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为适应我国加入WTO的需要，国务院和中国人民银行分别在2001年12月20日和2002年1 月29日颁布了新的《外资金融机构管理条例》(以下简称《新条例》)，和《外资金融机 构管理条例实施细则》(以下简称《实施细则》)，对1994年的《外资金融机构管理条例 》(以下简称《旧条例》)及其实施细则进行了重大修改。《新条例》和《实施细则》增 加了我国在WTO谈判中已承诺的内容，对《旧条例》及其实施细则中与我国的承诺不一 致的内容作出了修正。在监管方面，尽可能按照国际监管标准和惯例，对外资金融机构 实施审慎监管，这一方面体现在《新条例》和《实施细则》仍然保留了《旧条例》及其 实施细则中有关审慎监管的规定，另一方面体现在《新条例》和《实施细则》减少了非 审慎性指标，而增加了许多新的审慎性监管措施。
但是，《新条例》和《实施细则》在外资银行的市场准入条件、准入审批、事中监管 、危机处理、与国外监管者的监管合作等方面仍然存在不足，从而将会影响对外资银行 实施有效的审慎监管。
一、《新条例》和《实施细则》修改的主要内容
1.总则。取消了《旧条例》中“设立外资金融机构的地区，由国务院确定”的规定。 这意味着外资金融机构在满足市场准入条件的前提下，可以申请在中国境内的任何地方 设立营业性机构。
2.设立与登记。(1)《新条例》按照巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》，授权 人民银行可以根据外资金融机构的业务范围和审慎监管的需要，提高其注册资本或者营 运资金的最低限额，并限定其中的人民币份额。(2)取消了《旧条例》中对独资银行、 合资银行、独资财务公司和合资财务公司(以下称这四类机构为外资法人机构)所采用的 授权资本制，即实收资本可低于注册资本，规定这些机构的注册资本应为实缴资本；这 就和《商业银行法》对内资银行的规定保持了一致。(3)对于设立外资银行分行，《新 条例》要求申请人的资本充足率不得低于8%。(4)对于设立中外合资银行或合资财务公 司的中方合作伙伴，《新条例》取消了《旧条例》要求中方出资者必须是金融机构的限 制。这意味着外国金融机构可以与任何中国实体合资成立合资银行或合资财务公司。(4 )明确规定了申请人必须受到所在国家或者地区有关主管当局的有效监管，以及他们在 华的设立申请必须事先获得其所在国家或地区有关主管当局的同意。(5)为增加外资金 融机构设立审批的透明度，《新条例》对于不受理和不批准申请的情况，都要求人民银 行书面通知申请人并说明理由，并明确要求人民银行在收到申请人完整的正式申请文件 之日起2个月内，作出批准或不批准的决定。(6)《新条例》要求申请人在接到正式申请 表之日起6个月内完成筹建工作。《实施细则》对申请人在筹建期要完成的工作也作了 具体的规定。(注：《实施细则》第22条、第38条、第31至36条、第51条、第67条、第7 6条至83条、第105条、第7条、第28条第5款。)
3.业务范围。(1)《旧条例》只规定了外币业务，而《新条例》包括了本币和外币业务 ，并扩大了外资金融机构的业务范围。就外资银行而言，其业务范围与《商业银行法》 对内资银行的规定基本一致。与《商业银行法》相比，《新条例》只是没有规定发行金 融债券，代理发行、代理兑付、承销政府债券，和代理收付款项及代理保险业务。但是 ，《新条例》要求外资金融机构在人民银行批准的业务范围内，开办新的业务品种，必 须在开办之前获得人民银行的批准。(2)取消了《旧条例》对外资金融机构在中国提供 外汇服务只限于外资企业和外国人的限制。对于外资金融机构经营人民币业务的地域范 围和服务范围，《新条例》授权人民银行按照有关规定核定。(3)对于外资金融机构经 营人民币业务的条件，《新条例》只是规定了三个条件：在华开业三年以上、连续2年 盈利(注：《实施细则》第22条、第38条、第31至36条、第51条、第67条、第76条至83 条、第105条、第7条、第28条第5款。)和人民银行规定的其他审慎性条件。(4)根据外 资金融机构服务对象的不同和是否开办全部还是部分人民币业务和/或外汇业务，《实 施细则》相应地规定了不同的营运资金或注册资本(注：《实施细则》第22条、第38条 、第31至36条、第51条、第67条、第76条至83条、第105条、第7条、第28条第5款。)。
