摘要：我国作为一个农业大国，农村、农业和农民问题，即“三农问题”关系到经济发展和社会稳定。当前，一些重大经济问题的“瓶颈”都与“三农问题”息息相关。而作为邻国的印度，其经济发展水平、人口总量、农业人口占比、农村人口占比等方面都与我国相似和相近。根据印度农业和农村发展现状，我们系统总结了近年来印度在促进农业和农村发展方面的经验做法，分析利弊，研究得失，以期对我国解决“三农”问题提供有意义的借鉴与参考。
关键词：印度；“三农”发展；政策借鉴
20世纪90年代后期以来，印度开始了对农业和农村发展支持政策的大幅度改革，先后在区域农业革命、系统的农业合作组织、体系化的综合发展计划、民间组织的教育、社区服务体系、多层次的教育网络以及传统乡村自治与现代公共治理的结合等方面都取得了显著的成绩。印度作为仅次于中国的发展中国家，其经济发展水平、人口总量、农业人口占比、农村人口占比等方面都与我国相近，因此，研究分析印度对农业和农村支持新政的改革经验，对于完善我国“三农”改革具有十分重要的参考价值。
1印度“三农”：在困境中改革
印度位于南亚次大陆的印度半岛上，陆地面积297.47万km2，其中农业地约占47%，多达1.43亿公顷，居亚洲之首，是我国的1.6倍[1]。印度全境大致可分为四个部分：北部喜马拉雅山区，约占国土面积的11%；中部恒河平原区，约占国土面积的43%；南部德干高原区和西部塔尔沙漠区、台地和缓丘陵、丘陵，约占国土面积的36%。
2011年印度按市场汇率计算的GDP达到1.83万亿美元，排名全球第10位①，其中农林渔约占17.3%，人均收入约60972卢比（1485美元）。2011年，印度总人口约为12.1亿，占世界总人口的17%，人口密度369.9人/平方公里。印度70%的人口生存和就业直接依靠农业②，在稳定印度社会上扮演着重要角色。但是，印度农业生产落后，农村基础设施投资不足、灌溉系统维护不力、服务业支持乏力。
为了改变印度农业和农村发展现状，针对城乡发展失衡、农村贫困、农业生产落后、农村社会管理水平低等问题，印度政府和社会系统采取了一系列新的政策和改革举措。这些新政策与改革举措包括：启动“二次绿色革命”、完善农村金融服务体系、提高农村就业率、加大农村基础设施投资等，以达到改变乡村面貌，发展农业生产，改善农民生活的目的。
2“第二次绿色革命”： 以提高农业总体效益为中心
2004年，时任印度总理瓦杰帕伊指出“提高农业产量和收益是政府促进农村繁荣战略的核心”，随即印度宣布启动以提高农业总体效益为中心的“第二次绿色革命”。“第二次绿色革命”制定了系统性的综合农业发展战略，主要解决因60年代启动的“绿色革命”①造成农业增长速度减慢而引发的农业产量下降、结构失衡以及生态破坏等问题，旨在实现农业的可持续发展。相比第一次“绿色革命”，“第二次绿色革命”不仅注重农业生产、流通分配和市场销售等各个环节，也注重整个农村发展、农民就业、农村生态环境和文化的协调发展。印度最终希望通过“二次绿色革命”解决“三农”问题，实现农业的可持续发展[2]。
“二次绿色革命”使印度农业进入一个新的良性发展阶段，为整个印度经济快速发展提供了坚实的基础。其基本措施包括：一是增加国家对农业科研的投入，支持私营部门从事生物技术研发。印度政府投入大量资金完善农业研究体系，加强全国范围内的农业科学研究和推广工作。印度政府鼓励全国约300万的高学历人才到农村，以此推动基层科技队伍的发展，促进农村科技成果的推广。同时，对于重点高校和研究机构集中进行资金支持，鼓励私营部门参与农业科研项目，以加快生物技术和其他前沿技术在农业上的应用。二是重建灌溉系统，改善土壤肥力。全国范围内进行大规模的灌溉系统改造和修缮，提高水资源利用效率。同时，实施荒地开发计划，增加土地总量，达到提高粮食产量目的。三是为农民提供低息信贷。近15年来，印度自杀的农民、农业工人已超过25万，而沉重的债务是自杀率持续攀升的主要原因②。在“二次绿色革命”中，政府计划向70%的农民提供低息贷款，支持农民自身生产发展。四是改革农产品销售机制。印度政府鼓励农民种植价格较高的蔬菜、水果和其他农作物用于出口，并制定了农业贸易保护条款，在必要时候对农民进行进口保护。同时，在国内建立有利于农民的价格结清机制，打破限制市场的各种瓶颈，为农民创造更多商机。
3发展农村金融服务体系：多元化的农村金融机构及网点
印度农村发展与政府大力支持农村金融服务体系发展密不可分。经过多年发展，印度基本形成了以印度农业与农村发展银行、地区农业银行、商业银行、农村合作银行等多种金融机构为主体的农村金融组织体系，为支持农业农村发展奠定了坚实基础。截至2005年3月末，印度农村银行机构网点达到15.3万个，平均每万名农村人口服务网点数2个（我国仅为0.36个）；有贷款账户的农户占所有农户比例为16％[3]。
