当道义变成制度之后——试论城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向，本文主要内容关键词为：制度论文,道义论文,低保论文,试论论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
改革开放以来，随着中国城市贫困形势的变化，政府扶贫工作发生了若干重要转变。笔者曾经将这些转变概括为6个方面，即：从扶持企业到直接救助贫困人口，从道义性扶贫到制度性扶贫，从救助制度分立到救助制度整合，从基本生活救助到综合救助，从消极救助取向到积极开发取向，从忽视社区作用到重视社区作用（洪大用，2003）。当然，这些转变并没有全部完成，有些方面只是表现出一定的趋势。
在上述转变中，所谓“从道义性扶贫到制度性扶贫”的转变，有可能引起一些人的批评。因为，在某种意义上，道义与制度往往是密切相关的。有时道义需要通过制度来体现，而制度的内核总包含着某种道义。但是，笔者依然坚持这样的判断，大体上是想表达这样几层意思：
第一，在改革以前乃至改革开放初期，由于追求充分就业和平均分配，所以城市贫困问题并不突出，特别是相对农村贫困而言，更是如此。因此，城市扶贫也就没有专门的制度。当时确实存在着对没有劳动能力者、没有收入者、没有赡养人或抚养人者（所谓“三无人员”）实施救济的制度，但是这种制度更多地是从人道主义的角度对特殊人群实施救助，而不是以权利保障为出发点、针对所有贫困人员的、具有普遍主义取向的救助制度。
第二，随着城市经济、社会体制改革的深化，城市贫困在1980年代以后，特别是在1990年代，逐步成为一个突出的社会问题。但是，政府在一开始并没有作出有效的制度回应。有关机构开展的救助贫困人口的活动主要体现为“送温暖”的形式，主要是在每年的元旦、春节这“两节”期间开展“进万家门，知万家情，解万家难，暖万家心”活动，由各级工会干部与党政领导一起，深入到困难企业和困难职工家庭慰问、救助，把温暖送到职工群众的心里。由于这项活动造成了比较大的社会反响，引起了高层领导的重视，全国总工会1994年将其改名为“送温暖工程”。这样的工程，无论从其形式看，还是从其内容和效果看，都体现出很强的道义性，在本质上是体现扶危济困精神的道德工程。
第三，从1990年代初，政府为了有效回应城市贫困问题，逐步探索着扶贫活动的制度化，其初步成果就是在全国建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月28日，政府以行政条例的形式发布这项制度并在全国执行。城市低保制度着眼于保障城市居民基本生活的权利。按照制度规定，对所有收入低于一定水平的贫困居民提供定期的现金或物质救助。笔者认为这项制度的建立和实施真正体现了城市扶贫从道义性到制度性的转变。
客观地说，城市扶贫从道义性向制度性的转变，比较有效地保障了城市贫困居民的基本生活，在很大程度上促进了社会稳定。然而，从社会学的角度看，制度的功能或效果是非常复杂的。一方面，制度通常是社会行动者的行动背景或可资利用的资源。在行动者实践活动中，往往会对制度进行再阐释、改进和创造，从而促进制度的意外功能或效果。另一方面，制度与其环境之间也存在着复杂的互动，它们之间的关系状态会对制度的预期功能或效果产生重要影响。当环境满足制度的预设条件时，可能会促进制度的预期功能或效果，而当环境不能很好地满足制度的预设条件时，制度的功能或效果就会偏离制度设计的初衷，甚至与制度设计初衷相悖。
因此，我们也就有了一个可以研究的课题：城市低保制度的实施是否导致了其初衷之外的效果？也就是说，在满足贫困居民基本生活需求之外，这项制度是否还有其他的效果？如果确实存在其他效果，那么它们对于城市低保制度的演进将有什么影响？