4.任职资格管理。《实施细则》对外资金融机构高级管理人员的任职资格作了较详尽 的规定。与1997年人民银行颁布的《外资金融机构中、高级管理人员任职资格暂行规定 》(以下称《任职资格暂行规定》)相比，增加了不能担任高级管理人员的情况(注：《 实施细则》第22条、第38条、第31至36条、第51条、第67条、第76条至83条、第105条 、第7条、第28条第5款。)；修改了一些任职的具体条件，如《任职资格暂行规定》规 定高级管理人员必须有经济、金融等相关专业大学专科以上的学历，而《实施细则》则 要求为大学本科，并无专业限制，但对于低于大学本科学历的，必须相应增加6年以上 从事金融或8年以上相关经济工作经历(其中从事金融工作4年以上)，对于担任高级管理 人员所要求的曾任部门经理的年限也有所降低；对于高级管理人员的任职审核采用了核 准制和备案制，这与对内资银行高级管理人员任职进行审核的做法是一致的，同时明确 了人民银行总行和分行(营业管理部)在任职审核中的职责划分；取消了《任职资格暂行 规定》所要求的担任高级管理人员的年龄必须在30至65岁的规定。
5.监督管理。(1)《新条例》取消了对外资金融机构人民币业务资金来源与其外汇资金 来源挂钩的规定，但出于对人民币业务的审慎监管要求，外资金融机构资本(对外资法 人机构而言)或营运资金加准备金等之和(对外国银行分行而言)中的人民币份额与其风 险资产中的人民币份额的比例不得低于8%。《实施细则》第66条第6款还特别规定了人 民银行可根据外资金融机构的风险状况对其资本充足率提出特别要求。(2)对于外资法 人机构的风险集中度，《旧条例》只对贷款作了规定，而《新条例》则扩大到授信余额 ，从而把表外项目的风险集中度纳入规范之中，对此，《实施细则》第67条第2款作了 进一步的明确。同时，将风险集中度比率从30%降低为25%并对“关联企业”的定义作了 较大的修改(注：《实施细则》第22条、第38条、第31至36条、第51条、第67条、第76 条至83条、第105条、第7条、第28条第5款。)。(3)《新条例》取消了外资法人机构的 投资总额不得超过其实收资本加储备金之和的30%的限制。(4)《新条例》把《旧条例》 规定的外资金融机构在中国境内吸收的外汇存款不得超过其境内外汇总资产的40%提高 到70%；同时，为鼓励外资金融机构发展人民币业务，《新条例》没有对外资金融机构 人民币存款和境内总资产的比率提出要求。(5)对于外资法人机构的固定资产比例，《 新条例》用所有者权益代替《旧条例》中的资本金加储备金作为计算标准。由于所有者 权益所包括的项目多于《旧条例》的资本金加储备金，所以实际上就允许外资法人机构 拥有更多的固定资产(注：所有者权益一般包括实收资本、资本公积、盈余公积和未分 配利润。)。(6)《新条例》增加了外资金融机构调整业务范围、变更持有资本总额或者 股份总额10%以上的股东、修改章程等重大事宜需要经过人民银行审批的规定。《实施 细则》进一步地规定了申请变更所要递交的材料和审批程序(注：《实施细则》第22条 、第38条、第31至36条、第51条、第67条、第76条至83条、第105条、第7条、第28条第 5款。)。(7)《新条例》加强了人民银行在现场检查和非现场检查方面的职权，强调其 有权定期或随时检查、稽核外资金融机构，有权对外资金融机构的违法违规行为依法进 行处罚和处理。
