党政同责、一岗双责、失职追责：环境保护的重大体制、制度和机制创新——《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》之解读，本文主要内容关键词为：生态环境论文,党政论文,环境保护论文,责任追究论文,党政领导干部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境保护“党政同责、一岗双责、失职追责”新型法治措施的缘起 法学界和法律界一谈起立法，一般就指具有立法权的国家机关制定的宪法、法律、行政法规、地方法规、部门规章和地方规章、自治条例和单行条例等；一谈起法治，一般就指国家法律之治。但我国是社会主义国家，中国共产党在立法和国家、社会事务方面的领导地位已为宪法确定，是法定的。因此，不能忽视中国共产党的领导规则和工作规则来谈中国的法治工作。1990年7月31日，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，明确把中国共产党制定的一些章程和文件称为党内法规。自此，在宪法的框架内，中国共产党拉开了党内法规制定规范化的序幕。2013年5月27日，中共中央发布了替代性的《中国共产党党内法规制定条例》和与之相关的程序性法规——《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，为了使党内法规的制定系统化、科学化和合理化，让党内法规所建立的制度全面、规范地领导国家生活，2013年11月27日，中共中央还发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》。自此，中国共产党的党内法规建设走向全面规范化的轨道，和国家法律一起，在国家法治中协同发挥规范和促进作用。近些年来，还出现一个新的趋势，即党的机关和国家机关联合出台文件，甚至有约束力的文件，来推动公共事务的发展或者公共问题的解决。 公共事务的党政同责是以习近平同志为总书记的党中央对地方执政探索的经验总结，是对国家公共事务治理的重大决策和部署。2013年7月18日，习近平总书记在中央政治局常委会上针对不断发生的重特大事故提出，安全生产要“党政同责、一岗双责、齐抓共管”。这是国家领导在国家层面第一次强调“党政同责”和“一岗双责”。2013年11月24日，习近平总书记在青岛指导输油管线爆燃事故抢险工作时强调，“要抓紧建立健全党政同责、一岗双责、齐抓共管的安全生产责任体系，建立健全最严格的安全生产制度。”自此，全国各省市、自治区的各级党委和政府，在国务院安委会的协调下，开始联合发文探索建立安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的体制和机制。截至2014年12月，全国县以上地方党委和政府基本上都出台了这一联合文件。在2014年8月2日的江苏昆山金属粉尘爆炸事故的追责中，昆山市、苏州市党政领导班子的一些成员就被追责。因为追责相当严厉，威慑力大，“党政同责、一岗双责”的体制、制度和机制对地方党政机关及其领导的政治观念产生巨大的冲击，并对环境保护政策创新有重要的影响。一些从事安全生产环境保护研究的法学学者，也基于其严厉性以及环境保护工作的公共性，开始呼吁在环境保护领域推行制度化的“党政同责、一岗双责”。2015年8月，针对天津港口爆炸事故，习近平总书记就安全生产和环境保护工作提出要“党政同责、一岗双责、失职追责”，对理论进行了进一步的创新和发展，在环保界产生巨大的反响。 环境保护“党政同责、一岗双责、失职追责”的地方法治探索 环境保护的“一岗双责”针对的是政府部门，不针对党委，因此其在地方的创新和探索早一些。如福建省人民政府于2010年1月出台了《福建省环境保护监督管理“一岗双责”暂行规定》，不仅对传统的部门的环境监管职责进行了重申和充实，还带着现实问题改变现行的环境保护监管“三定”方案，对广播电视、物价、信息化、政府新闻、气象、地震、通信管理、铁路、民航、气象、地震、银行业管理、保险监督管理、电力监管等部门也赋予了环境保护的职责，落实管行业必须管环保，管业务必须管环保，管生产经营必须管环保的体制。2010年2月，云南省政府发布《关于全面推行环境保护“一岗双责”制度的决定》，要求各有关部门把环境保护工作融入到经济、社会建设的各个方面，在各自职责范围内，对环境保护实施监督管理；环境保护部门对环境保护工作实施统一监督管理；公安、交通运输、铁路、民航管理等部门依法对环境污染防治实施监督管理；国土资源、矿产、农业、林业、水利、旅游等部门依法对资源的保护实施监督管理；发展改革、工业信息化、教育等部门负责做好环境保护工作，加强环境保护监督管理，进一步完善层层互保、层层联动和横向到边、纵向到底的环境保护责任制体系。 