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[中图分类号]F810.2 [文献标识码]A [文章编号]1004-9339(2013)05-0016-05
改革开放以来我国辉煌的经济成就得益于财政分权的制度安排。1978年，我国进行了市场化取向的经济体制改革，并选择了以财政体制改革为突破口。在经过边际增长分成、收入递增包干、总额分成、总额分成加收入递增包干、上解额递增包干、定额上解和定额补助等复杂多变的各种包干办法后，1994年建立了比较规范、稳定的分税制。政府间财政转移支付是分权式财政体制的重要组成部分，在弥补财政纵向失衡和横向失衡、矫正辖区间外溢效应、增强国家政治控制力等方面发挥着重要作用。目前，无论从资金规模还是制度安排来看，我国政府间财政转移支付已由分税制初期政府间财政分配的修正补充机制，变成了对地方政府财力安排的主导机制。从规模上看，2011年中央对地方政府财政转移支付规模已接近4万亿，占中央财政支出的71%和地方财政收入的44%，西部地区60%以上财力依赖于中央政府的转移支付。从制度安排上看，分税制以来中央集中财权和主导安排财力的趋势似有强化趋势。本文将探讨特定政治集权框架内财政分权改革和增长竞争对转移支付模式选择的影响。
一、财政分权、地方财政压力与一般性转移支付
我国真正意义上的财政转移支付制度是在1994年分税制改革之后才出现的。20世纪80年代，我国先后在1980年、1985年、1988年进行了三次财税改革，实行了对地方政府的放权让利、分灶吃饭的财政包干体制。这虽然充分调动了地方政府的积极性，但却带来了财政收入占GDP比重、中央财政收入占全部财政收入比重的持续下降，使得中央财政收支矛盾不断加剧。为改变自身财政收支矛盾，打破“诸侯经济”格局，1994年中央推行了分税制。中央政府通过将税收收入多、收入稳定的税种划归中央或由中央和地方共享以及分设国地两套税务机构的措施，成功扭转了财政包干制下两个比重逐步下降的趋势，从而极大地改变了中央和地方政府之间的财政关系，大大增强了中央政府的财政控制力。
首先，分税制改革后地方财政压力不断加大。一方面，1994年中央财政收入比重骤然提高到55.7%，比1993年的22.0%提高了两倍多，此后分税制在实施进程中，中央政府为加强宏观调控和促进市场化改革，按照存量不动、增量调整的改革思路，税收收入划分进一步向中央倾斜。如1997年，将金融保险业营业税税率从5%提高到8%，提高营业税税率后，除各银行总行、保险总公司缴纳的营业税全部归中央外，其余金融、保险企业缴纳的营业税，按5%征收的部分归地方政府，按提高3%的部分归中央。同年，调整证券交易印花税分享比例，由中央分享75%提高到88%，2002年进一步提高到97%。2002年实施新的所得税分享办法，中央分享原为地方独享的企业所得税收入的50%(以2001年为基期，按改革方案确定的分享范围和比例计算，地方分享的所得税收入如果小于地方实际所得税收入，差额部分由中央作为基数返还给地方，如果大于地方实际所得，差额由地方作为基数上解中央)，2003年之后分享比例进一步提高到60%。与此同时，2000年后我国启动了第二轮税制改革，先后暂停征收固定资产投资方向调节税，取消屠宰税、筵席税、农业税、农林特产税(调整为烟叶税)、牧业税，从而导致地方税体系不断削弱，而改革初期作为地方财政收入重要来源的遗产赠与税至今尚未开征。
另一方面，在地方财力不断“缩水”的同时，其财政支出责任却有所增加。分税制改革后，各级政府的财政支出责任仍旧采用“财政包干制”模式，即各级政府负责提供其辖区内的公共物品如行政管理、社会治安、基础设施建设、文教科卫、社会保障等。我国《宪法》规定国务院即中央政府的18项职权，除了国防、外交、戒严等职权外，与地方各级政府的职权基本相同。这种政府间事权划分模糊、职责交叉同构的现象就为上级政府推诿、下压事权提供了便利，而政治集权使得上级政府在政治上对下级政府几乎享有绝对权威，上级政府下压事权也不会遇到多大阻力。这样，分税制改革后地方自有财政收入大幅下降，地方财政收支就由分税制改革前的“盈余”变为改革后的“赤字”，经历了由“盈余剪刀差”向“赤字剪刀差”的转变，地方财政自给率仅仅为0.6左右，并在总体上呈不断下降趋势。