6.解散与清算。《新条例》对该章的内容没有作出任何修改，但《实施细则》第90条 至109条对有关内容作出了比较详尽的规定。《实施细则》规定了外资金融机构解散与 清算的四种情形：自行解散、分行被总行关闭和被人民银行责令关闭、被人民银行撤销 和破产，并规定了有关的清算程序。对于《实施细则》未规定的其他清算事宜，如外资 法人机构自行解散，独资银行、合资银行和外国银行关闭分行，或外国银行分行被人民 银行责令关闭的，适用《公司法》的规定；如外资法人机构被人民银行撤销的，适用《 金融机构撤销条例》。对于外国银行分行，特别规定了自分行清算结束之日起二年内， 该外国银行不得申请在中国境内同一城市设立营业性机构(注：《实施细则》第22条、 第38条、第31至36条、第51条、第67条、第76条至83条、第105条、第7条、第28条第5 款。)。
7.法律责任。《新条例》将《旧条例》的“罚则”改为“法律责任”，增加了《刑法 》和人民银行关于金融机构违法违规行为方面的最新规定。且《新条例》提高了对于相 关违法行为的罚款。
8.附则。附则规定了《新条例》自2002年2月1日起施行。但令人奇怪的是它取消了《 旧条例》规定的有关人民银行对条例的解释权和制定实施细则权。
二、《新条例》和《实施细则》的缺陷
《新条例》和《实施细则》在许多方面都体现了银行(在下文中将以外资银行作为研究 对象)监管的国际标准，可以说，他们是金融法领域与国际标准比较接轨的法规。但是 ，他们在某些方面略显粗糙，缺乏深入、全面的考虑，尤其是《实施细则》，似乎是仓 促而就，在设立条文时，未充分探究条文所依据的立法理由。
1.“商业银行”的定义
根据《实施细则》第4条和第5条规定，设立独资银行和合资银行的唯一股东或最大股 东必须是商业银行。但《新条例》和《实施细则》都没有明确如何判断申请人是否是“ 商业银行”。这样，我们将面临着两种选择。第一种选择是我国中央银行适用我国《商 业银行法》第2条关于商业银行的立法定义(即依照商业银行法和公司法设立的吸收公众 存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人)来判断外国申请人是否是商业银行。换 言之，人民银行将根据我国对吸收公众存款、发放贷款、企业法人的界定来确定外国申 请者是否符合我国立法关于商业银行的定义。事实上，东道国审批机关运用东道国的规 则认定申请人的身份也不乏先例。如日本财政部在审批Aubrey Lanston(美国国债交易 商)申请设立东京办事处时，认为根据日本法律，Aubrey Lanston不属于证券公司，从 而拒绝其设立申请(注：See Richard Dale,International Banking Deregulation:The Great Banking Experiment,Blackwell,1992.)。
第二种选择是我国中央银行依据母国的标准认定申请人是否是商业银行。但这在实践 中会遇到困难。首先，很多国家并没有对于“商业银行”作出立法界定。“商业银行” 实际上是“一般性的、非定义性的术语”(注：David W.Pearce,Macmillan Dictionary of Modern Economics,Macmillan Pres Ltd,3[rd]Edition,1986,p.69.)，它是一种 习惯上的分类。在英国《2000年金融服务和市场法》中，几乎找不到“银行”或“商业 银行”的字眼，代之以“获得授权的人”或“存款接受者”。“存款接受者”既可以是 法人团体也可以是合伙(注：See E.P.Ellinger & Eva Lomnicka,Modern Banking Law,Oxford;Clarendin Press 1994,pp.101-102.)。在美国，不同的法律根据其各自的立法 目的对“银行”有不同的界定。欧共体1977年《第一号银行指令》和2000年《信贷机构 业务指令》把从公众中接受存款和发放贷款的机构称为信贷机构。所以，当母国法律缺 乏关于商业银行明确的立法定义时，我国中央银行很难判断申请人是否是商业银行。