环境保护的“党政同责”针对的是地方党委和有关领导人员，涉及执政理论和实践的重大创新，难度大一些，因此其在地方的创新和探索晚一些，规范性也稍微欠缺一些。广西壮族自治区党委、政府于2012年10月出台《广西壮族自治区党政领导干部环境保护过错问责暂行办法》，按照规定，因履行职责不当导致较大以上环境污染、生态破坏事故发生的，属地党委和政府主要领导是第一责任人，承担重要领导责任；属地党委和政府分管领导以及相关工作部门主要领导是主要责任人，承担主要领导责任；相关部门分管领导、内设机构负责人和企事业单位的领导人员是直接责任人，承担直接责任。该办法细化了责任的分配，具有可操作性。2013年3月，在河南省三门峡市召开的市委常委会上，市委书记代表常委会一班人公开承诺，对环境保护问题要勇于担责，决不推诿，要实行环境保护“党政同责”，形成党委统一领导、政府依法监管的环境保护工作格局。各级党委和政府定期听取专门汇报，及时研究解决环境问题。为了解决突出的环境问题，该市提出实行市委常委包县(市)、区，由市委常委牵头，一事一案都要责任明确到单位、到人，做到事事有结果、案案有着落。该要求强调了党委的责任，并把该责任排在政府责任之前，是现行监管体制的重大创新，引起了社会的广泛关注。 在实践层面，就腾格里沙漠的污染事件，习近平总书记于2014年9月、10月、12月连续三次做出批示，中办、国办专门发出通报并到实地督办，对有关地方党委和政府提出新的环境保护监管要求，处理了失职渎职的责任人员，极大地震慑了一些奉行地方保护主义的党委和政府。这标志着新时期中国环境保护工作的领导和监督管理已经进入“党政同责”阶段，有利于把环境保护的直接领导责任横向拓展到党委部门，纵向逐级落实下去。可以说，上述尝试，在中国特色社会主义体制下，抓住了解决各行政区域环境保护问题的“牛鼻子”，也取得了很好的效果。 《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》出台的时代背景和意义 迄今为止，中共中央和国务院、中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了数量众多的文件，内容涉及机构建设与管理、党政人员管理、反对腐败、环境保护、安全生产、食品安全、教育发展、卫生发展、水利发展、发展改革等方面。联合制定文件的前提包括：一是现实存在共同关心的问题，二是现实存在的问题与两者的职责有关，三是两者联合指定文件能更有效地解决问题。环境保护问题作为最基本的民生问题，社会极为关心，政府和党委都有责任解决，而且政府和党委都想联手把问题解决，正好符合这三个前提。事实也是，如果党委不重视，党委不担责，国家和社会再怎么强调政府的责任，效果也不会好，因此需要党和政府共同挑起民生这一副重担，建立党政联合制定制度，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，督促地方党委履行好执政责任，力促地方政府履行好监管责任。 2014年10月，党的十八届四中全会提出全面推进法治建设，把党内法规建设和国家立法建设纳入社会主义法治体系框架，要求加强两者之间的衔接和协调。在2015年初的全国环境保护工作会议上，时任环境保护部部长周生贤提出，2015年要着力推进环境保护“党政同责、一岗双责”的实施。2015年3月31日，环境保护部部长陈吉宁在河北省唐山市现场调研大气污染防治工作时指出，要切实推动“党政同责、一岗双责”，进一步明确各级各部门的责任，各负其责、通力协作，共同推动环境保护工作发展。环境保护部领导有关环境保护“党政同责、一岗双责”思想的提出，是针对现实环境问题严峻的局面而提出的重要政策，属于顶层设计。 2015年7月，中央深改组通过了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，中共中央办公厅、国务院办公厅随后联合印发了该办法，要求各地区各部门遵照执行。值得指出的是，安全生产工作涉及人民群众生命财产安全，很重要，但是党中央和国务院至今尚未出台中央级的安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”文件。中共中央办公厅和国务院办公厅在生态环境保护领域联合出台《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，推行环境保护“党政同责、一岗双责、失职追责”，是中央对环境保护工作乃至生态文明建设工作的高度重视。重视的原因有三：一是环境污染和生态破坏问题相当严重，危及国家和民族的可持续发展，社会反映强烈；二是生态文明建设工作已经融入经济、政治、社会、文化工作，成为“五位一体”建设的重要组成内容，地位极端重要；三是现在的环境保护领导和管理体制出现了失灵的现象，必须通过创新予以解决，发挥地方各级党委的负责作用。 