在本文中，笔者为了方便，将城市低保制度实施后所诱生的其他效果统称为“延伸效果”。笔者主要根据2002年全国低保对象抽查资料（注：2002年8月至11月，受民政部救灾救济司委托，笔者参与主持了“‘百城万户’低保金发放情况抽查”。本次抽查分为两个部分。第一部分：根据全国低保户的汇总名单在100个城市中随机抽取3071户低保户，由中国人民大学社会学系和南开大学社会学系联合派出学生，赴各城市进行入户调查，成功访问2600户低保户；第二部分，由中国人民大学社会学系根据全国低保户的汇总名单随机抽取10000户低保户，采用邮寄问卷的方式进行调查，实际回收可以分析的问卷3698份。）、2003年北京市的有关抽样调查（注：这些调查主要指2003年北京市东城区民政局、中共北京市委党校社会学教研部在北京市东城区进行的调查及北京市民政局2003—2004年在整个北京市针对低保对象及相关群体进行的调查。笔者有幸参加了相关研究报告的讨论工作。）以及相关文献（注：相关文献主要是指各级政府制定的政策、文件以及公开发布的数据，同时也包括媒体（含一些权威网站）刊载的有关报道。），对一些可以观察到的延伸效果进行描述，并简要地分析其对城市低保制度演进的影响。
一、低保制度是什么样的制度？
1999年9月28日由国务院以第271号令形式颁布的《城市居民最低生活保障条例》（注：参见《人民日报》，1999年9月30日，第2版。），这个条例就低保制度的目的、保障范围、标准制定、资金来源、工作主体、工作程序、保障对象义务等主要内容作出了原则性规定。按照条例的规定，我们可以从以下几个方面来认识低保制度：
第一，低保制度是保障城市居民基本生活权利的制度。与以往基于人道主义的社会救济相比，低保制度强调居民拥有满足其基本生活需要的权利。在低保条例的第二条明确规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。
第二，低保制度是以家庭调查为前提的选择性救助制度。首先，低保制度是针对极端贫困的城市居民的；其次，低保制度要求按照一定的程序识别贫困居民。低保条例的第七条规定：“申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》”，“管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实”，“申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况”。在实际工作中，为了保证申请者确实符合资格，往往还要进行民主评议、张榜公告。这样，接受救助者往往被标示为一个特殊群体。
第三，低保制度是一种低水平的收入补差制度。低保条例规定，“城市居民最低生活保障待遇由管理审批机关以货币形式按月发放”，只是在必要时才给付实物。因此，低保制度主要是一种现金救助制度。现金救助的数量主要参照两个标准，一是各地制定的居民最低生活保障标准。按照条例第六条的规定，这一标准“按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定”。但在实际工作中，很多地方主要是根据政府的财政支付能力，遵循“低标准起步”的原则。因此整体上看，全国城市居民最低生活保障标准是很低的（洪大用，2003b）。二是申请者家庭的人均收入水平。低保制度实际上是参照以上两个标准的现金补差制度。
第四，低保制度是由地方人民政府负责的制度，也就是由地方政府出钱的制度。按照低保条例的规定，中央政府只对低保制度的实施负有行政管理的责任，“国务院民政部门负责全国城市居民最低生活保障的管理工作”。低保制度的实际责任主体是各级地方政府，“城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制”，低保资金“由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用”。