其次，从母国审批机关批准申请人可从事的业务范围来判断申请人是否是商业银行也 存在着困难。因为，在申请人经营许可上，审批机关不可能只是笼统地规定它可从事商 业银行业务，而是会列举具体的业务种类，也就是说，在监管机构层面上，没有对“商 业银行业务”予以界定。事实上，对“商业银行业务”或“银行业务”进行界定是十分 困难的。如果我们假定“从公众中接受存款和发放贷款”是商业银行的最基本业务(注 ：英国普通法也是从银行业务的角度界定商业银行。)，是不是就可认为只要从事这两 项业务的机构都是商业银行。如果这个假设成立的话，那么，在西方很多国家传统上和 习惯上不被认为是商业银行的机构，如储蓄银行，房屋按揭社(英国)和存款贷款联合会 (美国)都有可能被划入商业银行的范畴。事实上，随着各国的金融自由化，这些机构已 被许可从公众中吸取存款和发放贷款，“过去对他们施加的业务限制已经取消，他们被 赋予了象商业银行那样从事业务的权力”(注：Stephen Valdez,An Introduction to G lobal Financial Markets,Macmillan Press Ltd,1997.)。
第三，对于象德国、瑞士等国的全能银行，因为他们既从事所谓的“商业银行业务” ，也从事投资银行业务，所以他们可以成为我国独资银行或合资银行的唯一股东或最大 股东。但这种规定对其他投资银行产生了不公平待遇。例如，一家德国或瑞士的银行主 要从事投资银行业务，其商业银行业务只占其整个业务量极小一部分，但由于它有商业 银行业务，它仍然可作为我国独资或合资银行的唯一股东或最大股东。而来自其他国家 的投资银行(假设其投资银行业务量与上述德国或瑞士银行相当)，由于其受其母国的限 制不能从事商业银行业务，所以它就不能成为我国独资银行或合资银行的唯一股东或最 大股东。这样的立法显然是有失公平的。
2.“最大股东”问题
《实施细则》第4条和第5条要求独资银行和合资银行的最大股东必须是商业银行。根 据笔者的理解，引入“最大股东”这个设立条件是基于两方面的考虑，一是在有两个或 两个以上外国申请者的情况下，只要求最大股东符合《新条例》第6条和第8条有关代表 机构设立年限和申请前1年年末总资产的要求，而非最大股东可以不符合这两个条件， 从而有了《实施细则》第4条第4款和第5条第4款的规定，二是出于对我国外资银行安全 运行的考虑，有利于对最大股东与在我国境内的外资银行实施并表监管。但这样的规定 会产生两个问题。首先，当所有股东所持股份都一样时，谁是最大股东?在这种情况下 ，只有假定所有的股东都是最大股东。如果有50个股东，每个股东只持2%的股份，它们 都必须符合《新条例》第6条和第8条有关代表机构设立年限和申请前1年年末总资产的 要求。相反，在另外一种情况下，持有外资银行49%股份的申请人(无论是商业银行还是 非银行金融机构)由于其是非最大股东而可以免于遵守这两方面的条件。实际上，对申 请人规定代表机构设立年限和总资产要求，目的在于事先考察申请人(尤其是对拟设外 资银行有较多出资的申请人)的资信、实力和品行。《实施细则》引入“最大股东”这 个条件有可能使某些出资人逃避申请前的考察。其次，假设在申请设立独资银行的情况 下，一共有两个申请人，如果他们是持股相等的非银行金融机构，他们就不能成为设立 独资银行的申请人。如果其中一个申请人是商业银行，另外一个是非银行金融机构，只 有在前者持股比后者多的情况下(即使只多0.1%)，才能申请设立独资银行。而如果后者 比前者持股多0.1%，就不能申请设立独资银行。但是，我们很难得出这样的结论，即前 一种股权结构安排要比后一种股权结构安排对于银行运营来说更安全。这个不合理的结 果来自于《实施细则》关于“最大股东”的规定。笔者认为，这个条款是不符合GATS中 的“审慎条款”，从而违反了GATS“市场准入”中不得以专有服务提供者的形式限制服 务提供者数量的规定(注：GATS，art,XVI(2)(a).)。
3.审批的主观标准