其次，分税制改革后地区间财政差距也呈现不断扩大趋势。各省之间，省内各市、县之间财政差距不断扩大。省级预算单位最高人均一般预算收入和最低人均预算收入之比多数年度普遍达到10。由于地区间财政差距巨大，造成了一系列的不良后果，首先是基本公共服务在总体水平较低的情况下，区域、城乡、人群之间差距悬殊。如2004年全国人均教育经费为434.75元，北京市人均教育经费为2 515.06元，河南省为240.81元，前者是后者的5.8倍；其次，财政秩序混乱，非正式财政收入不断膨胀，预算外收入在1994-2004年间占预算内收入比重基本维持在30%左右，而且伴随预算外收入的膨胀，体制外收入如制度外政府性基金、制度外行政事业性收费、三乱收入等也获得了“空前的发展”，据测算，制度外收入占预算内收入比重在1997-2000年间高达70%以上。[1]
在这种情况下，政府间转移支付对于缓解地方财政压力和地区间财政差距就至关重要。开始时，财政转移支付的形式主要有税收返还、过渡期转移支付(2002年改为一般性转移支付)、体制补助(或上解)、结算补助和专项补助，后来又增加了民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难“三奖一补”转移支付，财政部将这些转移支付和一般性转移支付一起，统称为中央财政对地方财政的财力性转移支付，2009年将财力性转移支付变更为一般性转移支付。因此，上述形式多样的转移支付可以划分为两大类：一是一般性转移支付，是指为弥补财政实力薄弱地区财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，财力性转移支付资金由地方统筹安排，不需地方财政配套；二是专项转移支付，是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金，专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。[2]
过去的10年，由于财政收入的超常增长，中央对地方的转移支付规模2012年已达到4.54万亿。地方财政支出严重依赖中央政府的一般性转移支付，中央对地方的转移支付成为地方极其重要的财政收入来源。尤其是对财力比较薄弱的中西部地区，来自中央的转移支付已占其财政收入的60%以上。同时，中央还建立了一般性转移支付资金的稳定增长机制：一是2002年实施所得税收入分享改革，中央财政因改革收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付；二是2000年为配合西部大开发，贯彻民族区域自治法有关规定，实施了民族地区转移支付，民族地区增值税环比增量的80%转移支付给地方。[3]一般性转移支付的稳定增长，大大提升了中西部地区的财力水平，缓解了中西部地区的财政收支矛盾。
二、增长竞争、地方政府支出偏好与专项转移支付
分税制在使得财政收入向中央集中的同时，也使得地方政府成为相对独立的利益主体，实际上形成了“维护市场的联邦主义”，从而引发了地方政府的财政竞争。由于我国的财政分权是建立在政治集权框架下并内生于经济社会转轨的需要，中国高度的行政垂直集权使得地方主要领导由上级政府任命，官员晋升必须投入到“晋升锦标赛”中[4]，这样，地方官员就有强烈的激励为实现中央政府考核其绩效的标准而努力。在中央对地方官员的考核标准中，虽然也包含着社会治安、环境保护、教育卫生等指标，但由于中央政府处于信息劣势以及这些指标的难以测量，因而可测性良好的GDP增长率和财政收入增长率就成为中央政府考核地方政府的直接依据。因此，1978年后虽然实现了“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”的国家治理战略转变，但“以经济建设为中心”一定程度上异化为“唯经济建设论”，“发展是硬道理”异化为“经济增长是硬道理”，进而被异化为“GDP是硬道理”。