印度在农村金融服务体系构建上采取了一系列举措。一是以立法手段提升农村银行覆盖面和信贷投放水平。印度通过制定《银行国有化法案》、《印度储备银行法案》和《国家农业农村发展银行法案》等相关法律，对银行在农村的覆盖面和信贷投放水平做了规定。如《银行国有化法案》规定商业银行必须在农村地区设立一定数量的分支机构，将其放款的一定比例用于支持农业和农村发展。二是强化国有银行作用。印度主要国有商业银行依靠其先进的管理经验，提高印度农村金融服务水平。比如，印度国家银行占国内机构总数的62%分布在农村和郊区，涉农贷款余额占各项贷款余额的40%左右[3]。同时，通过农村 “领头银行”计划，规定每个地区必须有一个领头银行，对涉农金融进行优先发展。三是发展自助和专业银行。自助银行是印度农村穷人融资就业的重要载体，一般在政府的帮助下，由农村妇女自愿组成并储蓄出资，银行对其提供业务指导，民主决定向有需要的成员发放贷款。同时，根据需要成立服务特殊领域和特定人群的专业银行，如土地开发合作银行和地区农村银行。土地开发合作银行主要满足农民开发土地、发展生产的需要，而地区农村银行主要面向无地农民和贫困农民。四是政府组织建立农业保险体系。印度设立政策性的农业保险公司，为农作物种植等涉农领域提供保险业务。该项政策降低了农村地区信贷风险，为印度农村金融市场健康发展提供了基础性作用。
4强化农村就业保障：扶持弱势农民
增加农村就业机会，一直被印度认为是减少贫困促进农村发展的重要途径。2006年，印度实施了《国家农村雇佣保障方案》（NREGA），同时实施的还有《国家农村就业保障计划》（NREGS）。
该计划规定，对于所有农村家庭自愿做体力劳动的成年人，政府每个财年至少提供100个有保障的工作日。如不能提供，政府将提供最低60卢比作为补偿。而提供有保障的工作日的主要途径是在农村地区实施劳动密集型的公共项目。相对于失业保险，劳动密集型的公共劳动计划本身有助于处理这个问题，对生产的阻碍作用有限，执行起来相对容易①。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆在2011-2012财年，印度共发放了967.3万工作登记卡，为农村地区创造了238488.9万工作日，工资总数约26437亿卢比（450亿美元）②。同时，为避免无组织的农村劳动者受剥削，印度政府在农村地区实施了最低工资制度。同时，政府通过乡村自我就业计划（SGSY）③，大力支持自助合作社（self Help Groups，SHG），支持农村贫困人口依靠自身能力成立微型企业，以此创造大量的就业机会。在2010-2011财年，在乡村自我就业计划（SGSY）资助下，成立了336755个自助合作社，帮助了322093个贫困家庭④。
5促进农村发展：改善农村生产与生活条件
印度政府农村发展战略的指导思想是：基层自治机构组织民众参与各项政府公共项目，以此逐步改善农村生产条件，创造农村就业机会，改善农民生活水平。
着力调整农村土地生产关系，让无地农民有地。印度一直没有完成土地改革的任务，土地集中在少数大地主手中，农村2.4％的大地主占有22.8％的耕地，74.5％的农民是少地、无地者①。印度政府一直将改革农村土地生产关系作为农村社会重构的重要方式，以此确保农村无地农民在法律的规定下能重获土地，最终消除由土地关系而造成的社会不公平。按照计划，每个无家可归的家庭将获得至少400平方米的土地②。在2010-2011财年，印度政府重新开发52,088公顷浪费闲置土地，分配给无地农民，2011年4月-9月，开发分配1,998公顷闲置浪费土地③。
1985年，印度政府启动了农村住宅工程（Rural Housing-Indira Awaas Yojana，IAY），该计划是印度农村发展部实施的一个旗舰计划，目标是为农村贫困线以下的贱民/贱民部落，或免除债务的契约劳工和少数民族修建或改造住房，以此解决贫困线以下农村居民的住房问题。农村住宅工程（IAY）作为一个国家资助项目，由中央政府和邦政府按75:25的比例出资，资助上限是新建一个房子，平原地区资助下限是45000卢比，山丘困难地区是48500卢比。在平原和山区地区，改造住房资助上限是15000卢比，另外最多可获得20000卢比（按季4%的利息）的贷款。在2010-2011财年，由农村住宅工程（IAY）资助建设了2608893套房子④。
据世界银行调查，印度80%的疾病，是由于缺少卫生设施和安全饮用水而引起的[4]。为此印度政府加速农村供水项目（ARWSP）建设，计划对所有农村居住点提供安全饮用水。同时，印度中央政府通过中央农村设施建设计划（CRSP），对努力改善地区卫生设施条件的邦政府，提供技术和资金支持。中央农村设施建设计划（CRSP）的内容之一就是为农村贫困线以下的家庭建造厕所、改旱厕为冲水厕所和为农村妇女们提供必要的卫生设施，为学校、集市和生产集中地建设卫生设施，同时加强卫生意识教育宣传。2010-2011财年，通过CRSP计划，建设了1224.4万个家庭厕所⑤。