第五，低保制度是实行动态管理的制度。按照低保条例的规定，如果申请者合乎条件，被批准享受最低生活保障待遇，那么他们就可以从当地政府获得定期的现金补助。但是，一旦申请者家庭收入状况发生变化，或者当地居民最低生活保障标准发生变化，申请者接受现金补助的水平就有三种可能的变化：增加、减少、取消，同时伴随着低保对象的增减。因此，就低保资金的发放和低保对象的管理而言，低保制度是实行动态管理的制度。理论上讲，低保制度只对那些符合条件的人给予一定期限的救助，它所覆盖的人群应当是不断变化的。
第六，低保制度要求合乎条件的低保对象履行一定的社会义务。按照低保条例的规定，低保对象中“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动”。这个规定在一定程度上体现了权利与义务对等的原则，但在实际工作中往往被作为发放低保金的附加条件之一。
第七，低保制度实际上是“最后的安全网”。相对于职工最低工资制度、下岗职工基本生活费补助制度、失业人员救济制度以及老年人退休金制度而言，城市居民最低生活保障制度是较晚正式出台的。这项制度设计的前提是：在其他制度有效实施的情况下，对于生活仍然困难的居民给予最后的保障。
由于是最后的保障，所以，一般来讲，要求先落实其他的保障，再落实低保制度。而且，低保制度的保障标准也要与其他制度的保障标准相衔接，只能是最低的标准。这也是全国低保标准整体偏低的原因之一。
二、低保制度实践中的延伸效果
从1999年城市低保制度正式确立到目前为止，在各级政府的努力下，该项制度的覆盖范围逐步扩大，为两千多万城市贫困居民提供了基本生活保障，这可以说是该项制度的直接效果。然而，正如前文已经指出的那样，受各种因素的影响，制度实践的效果通常是很复杂的。其中，有些效果并非制度设计者所预期的，甚至与制度设计者的预期直接相对。在这里，我们把制度达成直接目标之外的效果称为制度的延伸效果。考虑到本文主要关注制度实践与制度演进的关系，笔者将一些主要的延伸效果概括为6个方面。
1.幸运与不幸：“低保对象”的标签效应
对于陷入极度贫困的居民而言，能够获得政府正式制度的支持，而使其基本生活得到保障，从而免于饥寒，无疑是幸运的。不仅如此，一旦成为低保对象，实际上就被标示为社会中的贫困者，由此可能引起更广泛的社会关注，获得更多的社会支持。实际上，低保证成为很多绿色通道的凭证。在实际工作中，很多城市和部门出台了针对低保对象的各种优惠政策。比如说，北京市针对低保对象的配套救助措施涉及领域就非常广泛，大致覆盖了基本生活、教育、医疗、住房等很多方面，累计超过15项（注：北京市东城区民政局、中共北京市委党校社会学教研部：《东城区完善最低生活保障制度，促进低保人员劳动就业研究》，2003年12月，内部报告。）。其中，主要的措施包括生活垃圾处理费免征、公有住房租金减免、学杂费减免、义务教育阶段助学金、医疗减免、私房补贴、景点门票减半、配电设施改造补助、法律援助、医疗救助等等。2004年7月，最高人民法院也决定，对享受城镇居民最低生活保障的人员，一律免收诉讼费（注：参见新华网：http：//news3.xinhuanet.com/legal/2004-07/01/content_1561972.htm，《城镇低保户和农村五保户打官司一律免收诉讼费》。）。其他相关部门，例如教育、卫生、建设部门等也从关心贫困者的角度出发，积极探索或出台相应的政策规定。因此，应该说，成为低保对象在某种程度上是幸运的，特别是比那些家庭收入略高于低保标准的低收入者要幸运，相对而言，低保对象有机会获得比他们更多的社会支持。
然而，天下并没有免费午餐。在实际工作中，享受低保待遇需要付出一定代价，甚至牺牲个人或家庭的尊严和隐私。在此意义上说，成为低保对象又是不幸的，甚至是更多不幸的开始。
按照政策规定，在成为低保对象的过程中，申请者需要接受家庭调查。有时为了做到所谓公正、公开，还要多次张榜公布，或者在听证会上介绍自己家庭的情况。这从工作程序上讲似乎是必要的，但是对低保申请者却形成了很大的心理压力，有时甚至产生“为了活下去，只能不要面子”的心理。