审批机关在确定申请人是否符合客观条件外，还要依据一定的标准对申请人进行主观 评价。虽然《新条例》没有明确规定人民银行据以审批设立外资银行的主观标准，但从 《新条例》中可以概括出这些主观标准，包括：可行的营运计划(可行性研究报告)、安 全的组织结构(组织结构是章程中的一项内容)、合格的管理人员、母国有完善的金融监 督管理措施并且申请人受到母国有关主管当局的有效监管、以及审慎条件。根据《实施 细则》，审慎条件包括具有合理的法人治理结构、稳健的风险管理体系、健全的内部控 制制度、有效的管理信息系统、申请人经营状况良好，无重大违法违规记录，具有有效 的反洗钱措施(注：《实施细则》第22条、第38条、第31至36条、第51条、第67条、第7 6条至83条、第105条、第7条、第28条第5款。)。这些主观标准与巴塞尔银行监管委员 会《有效银行监管的核心原则》基本相似。对于这些主观标准，一个共同的缺陷是人民 银行缺乏或者说没有颁布一套评价指标去判断申请人是否符合这些主观标准(即何谓“ 可行”、“安全”、“合格”、“完善”、“稳健”、“健全”、“良好”、“有效” )，从而使人民银行在审批外资银行申请时有极大的自由裁量权。
4.审批程序
人民银行审理外资银行的设立申请包括两个步骤：初步审查和正式审查。申请人在初 审通过接到正式申请表后要进行筹建工作。根据《实施细则》第22条规定，申请人在筹 建期内要完成内控制度建设、招聘适当数量的工作人员、印制单据和凭证、配备安全措 施、开业前审计等工作，这些工作需要花费大量的人力、物力和财力。如果完成这些筹 建工作的申请人在正式审查阶段未获得总行的最后批准，那么，它在筹建阶段的投入就 成为一种浪费。在这种情况下，“正式审批之前的筹建”会给申请人增加很大的成本。
根据《新条例》第14条，在正式审查阶段人民银行才对拟设机构主要负责人进行资格 审查，这样的规定似是不妥。拟投机构负责人的能力、品行、资历在任何国家和巴塞尔 银行监管委员会的有关文件中都是作为极其重要的审批条件，具有一票否决制的功能。 《新条例》第14条的规定会产生一个问题，即，如果在正式审查阶段申请人未通过资格 审查，那么其以前所付出的所有努力(包括筹建工作)就付之东流；如果正式审查只是程 序性的，主要取决于初审阶段的审查，那么，在初审阶段既然未对申请人的资格进行审 查，如何能作出同意或基本同意的决定。另外，《新条例》和《实施细则》对拟设机构 接受资格审查的负责人范围规定得过于狭窄，只包括了拟投机构的董事长或行长，外国 银行分行的行长，而没有包括董事会的其他成员和其他高级管理人员。
如果申请人对审批机关作出的不予批准的决定不服，其是否可以申请复议或向法院提 起诉讼，《新条例》和《实施细则》对此没有作规定。2001年1月施行的《中国人民银 行行政复议办法》所规定的申请行政复议的金融机构只限于在我国境内设立的金融机构 和经人民银行批准的其他从事金融业务的机构，而不包括外资银行在境外的申请人(注 ：《中国人民银行行政复议办法》第3条第2款。)。所以，当人民银行分行、总行不受 理设立申请或总行不批准设立申请的情况下，申请人只能接受它们的决定，而不能寻求 其他法律救济办法。
《实施细则》规定外资银行在开业期限届满而未能开业的，原设立批准将自动失效(注 ：《实施细则》第22条、第38条、第31至36条、第51条、第67条、第76条至83条、第10 5条、第7条、第28条第5款。)，但《实施细则》和《新条例》都没有规定，当在开业前 发现获得设立批准的外资银行不符合设立条件，其是否要被取消设立资格。
5.分行人民币业务的资本充足率
《新条例》规定，外国银行分行营运资金加准备金等之和中的人民币份额与其风险资 产中的人民币份额的比例不得低于8%(注：《新条例》第28条第2款。这里的营运资金加 准备金等之和是指营运资金、未分配利润和一般贷款损失准备金之和。《实施细则》第 66条第2款。)。从国际范围看，已经越来越少的国家对分行规定资本充足率。其基本的 依据是，分行是总行不可分割的一部分，它只是总行在功能上的延伸，这个特点决定了 总行对分行所作出的所有交易和承诺都有直接和无限的责任。