《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》在现行体制下，抓住了解决环境问题方法的“牛鼻子”，非常科学、合理，得到各界称道。该办法由党的中央机关和国务院的机关联合发布，以“办法”而非“意见”“通知”等形式出现，按照《中国共产党党内法规制定条例》的规定，属于党内法规；按照《立法法》的规定，属于规章性文件。根据该办法第1条规定的“根据有关党内法规和国家法律法规，制定本办法”，可以看出其混合属性。考察中国环境保护法治史，可以发现，自《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》1990年制定以来，该文件应是第一个以党内法规和国家立法相结合的形式出现的具有强制实施力的环境保护规范性文件，是党和国家在环境保护国家治理方面制度化、规范化、程序化的尝试，体现了环境保护党内法规与国家立法的衔接和互助，是中国特色社会主义环境法治的重大创新。 《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的亮点 《办法》共十九条，涉及制定依据、制定目的、适用对象、追责对象、追责原则、追责事由、追责主体、考核评价、追责程序、责任形式、追责申诉、追责后果、公正追责等内容。纵观全文，以下几个方面的亮点尤为引人关注。 一是追责对象涉及面广、层级多，既涉及地方党委和中央有关部门等党组织的领导人员，也涉及地方政府和国家机关有关工作部门，如环境保护部、水利部、国土资源部、国家林业局、国家海洋局等部门的领导人员；既涉及地方领导人员，也涉及中央和国家机关的领导人员；既涉及地方政府主要领导和其他领导成员，也涉及地方政府有关工作部门领导成员，还涉及政府有关工作部门的有关机构领导人员。正因为把能涉及的“关键少数”领导人员都纳入失职追责体系，体现权责的一致性，才能保证追责具有足够的威慑力，保证权力行使的科学、公正和公平性。 二是追责的事由广，针对性强。办法规定的追责事由可以归纳为以下四类：其一，决策、审批和文件制定不科学甚至违法类，如贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署不力，致使本地区生态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化的；作出的决策与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背的；违反主体功能区定位或者突破资源环境生态红线、城镇开发边界，不顾资源环境承载能力盲目决策造成严重后果的；作出的决策严重违反城乡、土地利用、生态环境保护等规划的；制定的规定或者采取的措施与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背的；批准开发利用规划或者进行项目审批(核准)违反生态环境和资源方面政策、法律法规的。其二，消极履职类，如地区和部门之间在生态环境和资源保护协作方面推诿扯皮，主要领导成员不担当、不作为，造成严重后果的；本地区发生主要领导成员职责范围内的严重环境污染和生态破坏事件，或者对严重环境污染和生态破坏(灾害)事件处置不力的；对公益诉讼裁决和资源环境保护督察整改要求执行不力的等。其三，故意违法类，如指使、授意或者放任分管部门对不符合主体功能区定位或者生态环境和资源方面政策、法律法规的建设项目审批(核准)、建设或者投产(使用)的；对分管部门违反生态环境和资源方面政策、法律法规行为监管失察、制止不力甚至包庇纵容的。其四，违法干预类，如限制、干扰、阻碍生态环境和资源监管执法工作的；干预司法活动，插手生态环境和资源方面具体司法案件处理的；干预、插手建设项目，致使不符合生态环境和资源方面政策、法律法规的建设项目得以审批(核准)、建设或者投产(使用)的；指使篡改、伪造生态环境和资源方面调查和监测数据的。上述情形展示的是社会公众反映强烈的环境保护领导和管理问题，针对性和现实性强。 三是责任宽严相济，程序严格。按照办法第10条的规定，党政领导干部生态环境损害责任追究形式主要包括由组织(人事)部门办理的诫勉、责令公开道歉；由组织部门办理的组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等；由纪检监察机关办理的党纪政纪处分；由司法机关追究的刑事责任。上述责任形式中，轻的有诫勉，重的有党纪政纪处分甚至刑事责任，体现了责任的宽严相济性。