更重要的是，当成为低保对象之后，实际上就被贴上了困难家庭、拿政府（纳税人）钱的标签。作出这种标示之后，周围人看待低保对象的眼光就发生了变化。在我们这个社会中，帮助穷人可能不会有问题，但是一旦提供了帮助，施助者总是有意无意地要求受助者像个穷人。比如说，应当过清苦的生活，对人应当低调，应当听从政府和社区的安排，不能有与穷人不相称的爱好和生活方式。这样，低保对象的生活自主性受到很大限制。不仅如此，一些未成年的孩子，也因为家里吃低保而遭人另眼相看，从而承受一定的心理压力。在少数地区，接受低保救助确实存在使低保对象感觉耻辱化的问题。
总之，“低保对象”是一个很明显的标签，它标示了相应的利益，也标示了相应的代价。在本质上，它反映了社会政策伦理与实际工作伦理的冲突：善的目标往往要通过恶的程序来达成。
2.稳定预期与低保对象的制度依赖
低保制度的初衷是对生活困难的人给予暂时性的最低保障，它的预期是低保对象经过一段时间调整，能够摆脱生活困难的状况，不再接受政府救助。然而，低保制度实践过程中却存在一个越来越明显的迹象：“制造”一个长期的低收入群体。
首先，城市低保对象持续增加，动态调整的弹性很小。1996年，全国城市低保对象84.9万人，到2003年底，已经达到2246.8万人，目前还有增加的趋势（见表1）。
表1：1996—2003年的低保对象和低保金情况
年 份1996199719981999 2000 2001 2002 2003
保障人数（万人） 84.987.9184.1
265.9 402.6 1170.72064.7
2246.8
保障金额（亿元） 3.0 2.9 7.1 13.8 21.9 41.6 108.7150.5
资料来源：中华人民共和国民政部编：《中国民政统计年鉴2004》，中国统计出版社2004年版，
其次，低保对象虽然生活困难，并且有相当一部分人具有劳动能力，但是他们的就业意愿明显不足。北京市民政局2003年的一项调查表明，低保对象中58.3％的人处在45岁以下的就业年龄段，但是低保对象中的就业率只有6.5％。47.7％的低保对象表示“生活很困难”，50.4％的人表示“刚刚能够维持日常生活”。然而，低保对象通过就业增加收入的意愿并不强烈。在没有工作的低保对象中，46.6％的人没有再就业的意愿（注：北京市民政局：《北京市低保制度调查评估研究报告》，2004年6月，内部报告。）。同年，由北京市东城区民政局、中共北京市委党校社会学教研部联合在东城区针对低保对象进行的一次抽样调查还表明，低保对象中的未就业者，大多数是长期不工作。其中，无工作时间在10年以上的达到31.4％；如果按照5年的标准，这样的人占到57.2％；如果按照3年的标准，这样的人占到71.6％（注：北京市东城区民政局、中共北京市委党校社会学教研部：《东城区完善最低生活保障制度，促进低保人员劳动就业研究》，2003年12月，内部报告。）。
再次，低保对象心态日趋消极，缺乏摆脱贫困状况的积极心态。2003年北京市民政局的调查表明，由于长期处于低收入状态，低保对象业余生活非常贫乏，生活压力感强，对未来缺乏信心，心情比较消极。在对自我价值进行评判时，低保对象表现出比较明显的“四无”特征：自我无价值、外界无援助、生活无乐趣、未来无信心。此外，49.1％的人认为自己的身体状况不如享受低保之前。在享受低保待遇之前，33.7％的人表示自己的心情是积极的；66.4％的表示自己的心情是消极的。在享受低保待遇后，两个比例分别是23.3％和75.7％。可见，认为自己心情变得消极的人更多了。
最后，根据有关媒体的报道，一些低保对象似乎正在实践中建构一种与其低收入状况相适应的生活方式，这种生活方式带有明显的贫困文化色彩。例如，《南方日报》报道（毕式明等，2004），广州市的一些有着“反正政府保障我的温饱，最多吃不好”的心态，少数低保对象过着一种所谓“惬意生活”：早上爬白云山，近中午时分吃中午饭，开支在2元左右；然后，与一班朋友聊天消磨时光；菜摊即将收摊时，到熟悉的摊主处，以最低价格购买一些便宜的剩菜，供全家人第二天生活之用。央视新闻报道也曾概括出重庆市某些低保户的生活形态：“吃的麻辣烫，打点小麻将，看点晚录像”（注：转引自民政部网站：http：//www.mca.gov.cn，《低保背后的烦恼》。）。