各国的判例都强调了总行 对其外国分行的存款(无论是本币还是外币)负有最终的责任(注：See Richard Herring & Friedrich Kubler,Allocation of Risk in Cross-Border Deposit Transaction,N orthwestern University Law Review,1995,Vol.89,p.975,978.See also Ross Cranst on,Principles of Banking Law,Oxford University Press 1997,p.12.)。20世纪80年 代初，有些国家曾规定了分行的资本充足率(注：See R.M.Pecchioli,The Internation alization of Banking,OECD1983,p.79.)，但现在多数国家已经放弃了这种做法，而把 分行的风险和风险管理纳入到总行予以统一考核。有些国家甚至取消了分行的营运资金 要求，从而也失去了考核分行资本充足率的基础，例如，对在英国设立的外国银行分行 ，英国并不要求它们提供营运资金。欧共体《第二号银行指令》也取消了在欧共体设立 的外国银行分行的最初出资要求。而在美国，联邦牌照的外国银行分行必须要有一定的 资产质押，称为“资本当量存款”(相当于我国的对外国银行分行规定的营运资金)。尽 管如此，我们应该看到对分行规定资本充足率对吸收分行所遭受的损失，尤其是在母行 面临困境而没有足够资金拨付给分行时，能起到保护本地储户的作用。
但是，问题的关键是分行的资本充足率监管存在着一般资本充足率监管所存在的相同 缺陷。无论是我国的资本充足率规定，还是巴塞尔银行监管委员会引入外部信用评估机 构的评级来确定资产风险权数的做法，都存在着任意性，都无法确定银行究竟需要多少 资本来弥补未来可能要遭受的损失(注：关于巴塞尔银行监管委员会资本充足率规定的 缺陷，参见拙著，Chinese Banking Law and Foreign Financial Institutions,Kluwe r Law International,2001,pp.113-118,125—130.)。所以，我们面临的问题是如何对 分行人民币业务的资本充足率进行合理的规定，以便使分行的资本与其在未来可能要遭 受的损失建立一种比较真实的关系，减少任意性给银行带来的成本，同时又能保证银行 符合监管机构所规定的安全运行的最低标准(注：笔者曾提出“资本充足率监管的二元 制”来解决上述问题，参见拙文，Blasle’s Capital Adequacy Frameworks:China’s Option,载Yearbook of International Financial and Economic Law 1999,London:K luwer Law International,April 2001.)。
6.最大授信限制
《新条例》关于最大授信比率的规定只适用于企业，而不包括非企业的个人受信者(注 ：《新条例》，第26条。)，而从外资银行可以从事的业务看，他们的授信对象无疑包 括了非企业的个人(如《实施细则》第31条至第36条的规定)。也就是说，外资银行(除 分行外)对一个个人的授信可以超过其资本的25%，这显然不合理，也违背了审慎监管原 理。如果我们可以援引《商业银行法》第39条第4项关于“对同一借款人的贷款余额与 商业银行资本余额的比例不得超过10%”的规定，那么，外资银行(除分行外)对一个企 业的贷款的最高限额是其资本的25%，而对一个个人的贷款的最高限额是其资本余额的1 0%。但笔者认为这里援引《商业银行法》第39条是十分牵强的，因为这二种授信限额相 差太大；同时，从《新条例》和其《实施细则》看，并没有任何可以适用这种援引的暗 示。
由于《新条例》和《实施细则》对关联授信的限制也只限于关联企业，而没有包括关 系人，如股东、董事、监事、经理、雇员、及其他们的亲属、朋友等，那么，对这些关 系人的关联贷款是否有比例限制不得而知。《实施细则》第73条关于“外资金融机构向 关系人的授信条件不得优于其他借款人同类授信的条件”的规定，只是对向关系人发放 贷款的条件作出限制，而未涉及关系人最大授信额。所以，对外资银行对一个关系人的 最大授信额要么援引《商业银行法》第39条第4项的规定(正如上述，这种援引同样是十 分牵强的)，要么不受限制。