在这种情况下，地方政府不仅是一级行政机构，还可能异化为一个“地方法团”，甚至异化为一个市场主体公司，官员们完全像一个公司的董事会成员那样行动。[5]为了赢得GDP和财政收入增长锦标赛，地方政府纷纷出台各种政策，千方百计招商引资，同时也把有限的财政资金投向改善本地投资环境如能源、通信、道路、机场、港口、码头等基础设施等生产性公共投入，以提高公共资本的生产力，吸引流动性税基；而且，基础设施本身也是最易观测、最好度量的政府治理绩效。而对于能够提高本地居民福利、需要较长时间才能显现其政治绩效的民生性公共产品如教育、医疗、社会保障投入却相对不足。这虽然可能在一定时期内加快了经济发展速度，但却阻碍了人力资本的积累，拉大了居民收入分配差距和城乡差距而不利于经济的长远增长，甚至危及社会稳定。一些由于发展基础、区域位置、资源约束等原因难以吸引资本的地区，违背市场规律、违反国家法律的竞争手段如市场保护、土地“零供给”、降低环境和安全标准等等也被运用，这在我国各地表现尤为突出。
当然，保持合理的经济增长和财政收入增长速度是我国顺利推进经济社会改革的必然要求。经济社会转轨对财政支出的巨大需求、不同区域的均衡协调发展、实施经济宏观调控等都需要国家保持较合理的GDP增长速度和财政收入的增长速度。但是，“中国经济体制改革引发社会利益关系的重大调整和重组，多种所有制经济发展和市场竞争导致收入差距急剧扩大，二元经济结构转型伴随着大规模的人口流动，使千百年来处于停滞状态的农民生存方式发生革命性变化，经济增长方式转变和产业结构变化增加了就业的流动性”，导致人民对公共需求尤其是基本公共服务需求不断提高，这就需要国家转变政府职能、加快社会管理体制改革。[6]事实上，“人类发展的目标不仅仅是经济增长和国民收入的增加，发展意味着为全体社会成员创造一个能够充分发挥自身潜力、能够过上符合自身需要和利益的生活的环境”。[7]因此，对以全民福祉和社会稳定为目标的中央政府来说，必须要在经济增长与社会稳定、短期利益和长期发展、政府权力和民众权利之间取得平衡。[8]
在这种情况下，我国逐步开始了国家建设的艰苦转型，2003年、2004年、2006年、2007年十六届三中全会、四中全会、六中全会和十七大分别提出了科学发展观、构建和谐社会、逐步实现基本公共服务均等化和转变经济发展方式的发展理念，并由此调整优化了财政支出结构，加大了对教育、医疗、社会保障、农村基础设施建设等民生方面的投入。鉴于地方政府的财政支出主要偏向于能够短期促进GDP和财税收入增长的生产型公共产品，不能为地方政府GDP和财政收入增长带来直接、快速效果的民生性公共产品往往不是他们所偏好的领域，因此中央政府通过直接控制和分配专项资金，并要求地方提供配套，最大程度扭转地方政府对民生领域支出不足，由此导致了专项转移支付规模的不断扩大。目前，专项转移支付与税收返还、一般性转移支付呈现三足鼎立局面，并在2006年超过税收返还、2008年超过一般性转移支付，成为当前规模最大的转移支付形式。
三、转移支付结构的两难选择
一般性转移支付和专项转移支付的政策目标不一致，在转移支付多重目标约束和中央政府转移支付资金总量一定的情况下，可能就存在相互竞争乃至相互矛盾。本来，按照传统财政分权TOM理论，相比中央政府，地方政府具有信息优势，更加了解辖区居民的偏好，由其提供地方性公共产品更有效率，因此不少学者认为，转移支付应以一般性转移支付为主、辅之以专项转移支付。但前面的分析表明，地方政府在政治集权框架下会忽视民众的需求，其财政支出偏好于生产性公共产品，一旦中央政府把原属于专项转移支付的资金转变为均等化的一般性转移支付，地方政府就可能偏离中央政府目标，把原本用于教育、医疗、社会保障、农业、环境保护等方面的财政资金转用于生产性公共产品用途上。事实上，教育、医疗、社会保障、农业、环境保护本来就应该是地方政府提供的公共产品，地方政府只是因为无动力而不愿提供，因而中央政府才以专项转移支付并要求地方提供配套资金的形式共同提供，其实质可以理解为中央政府对下级政府财政支出的干预和纠正。
从OECD国家看，大部分国家中央财政收入所占比重都超过中国，同时在中央对地方政府的转移支付中，也以专项补助为主、一般性补助为辅。“澳大利亚、奥地利、比利时等21个国家2005年专项补助(即专项转移支付)的比例平均为54.4%，无条件补助(即一般性转移支付)为45.6%，如果考虑到这一统计将本质上属于专项补助的整额拨款纳入了无条件补助中，而整额拨款在这些国家转移支付中占有重要位置，那么无条件补助的比例还会进一步下降”。[9]