低保制度之所以有着“制造”制度依赖的倾向，是因为低保制度本身给予低保对象较为稳定的预期：只要他的收入水平没有发生变化，他就可以按月享受到政府的定额救助。另外，由于低保制度的定位是最低水平的收入救助，所以其本身具有一定的消极性，对于增强低保对象的自我脱贫能力几乎是没有什么帮助的。
3.从悲情倾诉到权利诉求：低保要求的新变化
一方面，由于整个社会变迁导致公民权利意识的增强，另一方面，城市低保制度本身确认了公民在陷入生活困难时向政府申请救助的权利。因此，在低保制度实践过程中，申请者要求兑现自己权利的意识逐步增强。
传统上，由于对生活困难居民的救助是道义性的，所以居民在希望获得救助时，更多的是诉说自己生活如何如何艰难，如何如何值得同情，如何如何是需要优先得到帮助的；在得到救助后，无论多少，申请者一般都会很满足，对施助者感恩戴德，并愿意以各种方式表示愿意回报施助者。从低保制度的实践看，以上情形还在一定的范围内存在，一些接受救助者还怀有“吃了政府的，拿了他人的”道德愧疚。但是，我们也发现了一种变化的趋势，这就是低保申请者越来越关注制度赋予自己的权利，越来越从维护自身权益的角度提出救助要求，并因此努力获取有关政策信息，对于低保标准的制定、低保金的申请和发放程序以及自己是否能够按时足额领到低保金等等，有着越来越强的自觉监督意识。与此同时，对于官员行为不公以及侵害自身权益等行为非常不满，并试图采取有关措施进行干预，包括上访和诉诸媒体与法律。
4.获取稀缺资源的机会主义行为
当申请者符合低保条件时，按照低保制度，申请者可以获得现金救助。现金作为一种稀缺资源，是很多人所希望获取的，在我们这个还不是普遍富裕的社会尤其如此。在低保制度实践过程中，主要有两种类型的机会主义行为：一是已经享受低保待遇者的机会主义行为，二是希望享受低保待遇的机会主义行为。
按照低保条例的规定，“享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情况发生变化的，应当及时通过居民委员会告知管理审批机关”，“管理审批机关应当对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情况定期进行核查”。事实上，有一些城市确实是“季度一小查，年度一大查”。但是，一些已经享受低保待遇者，总是试图延续其低保待遇，在不自觉申报收入的同时，努力采用各种手段隐瞒其收入的变化，特别是隐瞒其收入增长的情况。有关调查表明，尽管很多有劳动能力的低保对象表示自己没有工作，甚至也没有就业的意愿，但是他们中的一些人或多或少都在干些能挣钱的事情，比如说支个小摊，打点零工，出租房产，甚至跻身股市。在低保管理审批机关核查时，他们竭力隐瞒这些情况。《南方日报》就曾报道，广州市越秀区的一些低保户，明明自家经营商铺、档口，却让亲友顶替自己成为商铺、档口的营业执照上的经营者。等到民政干部发现他天天出现在同一家档口，因而有所怀疑前往调查时，低保户却辩称：“你看，营业执照上是不是我的名字？我是替朋友看档口”。
为了克服低保对象的机会主义，有些城市甚至放弃了收入核查，改以实际生活水平为标准，规定实际生活水平明显高于一般家庭的，不得享受低保待遇。有些地方则以参加集体组织的义务劳动为前提，发放低保金。这些做法无疑是不符合低保条例的，事实上也引发了更多的新问题。
对于希望获得低保待遇的人而言，他们的机会主义行为主要表现在以下几个方面：第一，软磨硬泡，成天纠缠，甚至威胁基层工作人员，最后迫使基层工作人员为避免纠缠或遭受伤害而批准其享受低保待遇；第二，进行关系运作，获取“人情低保”。为了规范低保管理工作，民政部在2004年已经发出了两个“紧急通知”。其中，在2004年6月9日发出的通知中明确强调：“对违背政策规定，搞人情低保、关系低保的，发现一起查处一起；对执行政策不力，问题严重的，要视情况追究领导和承办人员的责任”（注：参见新华网：http：//news3.xinhuanet.com/newscenter/2004-06/11/content_1521449.htm，《民政部强调，搞“人情低保”要严处》。），由此也可从侧面看到事态的严重性。