亚洲金融危机的教训之一是监管当局必须严密关注金融机构对一个国家和一个部门的 最大授信数额。《新条例》和《实施细则》以及我国其他金融法律都未对这个问题作出 规定。由于很难对国家和部门的风险程度进行准确定义和判断，监管当局通常不规定具 体的数额限制，而是由银行根据自己机构的风险特点和所授信的部门或国家的大小和稳 定性来决定授信额度，监管当局的职责是必须确保银行已经制定了适当的内部制度控制 对某个国家或某个部门的最大授信。
在许多国家，根据借款者和交易类型，对最大授信限制的适用规定了例外情形。所以 ，《新条例》和《实施细则》把外资银行所有授信业务都纳入最大授信限制的范围，不 免过分严厉，也没有很大必要。象以本币表示的短期授信、对中央银行或某些特定中央 银行的授信、以及有现金或某些特定的政府证券作担保的授信，由于它们的低风险性， 就可以不受最大授信额的限制。
《新条例》和《实施细则》在最大授信限制方面的另一个不足是没有规定外资银行最 大授信限制的报告制度，即向人民银行定期报告最大授信数额和当最大授信数额超过了 法定警戒线后立即向人民银行报告的义务。
7.最后贷款人制度
东道国的中央银行是否是其境内外资银行的最后贷款人在国际金融法和金融监管界是 一个非常有争议的问题。巴塞尔银行监管委员会在其各种监管国际银行的文件中都回避 了这个问题。美国法律规定联储局可以作为最后贷款人向外国银行分行提供贷款(注： 美国《法规A》规定，除非有不同的规定，联邦储备银行可以向外国银行的分行和代理 机构提供信贷。)。那么，在我国的独资银行和合资银行作为我国的法人，在它们出现 了流动性危机后，人民银行是否会发挥最后贷款人的作用，向它们提供流动性援助?对 于不是我国法人的外国银行分行，中央银行是否在某些特定的情况下会单独或同母国的 最后贷款人一起共同向它们提供流动性贷款?这些问题似乎未引起我国立法者的注意(注 ：对于外资银行的最后贷款人制度问题，参见拙著，Chinese Banking Law and Foreig n Financial Institutions,Kluwer Law International,2001，第189—171页，第180 —181页。)。
8.存款保险制度
虽然我国没有一种明示的存款保险制度，但不能否认我国实行的是默示的存款保险制 度，中央银行已经很多次提供资金为倒闭的金融机构支付存款。在国际范围内，为体现 国民待遇，对外资银行的存款保险通常是采用东道国原则，即外资银行参加东道国的存 款保险制度，由东道国的存款保险机构提供存款保险。但欧共体《存款担保指令》对外 国银行分行的存款保险的规定是个例外，它规定对在欧共体内成立的机构的分行，由母 国提供存款保险(注：欧共体《存款担保指令》第4条第1项。)。那么，在我国，当外资 银行倒闭、无力偿付存款时，中央银行(或未来的存款保险机构)能否提供资金用以支付 存款?如果能，又如何操作?这实际上涉及到我国未来存款保险制度的设计问题(注：对 于外资银行的存款保险制度问题，参见拙著，Chinese Banking Law and Foreign Fina ncial Institutions,Kluwer Law International,2001,第178—180页，第182—183页 。)。
9.解散与清算
根据《新条例》第48条，外资银行违反本条例，情节严重的，人民银行可以吊销其经 营金融业务许可证。与内资银行相比，这个规定对于外资银行过于苛刻。举例说，当外 资银行违反了资本充足率的规定，情节严重的，就有可能被人民银行吊销经营许可。而 内资银行在违反资本充足率规定的情况下，至多处以违法所得1倍以上3倍以下的罚款， 如没有违法所得的，则处以5万元以上30万元以下的罚款(注：《商业银行法》第75条； 《金融违法行为处罚办法》第21条。)。这样的规定对于外资银行来说是不公平的。
