与国内有关部门的合作和国际机构的沟通与协作；完成城市安全和社会稳定方面的追踪调查、监测和信息统计等工作。具体的设想是由副市长担任“省、市政府应急办”主任。领导小组办公室内设专家处、技术处、咨询处和研究室，建立专门的监测系统、信息系统和城市应急联动系统技术平台。其成员应尽可能选择熟知区域经济社会发展和本地区内外部环境、有较高职
位和素质的高级管理人员和资深专家担任。
（三）开展西部城市安全和突发公共事件应对研究，构建公共危机应急的技术支撑体系
1.开展城市危机管理的理论和政策研究。转型期社会政策是社会控制的主要手段之一。突发公共事件应对研究是提高西部城市安全和社会稳定性水平的重要举措，具有特殊的作用，（1）建立领导、专家和群众相结合的民主决策机制，完善重大危机管理决策的规则和程序；（2）开展西部城市安全的思路、方针和原则和与此配套的地方政策实施效果的专题研究；（3）建立健全城市应急救急处理体系；（4）建立应急处理信息和情况通报网络，举办法多种形式的公民自我防护教育；（5）尽可能塑造完美的政府应急应变能力的形象。
2.建立城市应急联动系统和技术平台。政府处理突发公共事件能力，尤其是危机状态下快速应变能力和有效的反应机制并不一定体现在可动员的人力和强有力的装备上，而是体现在整个应急系统能否有效整合和发挥各方面社会资源功能。西部城市很有必要按照“体系完整，机制完善、决策果断、功能齐全、反应敏捷、行动迅速、运转协调、救助有力”的总体要求，建设一个功能齐备、设施完善、平战结合、便于组织指挥的城市应急联动系统。所谓城市应急联动系统，就是将政府、财政、公安、消防、急救、交警、公共事业、卫生、民防、武警、军队等部门和相关资源（如车辆、物资、人员等）纳入到一个统一的指挥调度系统，为各级领导提供可供决策的数据和依据。城市应急联动系统集成各分散的信息资源建立集成的指挥调度平台，是一个高度集成的系统，它包括了computer（计算机）、Communication（通信）、Control（控制）、Command（指令）、Information（信息）等内容。当突发公共事件发生时，通过计算机辅助调度系统，对可调用的资源了如指掌，计算机自动显示出事件地点附近的各方面资源分布状况，系统会自动完成城市地区相关的紧急突发公共事件的潜势分析和地理分布图，随时对突发公共事件的变化做出分析判断，帮助我们认清造成危机和引发突发公共事件的根源，找出处理危机和突发公共事件的关键环节，并将事件及其相关信息通过信息系统快速传递给指挥中心，这对于提高政府管理城市的能力，遇有突发公共事件和自然灾害时的快速反应、协同作战、及时抢险意义十分重要，对所有紧急事件的快速反应能带来诸多益处。
3.突发公共事件预警监测指标体系建设。目前，西部城市最缺的是“预测意识”。从表面上看，突发公共事件的发生好像有一定的偶然性，实际上，这种偶然性中却有一种必然性，几乎所有的突发公共事件在爆发前都有一定的预兆，都有一个酝酿、产生、发展和激化的过程。任何事情都不可能“空穴来风”，这为突发公共事件预警机制建设提供了可能性。具体的内容有：（1）建立危机管理的监测系统和数据库，为城市防范此类突发公共事件提供科学的决策依据；（2）制定不同危机级别的应对突发公共事件的预案，并通过以模拟的方法查找防范对策，以演习的形式验证对策的可行性；（3）设置城市安全“警戒线”，建立和健全危机报告制度、举报制度和信息公开制度，向公众发布预警通告，预报危害的扩散范围和危害程度，并及时、快速、准确的向各级决策者、相关应急处理部门通报情况。
4.专题研究群体性事件的特殊性和妥善解决历史遗留问题。群体性事件作为一种社会现象，深深植根于现实的经济社会条件中，而且与民心、民意状态有密切联系。从本质上看，目前我国西部城市突发公共事件的主体性质多为非政治性，现阶段大多数群体性事件多为弱势群体为寻求社会平等而起，其目的还是在于对社会公民权和利益的维护，多样化的群体性事件无论以怎样对抗性的形式表现出来都不能改变其非对抗性的人民内部矛盾的本质。有关资料表明：西部城市一些基层政府官员的腐败，严重的以权谋私、执法犯法、草菅人命；对人民的疾苦、困难麻木不仁等因素是引发群体性聚合事件的根源；所有上访、静坐，所有的群体性聚合事件，几乎都与腐败，或至少与干部的官僚主义相关联；在处理群体性聚合事件过程中官员的失职、渎职和严重的官僚主义更容易引起公众强烈的不满，激起群众的愤怒，激化矛盾，有可能引发进一步的冲突。其工作要点是：（1）坚持处理突发公共事件“可散不可聚，可疏不可激，可解不可结”的三大原则，慎用警力，改善处置群体性事件的效果；（2）实行群体性事件及处理结果的领导责任查究制，重大突发公共事件“引咎辞职”和“官员问责”制；（3）安排城市反危机专项经费，建立政府专门的反危机基金储备；（4）完善危机应对的基础设施建设，为处置群体性事件提供物质条件，如在中心城市主城区建立人群疏散区、建设隔离安全带和预留危机管理指挥中枢等。
（四）改变西部城市社会心理环境，提高社会心理承受能力
全社会性更多地关注社会心理层面的因素有助于解决引发突发公共事件的某些深层次问题，可以更好地、更有效地提高和维护西部城市安全和社会稳定性水平。
1.营造健康的、良好的社会心理氛围。充分利用中国共产党执政五十多年来积累的政治资源，利用西部城市广大群众对党的深厚感情和西部城市公众相对较低的期望值这一极其有利的社会心理条件，采取多种方法，引导不同的群体，尤其是年龄较大的工农群体自发地支持和维护城市安全和社会稳定工作。
2.建立弱势群体社会心理支持系统。大力发展社会心理咨询业，鼓励和支持社会力量为下岗职工，进城民工和贫困群体提供各种心理咨询服务；加强社区民政工作，帮助市民寻求社会支持。可以考虑在某些有条件的城市试点，建立一些具有心理发泄和倾诉功能的渠道，让某些群体或某些人被长期压抑和积累起来的破坏性能量能够有一个合理的、适当的形式发泄并加以正确的引导。
3.加强对公众舆论和大众传媒的对社会心理的引导和约束。把握好舆论放开与控制的动态平衡，高度重视信息时代大众媒体和公众舆论对社会心理的影响；充分利用运用西部城市政府官员和市民心理距离近的优势，运用非正式沟通和情感沟通来增强市民的认同感，增强政府的影响力。
4.开展安全风险防范意识和公民心理健康教育。借鉴一些国家开展紧急避险训练的成功经验，提高公民的自救意识和本领，可以有效地减少突发公共事件中的伤害。心理学研究认为，所谓严重突发公共事件不过指的是一种导致个体产生无法抗防御的感觉，失却控制的情境（注：Solomon R M..Utilization of EMDR in crisis intervention.Crisis Intervention and Time Limited Treatment，1998，4（2—3）：239～246.）。开展公民心理健康教育，群体普及心理学的一些简单的知识和技巧，如危机应对行为规范培训，危机之中和危机之后的心理咨询，就有可能大幅度地提高公众的自我安全风险防范意识，有效地控制危机情境，减少社会恐慌。
作者单位：重庆社会科学院社会学所。
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