与以上两种机会主义行为相比，第三种机会主义行为更为巧妙，这就是合法地创造条件获取低保待遇。比如说，根据有关政策的调整，一些人虽然上班，本应有工资收入，但是长期拿不到工资，可以按照实际收入状况向民政部门申请低保待遇。这样的政策调整就为一些人骗取低保待遇创造了机会。这些人即使有工资收入，往往也通过各种手段获取工作单位没有发工资的证明，从而顺利地通过民政部门的审查。
5.制度实施的刚性约束与地方政府的变通运作
在中央政府的推动下，到1999年，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇全部建立了居民最低生活保障制度。同年，国务院发布《城市居民最低生活保障条例》，这是具有法律效力的规范性文件，因而成为地方各级政府落实低保制度的强约束。
但是，地方政府也并非是完全被动地执行低保制度，而是采取了一些变通的方式，以避免承受过大的压力，使自身的利益最大化。因为低保条例规定，低保制度实行地方各级人民政府负责制，所需资金由地方解决。在低保制度实施初期，一些地方政府变通运作的一个共同目标就是努力控制享受低保待遇者的规模。为此，各种变通的政策在各地流行。比如说，第一，在属地管理问题上讨价还价。一些地区国有企业比较集中，在深化改革的过程中，出现大量生活困难的失业、下岗职工，但是当地政府不愿意为他们提供生活保障，认为应由中央政府负责。直到2001年11月12日，国务院办公厅下发《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，要求各地按照“属地管理”的原则，将中央、省属企业，尤其是远离城镇的军工、矿山等企业符合条件的贫困职工家庭纳入最低生活保障范围，不得以任何理由将他们排斥在外，同时加大中央财政支持力度，这个问题才得以解决。第二，出台地方性的所谓“土政策”，限制享受低保待遇者的规模。这些“土政策”主要有两个方面：一是很多地方将处在劳动年龄段并有劳动能力的人排除在低保范围之外，而无论其家庭收入状况如何。二是一些地方采用“视同”的办法计算家庭收入，也就是把应得收入计算为实际收入。例如，处在劳动年龄段的有劳动能力的人，被视同能够拿到当地的最低工资，而无论其是否就业以及实际收入情况；失业下岗人员被视同能够拿到相应的失业保险金或基本生活费，而无论其是否确实拿到；离退休人员被视同能够拿到基本养老金，也不论实际情况。
在2001年中央财政加大对低保制度的支持力度后，一些地方政府又有了新的应对之策，其突出目标是最大限度地获取中央财政的支持。这样做固然有地方财政困难的客观原因，但也有出于地方利益考虑的主观原因。我们在2002年进行的低保抽查中发现，有些地方虚报低保对象人数。例如吉林省通化市某县就将实际低保对象扩大10倍后上报，四川某地也存在有组织的虚报现象。另外，民政部门在工作中也发现，一些地方政府在年初制定低保资金预算时很大方，但是实际上是虚列，并不兑现。往往等着中央财政拨款下来开支，也就是所谓“等米下锅”，从而造成低保金不能按照条例规定按月发放。在一些地区，甚至不能做到足额发放。2002年笔者参与主持的低保抽查表明，只有55.3％的人能够按月领取低保金，30.1％的人是按季度领取低保金，3.5％的人是半年领一次，1.1％的人是一年领一次，还有9.9％的人回答是属于其他情况，主要是不定期领取。
此外，在最基层的管理机构中还存在着三个方面的变通运作，其中有些直接违背政策。首先是在审批低保资格时使用变通标准。按照低保条例的规定，各地政府的公布的家庭人均收入标准是判断某个家庭是否可以享受低保待遇的最重要的标准。但是，在实际工作中，由于家庭收入很难核算，比较普遍地存在着隐性就业、隐性收入和隐性财产的情况，所以，各地比较普遍地采用了变通标准，例如参照实际生活水平、拥有高档消费的情况甚至日常生活形态等等。其次是在低保金发放时，将差额救助变成了平均发放。这样做部分原因是家庭调查困难，同时也有使工作简便化的考虑。再次是为了基层利益甚至某些人的私利，人为增加享受低保待遇者的机会成本。比如说一些地方借发放低保金“搭车”销售彩票、信封、杂志，一些地方强迫老年低保对象参加扫雪，一些地方强迫有劳动能力的低保对象参加变了味道的所谓“义务劳动”。