根据《实施细则》第107条规定，当独资银行和合资银行发生了被撤销的情况时，人民 银行将按照《金融机构撤销条例》的规定撤销该机构。《金融机构撤销条例》第23条规 定，被撤销的金融机构清算财产时，应当先偿付个人储蓄存款的本金和合法利息。这里 应该是指在清偿普通债务时，个人储蓄存款本金和利息得优先偿付。同时，《实施细则 》对人民银行责令关闭外国银行分行的情况，要求按照《公司法》的有关规定执行。按 笔者的理解，这里的“有关规定”应该是指《公司法》第205条外国分支机构的撤销和 第8章公司破产、解散和清算。而《公司法》第195条第2款规定，“公司财产能够清偿 公司债务的，分别支付清算费用、职工工资和劳动保险费用，缴纳所欠税款，清偿公司 债务”。作为银行(公司)债务的个人储蓄存款及利息，没有优先清偿权。换言之，当外 国银行分行被关闭后，并不能象被撤销的独资银行或合资银行那样其个人储蓄存款及其 利息能够得到优先清偿。这里，显然是因为援引不同的法律而导致了同样被强制关闭的 机构，其存款和利息有不同的清偿地位。
10.与母国监管机构的监管合作
对外资银行的监管体现了一种东道国监管当局、在东道国境内的外资银行、外资银行 的总行和母国监管当局的四方关系。实际上，外资银行从进入到退出的整个过程就应该 是人民银行和母国监管当局的监管合作过程。但《新条例》和《实施细则》几乎没有提 及人民银行与母国监管当局的监管合作问题，从而在监管责任分配、监管标准的制定和 执行方面、监管信息交流方面都留下了许多空白。例如，人民银行除自己对在华的外资 银行实施现场检查外，也允许母国监管当局实施现场检查。如果两国监管当局缺乏合作 ，他们在检查内容、标准、政策等方面的不同，不但会导致监管漏洞和重合，增加被检 查机构的成本，而且也会对同一家机构作出不同的评级。对通过现场和非现场检查以及 外部审计所获得的信息，人民银行是否有义务在不违背某些法定原则的情况下以定期或 即时的形式向外国有关监管当局通报，法律对此未作任何规定，这种法律上的空白可能 会导致外国监管当局拒绝与人民银行共享他们所掌握的有关监管信息。
三、结语
我国的银行立法能否与国际标准接轨，归根结底要看立法者和执法者是否形成了被国 际普遍接受的监管价值观，并依此指导具体的立法和执法实践。被国际普遍接受的监管 价值观至少包括以下三个原则，即银行的安全稳健运行原则，透明度原则和公平竞争原 则(注：关于对国际普遍接受的监管价值观这三个原则的阐述，see Joseph J.Norton,D evising International Bank Supervisory Standards,Graham & Trotman/Martinus N ihoff,1995,pp.31—36.)。银行安全运行原则体现在外资银行的立法上就是对外资银行 的监管措施包括准入条件、审慎监管、银行危机处理、市场退出要与国际标准接轨。正 如前述，我国外资银行法在这些方面的规定存在着诸多的缺陷。透明度原则是银行有效 监管的基石，它要求在外资银行立法时尽可能避免使用模棱两可的用语、减少执法者的 自由裁量权(尤其是在执法者执法水平不高、有政治行政干预传统的情况下)。我国外资 银行法在某些方面的规定是不符合透明度原则的，如法律对审批主观标准缺乏明确规定 ；对申请人是否符合这些主观标准的评价指标未能公开；人民银行对外资银行最大授信 限额的豁免权，等等。由于外资银行法将适用于所有外资银行，所以公平竞争原则至少 在形式上可以得到贯彻。但是，形式上的公平并不意味着事实上的公平。外资银行法要 实现事实上的公平，很大程度上取决于执法者能否将这些普遍接受的监管价值观予以内 化。只有在这些内化了的监管价值观的指导下，才能保证其以公平、统一、有效和透明 的方式实施法律，从而实现事实上的公平。
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