除此之外，还规定了承担责任的后果，如受到责任追究的党政领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格；受到调离岗位处理的，至少一年内不得提拔；单独受到引咎辞职、责令辞职和免职处理的，至少一年内不得安排职务，至少两年内不得担任高于原任职务层次的职务；受到降职处理的，至少两年内不得提升职务。这些配套的措施，掐住了违法官员的软肋，使得责任能够真正在实践中发挥作用，保证责任的严厉性和追责的严肃性。 四是强调相互协作，公正追责。办法在第11条规定了部门和机关追责的沟通协作机制，如负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织(人事)部门应当建立健全生态环境和资源损害责任追究的沟通协作机制；司法机关在生态环境和资源损害等案件处理过程中发现有本《办法》规定的追责情形的，应当向有关纪检监察机关或者组织(人事)部门提出处理建议。对于不依法或者依规追责的，即对发现本《办法》规定的追责情形应当调查而未调查，应当移送而未移送，应当追责而未追责的，第13条还规定追究有关责任人员的责任。这些措施，保证了追责制度和程序的可操作性以及追责的公正性。 五是追责具有终身性，警示力强。目前出现的很多区域性环境问题，无论是水污染问题还是大气污染问题，无论是土地侵占问题还是生态破坏问题，有的是一些地方党政领导为了追求自己任内短期的经济增长政绩，不考虑地方可持续发展的需求，放任甚至鼓励工业粗放式发展和资源粗放式开采造成的；有的是与污染企业或者生态破坏企业有利益上的勾连；有的是作出不科学的决策，造成环境污染或者生态破坏。为此，《办法》第4条规定：党政领导干部生态环境损害责任追究，坚持终身追究的原则；第12条规定：“实行生态环境损害责任终身追究制。对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责。”这两点规定，警示作用大，对于那些想把环境资源作为自己政绩代价的官员来说，则是一剂有效的预防针。 回应与总结 目前，科研院校对党内法规及其与国家立法的衔接、互助的研究，特别是法理学研究不够。党内法规在国家和社会生活中起了相当重要的作用，对于这一事实，环境法学界应当开展理论梳理和创新工作，开展相关的教育培训工作。只有这样，党对环境保护的领导才更依法和规范，党政在环境保护方面的关系才能得到更科学的厘定，社会主义环境法治的优越性才可得到更加完美的彰显。因为缺少研究，一些人私下提出，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的出台，是党干预国家环境保护法治工作的人治表现。其实，法治的要义是规则之治，我国作为社会主义国家，法治包括党内法规之治和国家法之治两个方面。党通过党内法规规定的领导规则，依据国家法律的规定来领导国家建设，符合规则之治的法治要求，是现代法治的一种重要形态。让党内法规和国家立法在制度的制约下通过规则的有机衔接和协调，可以防止个人意志特别是领导意志的干预，即可防止人治现象出现。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的出台，就是立足于中国的政党政治实际和环境保护体制、制度和机制现状，在《中国共产党党内法规制定条例》《中央党内法规制定工作五年规划纲要》等高层次党内法规的指导下，在国家《立法法》的规范下，由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发，因此，担心制定党内法规和国家立法相结合的文件会导致党政不分、党国不分的人治担心是多余的。相反地，这类联合发布的文件越齐全，规定越具体，对环境保护事务的领导就越规范，就越符合党在中国法治框架内活动的要求。如果超越党内法规的规定违规行使环境保护事务的领导权，不仅国家的法治框架难以包容，恐怕党内法规也不会答应。 《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》提出的环境保护“党政同责、一岗双责、失职追责”要求，改变了以前的环境保护国家权力运行格局要求，突出了党委在环境保护治理体系中的作用，强调地方党委和政府的协同监管职责，突出其他行政监管部门的分工负责作用，是对传统的环境保护监管体制、制度和机制的重大创新，符合国家治理体系建设的要求和方向。因此，从逻辑上看，环境保护“党政同责、一岗双责、失职追责”体制、制度和机制的建设是国家治理体系建设的重要内涵，是对国家治理体系内容和方式的丰富和发展。标签：环境保护论文; 一岗双责论文; 中国共产党党内法规制定条例论文; 生态环境论文; 党政领导干部论文; 领导责任论文; 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