6.制度执行成本的合法化与自我扩张
低保制度是以家庭调查为前提的选择性救助制度，这种制度的实施成本是很高的。有些研究表明，在一些西方国家，若以选择性的方式提供福利供给，行政成本要占支付资金的11—45％（杨伟民，2004）。然而，在我们这个社会中，很多制度的出台并没有经过充分的“成本—效益”分析，这是导致制度很难落实甚至流于形式的重要原因。低保制度也不例外，它在出台之初，几乎是以“无成本”为假设前提的。在低保条例中并没有明确规定要为制度的实施增设专门人员和专门经费，从上到下的民政部门主要依托原有的社会救济机构开展工作。可以说，出于现实成本的考虑，正是民政部门，特别是一些地方民政部门在初期对低保制度执行不力的一个重要原因。2001年以来，在有关领导人的不断督促和中央政府的大力推动下，低保制度的落实取得突破性进展，大大扩大了保障范围（见前文表1）。相应地，民政系统有关部门的运行压力也迅速加大。这时来自各级民政部门的要求考虑实际成本的呼声日益强烈。一些地方的民政部门开始增列专门机构和经费，其他地区迅速效仿，从而开始了社会救助部门迅速扩张的进程。
早在2002年，辽宁、吉林、黑龙江、湖南、云南、四川、湖北、青海、陕西、新疆、北京、浙江、宁夏、山东以及江西等地区就设立了省级低保专门机构，配备人员2—13人不等。其中，辽宁省在省、市、县、街道四个层次上都设立了专门机构，并配备专门人员。黑龙江省批准成立“省城市居民最低生活保障管理中心”，编制为12人，中心主任高配副厅级。全省13个地市中已经有8个建立了专门机构，分别配备了4—6名专门工作人员。另据统计，全国有16个省（市、区）在部分区（县）、街道（镇）或社区建立了社会救助中心或社会救助站，全国共有社会救助中心846个，社会救助站4302个（民政部救灾救济司，2002）。
各地积极扩张社会救助机构的行为实际上受到了民政部的鼓励，民政部自身也希望设置专门的社会救助管理部门。经过反复的磋商，2003年底，民政部建立了最低生活保障司。最终，民政部门希望城市低保管理体系实现这样的模式，即所谓“两个系列，五级管理，六层服务”。所谓“两个系列”是指采取政府行政管理和事业单位服务两个系列并行的管理模式。所谓“五级管理”是指在“民政部——省民政厅——市民政局——区民政局/县民政局——街道办事处/镇政府”五个行政级别上分别设置低保行政管理机构。所谓“六层服务”是指在“民政部——省民政厅——市民政局——区民政局/县民政局——街道办事处/镇政府——居民委员会/村民委员会”六个层次上设置专门的事业性质的服务机构。
很明显，城市低保的现行管理模式与上述理想模式相比还有很大差距。因此，可以肯定地说，在落实、改进和完善制度的名义下，社会救助机构的自我扩张还远未停止。这种扩张必然意味着行政经费的扩张，但是由于缺乏必要的信息，我们无法对此进行分析，从而无法判断其合理性。
三、制度实践与制度重构
城市低保制度的实践为我们提供了一个很好的案例，我们可以借此研究制度是如何在实践中运作并逐步演进的。通过上述分析，我们可以看到一个大致的趋势，即实践中的低保制度正在而且必须走向重构。低保制度重构一方面是为了回应制度实践中出现的各种延伸效果；另一方面，也是低保制度的各个利益相关者在实践中互动的必然结果。在低保制度的各个利益相关者中，我们至少可以识别出中央政府、地方政府、基层社区管理者、低保对象以及公众等主要主体。这些主体对于低保制度的认知、评估以及他们在该项制度中的利益，推动着低保制度的不断演进。
大体上，目前城市低保制度的重构正在呈现以下几个趋势：