但是，选择专项转移支付为主的转移支付结构，同样存在一些问题。首先，专项转移支付资金可能被挪用。地方政府在本级财力紧张的情况下，不配套、少配套、截留挪用专项资金现象屡见不鲜。Mcguire(1975、1978、1979)早就提出了专项转移支付在地方政府内部挪用到其他项目的“可调换假说”，Islam(1998)等也证明美国、加拿大在市政服务、高速公路建设和社会服务领域的专项转移支付中有31%～70%不等的挪用比重[10]，这说明专项转移支付的挤占挪用可能是一个国际普遍现象。汪冲(2007)[11]以1998-2001年中央政府对地方的教育专项转移支付为例进行了实证检验，结果表明专项转移支付并没有用在指定项目上，而是被转移到其他用途，存在相当比例的漏损。其次，专项转移支付不能成为地方的可支配财力，其配套要求甚至加大地方财政压力，不利于地方缓解财政压力。南方某省财政厅统计，该省法定的刚性支出达到总支出的30%[12]，在这种情况下，财力紧张、不能提供配套资金的地方政府无法获得专项转移支付。第三，中央政府处于信息劣势，并不了解地方真实情况，加上受寻租行为、人情因素的影响，使得立项审批、项目确定和范围选择不尽合理，具有很强的随意性，从而出台一些明显不符合地方实际情况的补助项目。某省财政厅副厅长列举了三个专项转移支付项目不符合实际的例子：“发改委下来专项，每个村子3万元，修建篮球场，并要求省里配套。可我们知道农民生活中最急需的不是篮球场。中央文化口下来用于建设村级电子图书馆兼文化室专项，但农民可能更需要充实每日的娱乐生活，把钱用在有线电视收费上。猪肉价格上涨后，发改委下来可繁母猪补贴，‘在咱们国家，连人都数不清，还数猪？’”。[12]最后，种类庞杂，项目交叉重复，覆盖面过宽，资金分配零散，使用效率不高。根据审计署2011年对90个县的财政资金审计，专项资金设置交叉重复、部门多头管理和分配的县乡普遍存在，而由于监管分散，多头申报、套取和挪用财政资金金额高达3.32亿元。[13]
两种转移支付模式各有优缺点。显然，对于中国这样的幅员辽阔、地区发展差异巨大、政府和财政层级较多、财政法律法规体系又不够健全的发展中国家，以财政均等为理念，改变现行的转移支付结构，选择以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅，扩大一般性转移支付规模，实现地方政府的财力与事权的匹配，进而达到地区间财力的相对平衡，不仅有助于理顺政府间财政分配关系，同时对建设社会主义和谐社会、平衡区域发展、推进基本公共服务均等化具有重要意义。
实现这一转型，必须加强以下几个方面的改革：一是地方政府绩效考核体制的转型，从注重GDP和财政收入增长导向的考核体制向注重民生和可持续发展的考核体制转变，从而影响地方政府的支出偏好。[14]二是明确专项转移支付目标，大幅归并项目种类，压缩项目数量，集中资金进一步向教育、医疗、社保和“三农”等民生领域倾斜，避免“撒胡椒面”而降低资金的使用效益。同时，项目调整必须经过科学论证和法定审批程序，防止受寻租和人情因素的影响。三是加紧推出以基本公共服务均等化为立法宗旨的《转移支付法》，修改《预算法》，对转移支付目标原则、模式选择、资金来源、分配办法、监督管理等做出相应的法律规范性要求，把对转移支付的监督纳入法制轨道。四是考虑在人大财经委中设立“拨款委员会”，直接对人大负责，负责审批转移支付项目、资金的申请，监督资金使用情况，评估资金使用效益，并对转移支付中的违法违规行为依法提出处理意见，必要情况下移送司法部门予以查处。[15]五是充分发挥社会公众和新闻媒体的力量，加强社会监督，建立专项转移支付项目实施的社会公示制度，搭建社会公众和新闻媒体监督转移支付资金使用的平台，以期建立起纵横交错、衔接有序的立体监督网络体系，确保转移支付资金分配的公正性和使用的有效性。[16]
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