印度农村地区道路建设和加宽一直是印度需要解决的首要问题，而这是保证农村地区享受国家发展成果的重要方式。2005年2月25，印度总统在一次议会演讲中，宣布了重建印度农村的计划，名为建设印度（Bharat Nirman）。农村道路建设是建设印度（Bharat Nirman）六大中心内容之一，计划通过农村道路计划（PMGSY，也叫总理道路计划），对1000人（山区或部落地区为500人）以上所有农村全部通路（全天候）。2010-2011财年，建设了47017千米农村道路①。为实现国家共同发展纲领（National Common Minimum Programme）中提到的四年为所有家庭通电，2005年4月，印度政府宣布启动农村电力基础设施和家庭通电计划（RGGVY），具体由政府农村电力公司实施。2010-2011财年，为18559个农村通电，同时为453208个灌溉泵机组提供电力②。
6印度农业新政：对我国“三农”发展的启示和借鉴
一是，大力发展农业科技。农业科技是确保我国粮食安全的基础支撑，是突破土地资源环境约束的必然选择，对农业发展中作用越发重要。据统计，2012中国科技进步对农业增长贡献率已达54.5%③。我国农业研发强度近些年虽有较大幅度增长，但仍不足世界粮农组织确定的1%的标准④。因此，为了保证对农业科技持续投资力度，可以借鉴印度经验，宣布启动某项专业农业科技项目，用制度保障农业科技资金的持续投入，逐步建立政府科技资金供给的长效机制。优化制度环境，鼓励私人或非政府组织对农业科研的投入。统一农业科技资金管理，优化资金配置，以保证农业科技财政投资的效率。
二是，完善农村土地产权关系，盘活农村资产。印度一直将土地改革作为农村社会重构确保无地穷人生存权利的重要方式。由于我国农村社会保障体系建设滞后，土地变成了重要的社会保障方式，是城市化进行中确保社会稳定的“缓冲器”。因此，我们应该在这方面吸取教训，加快农村土地确权发证进度，去掉对农民土地权利不合理的限制，真正做到“还权赋能”，既避免城市化进程中出现大量的贫民窟，又显化农村资产，强化农民土地权利，改善农民生活。
三是，强化农村基层组织作用。在印度独立运动中，甘地竭力主张乡村自治（即潘查亚特制度，“乡村五人长老会” 之意），强调乡村的重要性，认为乡村就是印度。在其实现各项农村和农业发展政策中，乡村自治制度发挥了重要作用，是印度农村现代化发展重要的组织基础。针对农业生产专业化要求，我们可以借鉴印度经验，积极探索一条依靠农村基层组织，充分发挥农民主观能动性，借助市场力量的道路。对农业专业合作社的建立和发展，不仅给予政策倾斜，还应赋予专业合作社更大自主权利，将传统乡村自治与现代公共治理相结合,以自治为核心,形成一套从村到专业合作社的新型管理制度,扩大农村基层社会的政治民主。
四是，持续加大农村基础设施投入。农村改革以来，农村基础设施建设一直存在投入不足、管理缺失等问题，严重影响了农业生产与农村的可持续发展[5]。印度农村发展落后，一个很重要的原因就是农村生活生产基础设施落后。其经验也表明农村基础设施的完善是农村发展的必要条件。因此，我们应该持续加大对农村地区基础设施的投入，解决历史欠账，统筹城乡基本设施供给，依靠政府投入解决农村基础设施投入的必须资金。同时，印度经验也表明，农村劳动密集型公共项目，可以为农村弱势群体创造更多的就业机会，就地帮助农村就业困难群体。
五是，加快农村金融服务体系改革。新的历史时期，我国农村地区金融市场从需求主体到内容和规模都发生了变化。目前农村金融系统依然存在资金供给不足、资金外流、产品单一等问题。在农村金融服务体系建设中，我们应该充分借鉴印度的成功做法，尽快启动农村金融服务体系改革。一是通过法律制度保障农村金融覆盖面；二是通过政策引导，强化国有银行在农村金融服务体系建设中的作用，以法律制度的方式明确国有银行在支持“三农”发展中的责任和义务；三是开展集体建设用地使用权、农村土地承包权和林地承包权等为代表的农村资产权利抵押融资试点；四是充分调动各种金融资源，发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用，构建多层次、多样化的农村金融服务体系；五是建设农业保险制度。建议由国家设立政策性的农业保险公司，为农民提供自然灾害或灾害性歉收保险，降低农民信贷风险。
参考文献
[1]杨少亮.印度农业政策演变及趋势研究 [J].世界农业，2013，（6）:71-74 .
[2]昊红宇、聂晶.印度“第二次绿色革命”与中国“新农村建设”之比较研究[J].广东农工商职业技术学院学报，2007，（3）:44-47.
[3]王晓丹.印度的农村建设[J].南亚研究，2006，（2）: 31-35.
论文作者:邵恒心,白佳飞
论文发表刊物:《低碳地产》2016年8月第15期
论文发表时间:2016/11/11
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