第一，现行低保制度由地方人民政府负责这一原则可能要突破。事实上，目前低保金支出的60％是由中央财政拿出的，这已经突破了低保条例的规定。鉴于地方财政，特别是很多区县财政持续紧张，指望他们出钱恐怕是很难的，往往有可能以降低保障水平或缩小保障规模为代价。此外，公众舆论也倾向于认为基本民生应由中央政府负主要责任。因此，中央政府有可能变成低保制度的主要责任主体。
第二，现行低保制度有从单一的收入救助制度向综合性的社会救助制度发展的趋势。前文已述，单一的低水平收入救助无助于增强低保对象的脱贫能力，医疗、教育和住房等方面的沉重负担有可能使低保对象陷入持续贫困。事实上，民政部主管社会救助的副部长杨衍银在国际社会保障协会第28届全球大会上已经表示出这种意愿。她还表示，设想中的社会救助体系是以城市低保制度为主体，以临时救助制度和优惠政策为补充，同时配以医疗、教育以及住房救助等。
第三，现行低保制度实践中的不公平现象将会逐步改变，“分类施助”有望推广。前文已述，在低保制度实践中，低保家庭享受的低保金主要参照两个标准差额发放：一是当地政府公布的保障标准，一是低保家庭人均收入。这样做显然忽略了家庭人口类型和人口规模对于家庭消费的影响。对于一些家中有重病、重残者，有老年人或未成年人者而言，这样的救助有平均主义色彩，事实上有些不公平。有鉴于此，一些地区已经在探索“分类施助”。
第四，现行低保制度的单纯生活救助色彩有望逐步淡化，而生活保障与促进就业相结合的色彩有望逐步强化。一些地方正在探索相关的政策安排。例如，北京市出台政策规定（注：北京市民政局、财政局：《关于对城市低保对象实行分类救助的通知》（2004年6月29日），参见北京市民政信息网：http：//www.bjmzj.gov.cn/model_1/）：家中现有相对固定工作岗位的就业人员及城市低保对象家庭成员就业后可享受就业奖励，即本市当年最低工资标准与城市低保标准的差额部分不计入家庭收入，其本人不再享受粮油帮困救助；城市低保家庭成员就业后，扣除就业奖励，家庭月人均收入超过本市当年城市低保标准的，实行救助渐退政策，即对其家庭原享受的低保金进行逐月抵扣，在2个月内抵扣完毕（即第一个月发放100％，第二个月发放50％）；法定劳动年龄段内且有劳动能力的城市低保对象，在未就业期间，本人只享受低保金待遇，家庭其他成员符合条件的，可同时享受粮油帮困等其他专项救助待遇。
第五，现行低保制度采取的单纯现金救助方式有可能发生改变，而走向现金救助与生活服务相结合，努力促进低保对象的社会参与和社会融合，避免其自我疏离主流社会。在这方面，社区以及专业社会工作者的作用有望得到加强。
第六，现行低保制度有可能在其他制度的支持下，为那些家庭人均收入稍微高出低保标准的一些低收入者提供必要的支持，从而避免由于低保制度实施对于这些人造成的相对剥夺。特别是，一些专项救助制度的覆盖范围应该大于低保制度的覆盖范围，实行按需施助。
第七，现行低保制度将在制度实践以及制度自身演进规律的推动下，不断走向复杂化。我们可以预期很多更为精细的制度安排不断推出，这些制度将涉及中央与地方责权划分、保障标准的制定、保障资金的来源、保障机构的设置、保障对象的识别以及细分、救助工作的程序、资金管理和发放的方式、保障纠纷处理、骗保行为认定与处罚、保障效果评估、工作人员监督以及与其他制度协调等等许多方面。
第八，低保制度的实践有可能催生和培育出专业的社会救助机构和人员。因为随着制度自身的复杂化，低保工作越来越不是简单的“发发钱、拜拜年”的事情了，需要有专业知识和技能。因此，低保制度实施的适度行政成本也是必须加以考虑的问题。
总之，低保制度的创建标志着中国城市社会救助的转型。而低保制度的实践又不断挑战制度设计，并驱动着低保制度走向重构，最终有可能催生出一个与现行低保制度有很大不同的新的社会救助体系。这样一个救助体系的诞生将意味着城市社会救助制度的再次转型。这样的过程可以说是制度演进逻辑的一种具体体现。
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